二 中國(guó)能源安全面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

國(guó)際石油供求形勢(shì)緊張、國(guó)際油價(jià)顯著上漲和高位運(yùn)行，對(duì)中國(guó)的能源和經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。中國(guó)的能源安全主要是石油和天然氣供應(yīng)安全問(wèn)題，是對(duì)清潔能源需求剛性上升而國(guó)內(nèi)供給嚴(yán)重不足、對(duì)外需求不斷增長(zhǎng)引發(fā)的結(jié)構(gòu)性矛盾。

（一）國(guó)際石油供求形勢(shì)緊張對(duì)中國(guó)的影響

目前，中國(guó)對(duì)外石油依存度已經(jīng)超過(guò) 55% 大關(guān)，2012-2015 年間將超過(guò) 60%，2020 年可能超過(guò) 70%。保守估計(jì)，2030 年中國(guó)原油進(jìn)口量每天將接近 1 000 萬(wàn)桶。國(guó)際能源機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，按照 2020 年中國(guó)經(jīng)濟(jì)翻兩番計(jì)算，2020 年中國(guó)石油需求將達(dá)到9.2 億噸，即使中國(guó)石油利用效率提高一倍，仍然需要 4.6 億噸，而中國(guó)的石油產(chǎn)量最多能夠達(dá)到 1.8 億 -2.0 億噸，供需缺口為 2.5 億 -3.0 億噸。這一巨大的缺口只能通過(guò)進(jìn)口來(lái)填補(bǔ)。中國(guó)石油供應(yīng)安全形勢(shì)嚴(yán)峻，長(zhǎng)期來(lái)看，國(guó)際石油供求形勢(shì)緊張、國(guó)際油價(jià)高位運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)依然存在，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展、全球和地區(qū)戰(zhàn)略的靈活性選擇，將構(gòu)成根本性挑戰(zhàn)。

（二）新能源技術(shù)革命對(duì)中國(guó)提出重大挑戰(zhàn)

21 世紀(jì)以來(lái)，全球迅速發(fā)展的新能源技術(shù)革命、非常規(guī)油氣資源生產(chǎn)、邊疆和深海開(kāi)發(fā)以及世界石油新版圖的出現(xiàn)，西半球國(guó)家在未來(lái)全球能源市場(chǎng)上的地位和作用的日趨重要，加拿大、巴西等國(guó)常規(guī)和非常規(guī)油氣產(chǎn)量的增長(zhǎng)以及美國(guó)國(guó)內(nèi)能源供給的增加和能源安全狀況的改善，有利于增加全球能源供給，保障能源安全。這種發(fā)展趨勢(shì)客觀上有利于中國(guó)的能源安全，但也對(duì)中國(guó)提出了重大挑戰(zhàn)。首先，中國(guó)的新能源技術(shù)革命滯后、非常規(guī)油氣資源開(kāi)采技術(shù)緩慢，邊疆勘探開(kāi)發(fā)和深海油氣開(kāi)采技術(shù)落后，非常規(guī)油氣資源開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)處于起步階段，短期內(nèi)難以對(duì)國(guó)家能源安全做出重大貢獻(xiàn)。中國(guó)能源企業(yè)管理和經(jīng)驗(yàn)不足、邊疆和深海開(kāi)采技術(shù)、非常規(guī)油氣提煉技術(shù)等核心技術(shù)和裝備競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，客觀上也影響到了中國(guó)的對(duì)外能源合作。其次，西亞北非石油供應(yīng)在中國(guó)能源安全戰(zhàn)略中的權(quán)重已經(jīng)較大，隨著美國(guó)對(duì)中東石油依賴(lài)的繼續(xù)下降，西亞北非可供中國(guó)需求的石油供應(yīng)會(huì)有所增加，有利于中國(guó)對(duì)西亞北非石油的獲取，但中國(guó)將不得不更多地介入西亞北非事務(wù)，就中國(guó)目前和今后一段時(shí)期仍然缺乏應(yīng)對(duì)西亞北非能源政治及風(fēng)險(xiǎn)的能力而言，中國(guó)的中東戰(zhàn)略和政策將受到嚴(yán)峻考驗(yàn)。

（三）中國(guó)面臨的壓力和責(zé)任

世界主要國(guó)家能源戰(zhàn)略和政策的調(diào)整變化都是將能源安全、氣候變化與環(huán)境政治緊密結(jié)合，世界主要國(guó)家對(duì)節(jié)能減排、新能源開(kāi)發(fā)與發(fā)展重要戰(zhàn)略地位的重視以及氣候政治越來(lái)越加大的減排要求和國(guó)際責(zé)任，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、低碳能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化政策構(gòu)成了巨大壓力和挑戰(zhàn)。特別是在能源安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境政治與國(guó)際責(zé)任等一攬子綜合問(wèn)題上，中國(guó)受到的壓力和承受的責(zé)任將會(huì)越來(lái)越大。

（四）中國(guó)要防范資源民族主義的重新崛起

資源民族主義的重新崛起，不僅影響到國(guó)際能源供求形勢(shì)和價(jià)格走勢(shì)，對(duì)中國(guó)“走出去”戰(zhàn)略、擴(kuò)大對(duì)外能源合作、海外油氣資源接替戰(zhàn)略，也構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。自“走出去”戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，中國(guó)已經(jīng)在全球近 40 個(gè)國(guó)家進(jìn)行能源投資與貿(mào)易，簽訂了眾多能源合作協(xié)議，獲取了一定的國(guó)外油氣資產(chǎn)（份額油氣），促進(jìn)了與資源豐富國(guó)家的能源合作，一定程度上改善了國(guó)家能源安全。然而，中國(guó)的對(duì)外能源合作仍然存在眾多問(wèn)題和缺陷，不僅合作的深度不足，取得的成果有限，而且中國(guó)對(duì)外油氣合作獲得的收益對(duì)國(guó)家能源安全的貢獻(xiàn)依然有限。其重要原因在于資源民族主義的影響不容忽視。中國(guó)不僅在南美等資源民族主義國(guó)家，甚至在沙特阿拉伯等中東國(guó)家，開(kāi)展對(duì)外能源合作困難重重。沙特阿拉伯、科威特等國(guó)一方面看好中國(guó)巨大的能源市場(chǎng)和消費(fèi)潛力，愿意并積極發(fā)展與中國(guó)的能源合作 ；另一方面卻長(zhǎng)期封閉其上游石油勘探、開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)領(lǐng)域，只愿出口油氣并參與中國(guó)下游油氣工業(yè)發(fā)展，而不愿開(kāi)放自己的上游領(lǐng)域，致使中國(guó)與這些國(guó)家的能源合作具有單向度的特點(diǎn)，不利于雙邊油氣合作的深化。

同樣情況發(fā)生在南美地區(qū)，委內(nèi)瑞拉等南美資源國(guó)政府通過(guò)限制甚至禁止外國(guó)資本對(duì)本國(guó)上游油氣產(chǎn)業(yè)的投資，或者通過(guò)強(qiáng)制性的“修改條款”，調(diào)整與外國(guó)能源公司的關(guān)系，獲得對(duì)本國(guó)油氣資源收益最大化等資源民族主義行為，不僅影響到國(guó)際能源資本投資行為，而且嚴(yán)重限制和制約著中國(guó)與南美國(guó)家能源合作的深化。

（五）正確處理好地緣政治與能源安全問(wèn)題

西亞北非油氣對(duì)中國(guó)能源安全的戰(zhàn)略意義重大，中國(guó)目前石油進(jìn)口的 70% 來(lái)自西亞北非地區(qū)，未來(lái)的進(jìn)口數(shù)量和比重還可能進(jìn)一步增長(zhǎng)。中國(guó)能源安全實(shí)為西亞北非地緣政治安全，保障中國(guó)能源安全實(shí)質(zhì)上要求西亞北非地緣政治環(huán)境穩(wěn)定，然而，中東能源地緣政治的結(jié)構(gòu)性矛盾對(duì)中國(guó)能源安全構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。中東地緣政治具有結(jié)構(gòu)性矛盾、長(zhǎng)期化和難以解決的特點(diǎn)，將長(zhǎng)期影響到中東石油的安全和穩(wěn)定供應(yīng)，影響國(guó)際能源市場(chǎng)供求。僅從政治和社會(huì)穩(wěn)定而言，中東缺乏政治和社會(huì)穩(wěn)定的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。自 20 世紀(jì) 70 年代以來(lái)，石油收入深刻改變了中東社會(huì)，但是，迄今為止中東幾乎缺乏相應(yīng)的政治變化以“應(yīng)對(duì)越來(lái)越多的受過(guò)良好教育的年輕一代的抱負(fù)訴求”，中東社會(huì)仍然是政治、經(jīng)濟(jì)失衡和代際沖突的社會(huì)，缺乏穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)，近期中東局勢(shì)變化的深刻誘因也是源自中東社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)失衡。非洲石油目前占中國(guó)進(jìn)口石油的比重為 30%，對(duì)中國(guó)能源安全具有重大作用。然而，“石油政治”將是中非能源關(guān)系發(fā)展的常態(tài)問(wèn)題，也是中國(guó)對(duì)非能源外交面臨的主要戰(zhàn)略挑戰(zhàn)?？傮w上中國(guó)缺乏應(yīng)對(duì)國(guó)際能源政治及風(fēng)險(xiǎn)的能力，中國(guó)“不干涉內(nèi)政”的外交政策也不允許中國(guó)在包括西亞北非在內(nèi)的國(guó)際能源地緣政治問(wèn)題上大有作為。如同西方的西亞北非政策屢次使自己成為“自我設(shè)陷的犧牲品”一樣，中國(guó)自身的缺陷和有關(guān)政策有可能成為西亞北非能源地緣政治的“人質(zhì)”的風(fēng)險(xiǎn)，從而可能會(huì)進(jìn)一步影響到國(guó)家的“走出去”戰(zhàn)略、對(duì)外能源合作和國(guó)家整體能源安全利益，最終形成戰(zhàn)略理論與外交實(shí)踐意義上的悖論以及傳統(tǒng)原則與現(xiàn)實(shí)利益需要不完全相符的困境。

（六）中國(guó)要重視能源安全理論及其戰(zhàn)略實(shí)踐

全球能源安全內(nèi)涵和外延發(fā)生的重大變化，既是歷史經(jīng)驗(yàn)和世界各國(guó)的豐富戰(zhàn)略實(shí)踐總結(jié)，也是世界能源市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)中國(guó)綜合能源安全理論和戰(zhàn)略實(shí)踐具有借鑒意義。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)能源安全的理解相對(duì)狹窄和短視，注重能源資源獲取而輕視投資安全（“走出去”戰(zhàn)略），重視石油供應(yīng)安全而忽視天然氣、電力的綜合能源安全，注重與資源國(guó)關(guān)系發(fā)展而輕視與發(fā)達(dá)國(guó)家的能源合作，重視自力更生而忽視國(guó)際能源機(jī)制的參與和建設(shè)，注重供應(yīng)來(lái)源安全而輕視油氣管道等供應(yīng)鏈安全保障。例如，隨著中緬油氣管道的開(kāi)工建設(shè)，中國(guó)將形成四大境外能源進(jìn)口通道，即西北方向的中哈原油和中亞天然氣管道、西南方向的中緬油氣管道、東北方向的中俄原油和天然氣管道以及東部途經(jīng)馬六甲海峽的海上通道，在四大通道中有三大通道涉及跨境油氣管道運(yùn)輸。然而，目前國(guó)內(nèi)對(duì)跨境油氣運(yùn)輸安全的研究較為薄弱，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警缺失，問(wèn)題意識(shí)和戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)上也存在偏差，往往將油氣管道建設(shè)認(rèn)同于運(yùn)輸安全和國(guó)家能源安全有了保障，對(duì)于真正可能引發(fā)管道運(yùn)輸安全的問(wèn)題，如國(guó)際地緣政治斗爭(zhēng)的影響、跨境國(guó)政局變動(dòng)、過(guò)境費(fèi)分歧與矛盾、第三方介入、履約主體變更（立約的是中央政府，履約的是公司和地方）、司法管轄機(jī)構(gòu)與爭(zhēng)端機(jī)制缺失等，缺乏前瞻性的認(rèn)識(shí)和分析研究，更不用說(shuō)提出宏觀和具體的政策與對(duì)策建議了。

　三 中國(guó)能源安全的戰(zhàn)略思考

（一）宏觀的能源安全戰(zhàn)略

從能源安全戰(zhàn)略的宏觀角度看，盡管全球能源市場(chǎng)供求形勢(shì)緊張、油價(jià)高位運(yùn)行、國(guó)際能源競(jìng)爭(zhēng)激烈，能源安全本質(zhì)上是一個(gè)全球性問(wèn)題，單靠中國(guó)本身難以應(yīng)對(duì)全球能源供求形勢(shì)和油價(jià)變化風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)必須尋求全球和地區(qū)合作的解決方案，在全球能源治理、國(guó)際能源安全機(jī)制建設(shè)、地區(qū)穩(wěn)定、全球沖突解決方面有所作為，為全球能源供求平衡、能源市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展創(chuàng)造條件。這需要中國(guó)的對(duì)外戰(zhàn)略和外交政策進(jìn)行必要的調(diào)整。對(duì)于中國(guó)而言，當(dāng)今的時(shí)代語(yǔ)境已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，外部表現(xiàn)為能源、環(huán)境、反恐等全球性問(wèn)題的興起、相互依賴(lài)的加深，內(nèi)部表現(xiàn)為國(guó)際地位與能力的提高、國(guó)家身份和利益的轉(zhuǎn)變等。這些新的時(shí)代背景，已經(jīng)給中國(guó)傳統(tǒng)的對(duì)外政策帶來(lái)了一些沖擊，中國(guó)有關(guān)原則和政策的調(diào)整具有了必要性和緊迫性。實(shí)際上，中國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略和外交政策調(diào)整有利于確立新的外交理念，有利于提高中國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略和外交政策的寬松度、靈活性和可操作性。從保障國(guó)家能源安全、促進(jìn)國(guó)際能源市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展的角度看，中國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略和能源安全政策的調(diào)整也是必要的。事實(shí)上，中國(guó)前國(guó)家主席胡錦濤提出的“新能源安全觀”，強(qiáng)調(diào)“良好的政治環(huán)境”和“產(chǎn)油地區(qū)的穩(wěn)定”對(duì)能源安全的重要意義，標(biāo)志中國(guó)的能源安全思想更加成熟和包容。

具體說(shuō)來(lái)，第一，要應(yīng)對(duì)全球能源供求緊張、高油價(jià)、氣候政治、資源民族主義、能源地緣政治等風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，中國(guó)應(yīng)該在加強(qiáng)與油氣資源國(guó)對(duì)話與合作的同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國(guó)家的能源安全合作，積極創(chuàng)造條件，加入國(guó)際能源安全機(jī)制（國(guó)際能源機(jī)構(gòu)），參與全球能源安全治理，在此問(wèn)題上無(wú)需再爭(zhēng)論不休。第二，在全球沖突解決和地區(qū)穩(wěn)定問(wèn)題上，中國(guó)對(duì)外政策必須更加主動(dòng)積極，承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際責(zé)任和義務(wù)，積極介入西亞、非洲和拉美等地區(qū)事務(wù)，努力形成“良好的政治環(huán)境”和“產(chǎn)油地區(qū)的穩(wěn)定”，為國(guó)際能源市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展創(chuàng)造條件。第三，積極參與國(guó)際氣候政治談判，在力所能及的范圍內(nèi)，盡可能承擔(dān)更多的減排責(zé)任和義務(wù)，從外部力量推動(dòng)國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、節(jié)能降耗、低碳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和能源安全。第四，在應(yīng)對(duì)跨境油氣管道政治問(wèn)題上，除了相關(guān)各方簽訂的有針對(duì)性的合同性協(xié)議性條款外，法律性方法最重要的就是運(yùn)用世界貿(mào)易組織（WTO）和《能源憲章條約》（ECT）里的相關(guān)規(guī)定。一旦出現(xiàn)問(wèn)題，不再僅僅是兩個(gè)或幾個(gè)直接利益相關(guān)方，而是可以通過(guò)多邊司法管轄的方法來(lái)應(yīng)對(duì)，在多邊體制下解決相應(yīng)問(wèn)題。ECT 是有關(guān)跨境管道運(yùn)輸?shù)某晌牡姆尚晕墨I(xiàn)，也是一種國(guó)際能源機(jī)制安排，其中對(duì)于過(guò)境、過(guò)境運(yùn)輸?shù)亩x、過(guò)境的基本原則、解決過(guò)境爭(zhēng)端等都列入該憲章的條款，對(duì)于處理跨境管道引發(fā)的政治等問(wèn)題有著重要的法律依據(jù)。中國(guó)可以考慮加入 ECT 的可能性、必要性和重要意義。

（二）從中觀層次來(lái)看能源安全

從能源安全的中觀層次來(lái)看，除繼續(xù)鞏固和擴(kuò)大與傳統(tǒng)油氣資源國(guó)的能源合作、獲取更多的海外油氣接替戰(zhàn)略資源外，積極參與全球新能源資源開(kāi)發(fā)，提升技術(shù)和裝備水平，努力參與全球邊疆和深海油氣資源勘探開(kāi)發(fā)、全球非常規(guī)油氣資源開(kāi)發(fā)生產(chǎn)，增加全球能源供應(yīng)，為保障全球能源安全貢獻(xiàn)力量，也會(huì)對(duì)自己的能源安全提供保障作用。在應(yīng)對(duì)資源民族主義問(wèn)題上，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，資源民族主義是一種周期性現(xiàn)象，資源民族主義也是“可防可控”的。

首先，中國(guó)政府和企業(yè)應(yīng)該堅(jiān)持下去，不因資源民族主義而退縮。其次，中國(guó)政府和企業(yè)應(yīng)與產(chǎn)油國(guó)一起，努力克服資源國(guó)的資源詛咒問(wèn)題。最后，中國(guó)政府及企業(yè)應(yīng)在資源國(guó)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和建設(shè)中發(fā)揮積極作用，主動(dòng)和積極承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。例如，在中東石油問(wèn)題上，盡管總體上中國(guó)缺乏應(yīng)對(duì)中東能源政治及風(fēng)險(xiǎn)的能力，但進(jìn)一步密切中國(guó)政府與中東國(guó)家政府的良好關(guān)系、中國(guó)企業(yè)重視不斷提升自身的技術(shù)和管理能力以及服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的能力、中國(guó)企業(yè)重視與中東地區(qū)國(guó)家企業(yè)雙方具體商業(yè)利益和戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性，顯然有利于中國(guó) - 中東能源關(guān)系的發(fā)展，有利于中國(guó)的能源安全。

（三）從微觀角度看能源安全

從能源安全的微觀角度看，進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)國(guó)內(nèi)油氣資源的勘探、開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)，增加國(guó)內(nèi)能源供應(yīng)，擴(kuò)大戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備規(guī)模，重視能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源安全供應(yīng)鏈的保護(hù)，也可以應(yīng)對(duì)世界能源形勢(shì)的變化，特別是應(yīng)對(duì)供求緊張和高油價(jià)的不利影響。更重要的是，加快中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，切實(shí)將新能源的發(fā)展放在重要和優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，重點(diǎn)發(fā)展新能源技術(shù)和產(chǎn)業(yè)，搶占新能源發(fā)展和新工業(yè)革命的先機(jī)，穩(wěn)定、減少或降低對(duì)外能源依存度，改善中國(guó)的能源安全環(huán)境，也可以對(duì)中國(guó)的能源安全做出貢獻(xiàn)。切實(shí)把能源效率——第五種燃料——擺在國(guó)家能源政策優(yōu)先發(fā)展的重要地位，到 2020 年能源效率將提高一倍，則可對(duì)中國(guó)的能源安全做出更大的貢獻(xiàn)。