習(xí)近平總書(shū)記最近強(qiáng)調(diào)： “要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。”這一表達(dá)，是關(guān)于法治中國(guó)建設(shè)方略的進(jìn)一步闡發(fā)，是關(guān)于憲法實(shí)施的進(jìn)一步闡發(fā)。要“關(guān)進(jìn)制度的籠子”中的“權(quán)力”，當(dāng)然包括國(guó)家和執(zhí)政黨的一切權(quán)力，包括黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)和其他一切公權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力。黨章和憲法關(guān)于“黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”、“任何組織和個(gè)人沒(méi)有超越憲法法律的特權(quán)”的承諾實(shí)際上已經(jīng)包涵了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的涵義。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，可謂法治與憲法政治之第一要義。

要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，我們首先就得研究如何制造可靠的“制度籠子”。關(guān)于“制度籠子”，古今中外的歷史上，有不少探索，無(wú)非是三種思路和方案。

第一種思路和方案是以官僚體系縱向監(jiān)督權(quán)構(gòu)成制度的籠子。這是歷史上絕大多數(shù)國(guó)家的思路。這一思路中，又分為三種情形。一是一般行政官吏的上下級(jí)監(jiān)督。因?yàn)閷?duì)下一級(jí)官吏不放心，國(guó)家設(shè)上一級(jí)官吏來(lái)監(jiān)督； 對(duì)上一級(jí)官吏不放心，又設(shè)更高一級(jí)官吏來(lái)監(jiān)督； 最后君主要監(jiān)督所有官吏。二是設(shè)專職監(jiān)察官系統(tǒng)負(fù)責(zé)監(jiān)督全國(guó)所有文武官吏，監(jiān)察官直接對(duì)君主負(fù)責(zé)并報(bào)告，如中國(guó)歷代的給事中制度和監(jiān)察御史制度。三是對(duì)監(jiān)察官系統(tǒng)都失去信心時(shí)，就實(shí)行君王侍衛(wèi)機(jī)構(gòu)和特務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)督文武百官的制度，如明代的東廠西廠錦衣衛(wèi)監(jiān)督。這一方案模式，就如黃宗羲所言，“用一人焉則疑其自私，而又用一人以制其私； 行一事焉則慮其可欺，而又設(shè)一事以防其欺。”①這種制作“制度籠子”的方案很容易設(shè)計(jì)，思路也很簡(jiǎn)單，但其實(shí)有著非常嚴(yán)重的缺陷———當(dāng)監(jiān)督只有垂直機(jī)制時(shí)，最后總有一個(gè)權(quán)力主體不在監(jiān)督之中。中國(guó)歷史上，君王正是這個(gè)監(jiān)督體系的最高監(jiān)督者，是監(jiān)督之鞭的最高發(fā)力點(diǎn)，但他因此必然在這個(gè)體系的監(jiān)督之外。也就是說(shuō)，如僅僅指望上下垂直的“籠子”來(lái)關(guān)住權(quán)力，必然會(huì)導(dǎo)致最高權(quán)力在籠子之外！ 更要命的是： 只要這個(gè)最高權(quán)力在籠子之外，那么一切權(quán)力隨時(shí)可以在籠子之外。為什么呢？ 因?yàn)榛\子的大小、出口、開(kāi)關(guān)、鎖鑰都取決于君王一個(gè)人的喜怒好惡，而不是取決于一個(gè)由“不以領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移”的制度。大小官吏們只要討好了這個(gè)變化無(wú)常的最高權(quán)力主體，就可能逍遙法外，亦即逍遙于籠子之外。在古代，當(dāng)君王可以隨意開(kāi)關(guān)“籠子”甚至踐踏“籠子”之時(shí)，你就再別指望還真的有權(quán)力可以關(guān)進(jìn)籠子了。

第二種思路和方案就是以人民直接監(jiān)督權(quán)構(gòu)成制度的籠子。按照古希臘的直接民主制理想和實(shí)踐，按照盧梭的人民主權(quán)理論，直接以人民主權(quán)做成制度的籠子關(guān)住權(quán)力，完全是可能的。人民主權(quán)如何直接做成“制度籠子”？ 其實(shí)道理不復(fù)雜，就是人民直接行使選舉罷免、重大創(chuàng)制、公決大案、言論和新聞自由等。但這樣做成的“制度籠子”，可能有三個(gè)問(wèn)題： 一是成本太高，二是效率太低，三是操作極為不便。因?yàn)槿w公民直接參與重大國(guó)事，在小國(guó)寡民大概可以，在民眾而地廣的國(guó)家就不行了，就無(wú)法應(yīng)對(duì)緊急事態(tài)和形勢(shì)變化了。古希臘城邦民主制之缺陷說(shuō)明了這一點(diǎn)。所以，后世即使有人主張以人民主權(quán)直接做成制度的籠子，也并不主張僅僅靠這一個(gè)方面，而多半主張將這種籠子與其他方案的籠子結(jié)合起來(lái)。比如孫中山先生的“權(quán)能分治”說(shuō)就是典型。我們的“文革”模式也是第二種方案的變種，不過(guò)那不是想建成“制度的籠子”，而是要建“群眾運(yùn)動(dòng)的籠子”。

第三種思路和方案是以平行國(guó)家機(jī)關(guān)之間的橫向監(jiān)督權(quán)構(gòu)成制度的籠子。近現(xiàn)代很多國(guó)家的政體就是按這種思路設(shè)計(jì)的。這種方案，就是所謂“權(quán)力分立與制約”( 亦譯為“分權(quán)與制衡”) 無(wú)論是實(shí)行議會(huì)制、總統(tǒng)制、責(zé)任內(nèi)閣制、委員會(huì)制，還是君主立憲制，似乎都有著三個(gè)系統(tǒng)權(quán)力分立制約的明確構(gòu)思?？糠至⒌钠叫械臋C(jī)構(gòu)相互監(jiān)督牽制以做成制度的籠子，這是到目前為止世界政治文明史上出現(xiàn)的最為務(wù)實(shí)有效的方案。歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，關(guān)住權(quán)力的“籠子”只能靠平行分權(quán)體制構(gòu)成；沒(méi)有分權(quán)制約，絕無(wú)制度的籠子可言。當(dāng)然，分權(quán)制約的具體形式，根據(jù)各民族的歷史文化傳統(tǒng)和創(chuàng)制時(shí)代背景不同，可以多種多樣。

上述三種思路和方案，一般并不是單獨(dú)適用哪一個(gè)，有時(shí)必須幾個(gè)聯(lián)合適用。比如在孫中山的民權(quán)學(xué)說(shuō)中，就是把“以人民直接主權(quán)做成制度的籠子”即第二種方案與“以平行機(jī)關(guān)相互監(jiān)督權(quán)做成制度的籠子”即第三種方案結(jié)合起來(lái)的。孫中山主張，人民直接擁有選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四權(quán)。這四權(quán)暫由國(guó)民大會(huì)代表國(guó)民行使，也可以由人民以公決的方式直接行使。這四權(quán)就是“政權(quán)”或“人民權(quán)”，簡(jiǎn)稱“權(quán)”。通過(guò)“人民權(quán)”運(yùn)作產(chǎn)生出國(guó)家的立法、行政、司法、考試、監(jiān)察五權(quán)，這五權(quán)由政府行使，就是“治權(quán)”或“政府權(quán)”，簡(jiǎn)稱“能”。“權(quán)”“能”結(jié)合共同構(gòu)成制度的籠子。又如，在近現(xiàn)代歐美國(guó)家，在平行分權(quán)機(jī)關(guān)之間相互監(jiān)督之外，傳統(tǒng)的上下級(jí)間縱向監(jiān)督權(quán)仍在起作用，就是第三種方案為主體，兼用第一種方案?；蛘呖梢哉f(shuō)，做籠子的方案并不是單純哪一種，而是幾種方案結(jié)合使用。

“制度的籠子”應(yīng)該用什么材料做成呢？ 應(yīng)該承認(rèn)，一般材料做不成籠子。比如一只關(guān)老虎的籠子，你不能用紙糊，不能用藤條編，而必須用粗鋼筋焊接。古往今來(lái)的實(shí)踐證明，單靠道德修養(yǎng)倡導(dǎo)、思想政治教育、政治綱紀(jì)整肅、宗教說(shuō)教修煉等等途徑是不可能做成“制度籠子”的。這些途徑，頂多只能作為制度籠子制作過(guò)程的一種精神層面的輔佐力量。要做成粗鋼筋的籠子，就必須基于人性的弱點(diǎn)，利用無(wú)可避免的“數(shù)”，即不以人的意志為轉(zhuǎn)移的規(guī)律來(lái)設(shè)計(jì)權(quán)力監(jiān)督制約的制度，要不然，”做成關(guān)住權(quán)力的制度籠子“就是一句空話。人性的弱點(diǎn)是什么呢？ 就是人有最大限度自利的本性，因此任何人實(shí)際上無(wú)法真正監(jiān)督自身。利用這一本性如何建成監(jiān)督制度呢？ 一句話，就是讓人在監(jiān)督別人的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自己的利益，讓一個(gè)主體覺(jué)得監(jiān)督別的主體關(guān)乎重大自我利益。“權(quán)力分立與制約”的模式正是利用了人性的這一天然趨勢(shì)，盡管看上去似乎是惡的趨勢(shì)。