二 中國能源安全面臨的主要風(fēng)險與挑戰(zhàn)

國際石油供求形勢緊張、國際油價顯著上漲和高位運行，對中國的能源和經(jīng)濟安全構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。中國的能源安全主要是石油和天然氣供應(yīng)安全問題，是對清潔能源需求剛性上升而國內(nèi)供給嚴(yán)重不足、對外需求不斷增長引發(fā)的結(jié)構(gòu)性矛盾。

（一）國際石油供求形勢緊張對中國的影響

目前，中國對外石油依存度已經(jīng)超過 55% 大關(guān)，2012-2015 年間將超過 60%，2020 年可能超過 70%。保守估計，2030 年中國原油進口量每天將接近 1 000 萬桶。國際能源機構(gòu)預(yù)測，按照 2020 年中國經(jīng)濟翻兩番計算，2020 年中國石油需求將達到9.2 億噸，即使中國石油利用效率提高一倍，仍然需要 4.6 億噸，而中國的石油產(chǎn)量最多能夠達到 1.8 億 -2.0 億噸，供需缺口為 2.5 億 -3.0 億噸。這一巨大的缺口只能通過進口來填補。中國石油供應(yīng)安全形勢嚴(yán)峻，長期來看，國際石油供求形勢緊張、國際油價高位運行的風(fēng)險依然存在，對中國經(jīng)濟社會健康發(fā)展、全球和地區(qū)戰(zhàn)略的靈活性選擇，將構(gòu)成根本性挑戰(zhàn)。

（二）新能源技術(shù)革命對中國提出重大挑戰(zhàn)

21 世紀(jì)以來，全球迅速發(fā)展的新能源技術(shù)革命、非常規(guī)油氣資源生產(chǎn)、邊疆和深海開發(fā)以及世界石油新版圖的出現(xiàn)，西半球國家在未來全球能源市場上的地位和作用的日趨重要，加拿大、巴西等國常規(guī)和非常規(guī)油氣產(chǎn)量的增長以及美國國內(nèi)能源供給的增加和能源安全狀況的改善，有利于增加全球能源供給，保障能源安全。這種發(fā)展趨勢客觀上有利于中國的能源安全，但也對中國提出了重大挑戰(zhàn)。首先，中國的新能源技術(shù)革命滯后、非常規(guī)油氣資源開采技術(shù)緩慢，邊疆勘探開發(fā)和深海油氣開采技術(shù)落后，非常規(guī)油氣資源開發(fā)和生產(chǎn)處于起步階段，短期內(nèi)難以對國家能源安全做出重大貢獻。中國能源企業(yè)管理和經(jīng)驗不足、邊疆和深海開采技術(shù)、非常規(guī)油氣提煉技術(shù)等核心技術(shù)和裝備競爭力不強，客觀上也影響到了中國的對外能源合作。其次，西亞北非石油供應(yīng)在中國能源安全戰(zhàn)略中的權(quán)重已經(jīng)較大，隨著美國對中東石油依賴的繼續(xù)下降，西亞北非可供中國需求的石油供應(yīng)會有所增加，有利于中國對西亞北非石油的獲取，但中國將不得不更多地介入西亞北非事務(wù)，就中國目前和今后一段時期仍然缺乏應(yīng)對西亞北非能源政治及風(fēng)險的能力而言，中國的中東戰(zhàn)略和政策將受到嚴(yán)峻考驗。

（三）中國面臨的壓力和責(zé)任

世界主要國家能源戰(zhàn)略和政策的調(diào)整變化都是將能源安全、氣候變化與環(huán)境政治緊密結(jié)合，世界主要國家對節(jié)能減排、新能源開發(fā)與發(fā)展重要戰(zhàn)略地位的重視以及氣候政治越來越加大的減排要求和國際責(zé)任，對中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、低碳能源經(jīng)濟發(fā)展和應(yīng)對氣候變化政策構(gòu)成了巨大壓力和挑戰(zhàn)。特別是在能源安全、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境政治與國際責(zé)任等一攬子綜合問題上，中國受到的壓力和承受的責(zé)任將會越來越大。

（四）中國要防范資源民族主義的重新崛起

資源民族主義的重新崛起，不僅影響到國際能源供求形勢和價格走勢，對中國“走出去”戰(zhàn)略、擴大對外能源合作、海外油氣資源接替戰(zhàn)略，也構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。自“走出去”戰(zhàn)略實施以來，中國已經(jīng)在全球近 40 個國家進行能源投資與貿(mào)易，簽訂了眾多能源合作協(xié)議，獲取了一定的國外油氣資產(chǎn)（份額油氣），促進了與資源豐富國家的能源合作，一定程度上改善了國家能源安全。然而，中國的對外能源合作仍然存在眾多問題和缺陷，不僅合作的深度不足，取得的成果有限，而且中國對外油氣合作獲得的收益對國家能源安全的貢獻依然有限。其重要原因在于資源民族主義的影響不容忽視。中國不僅在南美等資源民族主義國家，甚至在沙特阿拉伯等中東國家，開展對外能源合作困難重重。沙特阿拉伯、科威特等國一方面看好中國巨大的能源市場和消費潛力，愿意并積極發(fā)展與中國的能源合作 ；另一方面卻長期封閉其上游石油勘探、開發(fā)和生產(chǎn)領(lǐng)域，只愿出口油氣并參與中國下游油氣工業(yè)發(fā)展，而不愿開放自己的上游領(lǐng)域，致使中國與這些國家的能源合作具有單向度的特點，不利于雙邊油氣合作的深化。

同樣情況發(fā)生在南美地區(qū)，委內(nèi)瑞拉等南美資源國政府通過限制甚至禁止外國資本對本國上游油氣產(chǎn)業(yè)的投資，或者通過強制性的“修改條款”，調(diào)整與外國能源公司的關(guān)系，獲得對本國油氣資源收益最大化等資源民族主義行為，不僅影響到國際能源資本投資行為，而且嚴(yán)重限制和制約著中國與南美國家能源合作的深化。

（五）正確處理好地緣政治與能源安全問題

西亞北非油氣對中國能源安全的戰(zhàn)略意義重大，中國目前石油進口的 70% 來自西亞北非地區(qū)，未來的進口數(shù)量和比重還可能進一步增長。中國能源安全實為西亞北非地緣政治安全，保障中國能源安全實質(zhì)上要求西亞北非地緣政治環(huán)境穩(wěn)定，然而，中東能源地緣政治的結(jié)構(gòu)性矛盾對中國能源安全構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。中東地緣政治具有結(jié)構(gòu)性矛盾、長期化和難以解決的特點，將長期影響到中東石油的安全和穩(wěn)定供應(yīng)，影響國際能源市場供求。僅從政治和社會穩(wěn)定而言，中東缺乏政治和社會穩(wěn)定的堅實基礎(chǔ)。自 20 世紀(jì) 70 年代以來，石油收入深刻改變了中東社會，但是，迄今為止中東幾乎缺乏相應(yīng)的政治變化以“應(yīng)對越來越多的受過良好教育的年輕一代的抱負(fù)訴求”，中東社會仍然是政治、經(jīng)濟失衡和代際沖突的社會，缺乏穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)，近期中東局勢變化的深刻誘因也是源自中東社會的政治經(jīng)濟失衡。非洲石油目前占中國進口石油的比重為 30%，對中國能源安全具有重大作用。然而，“石油政治”將是中非能源關(guān)系發(fā)展的常態(tài)問題，也是中國對非能源外交面臨的主要戰(zhàn)略挑戰(zhàn)?？傮w上中國缺乏應(yīng)對國際能源政治及風(fēng)險的能力，中國“不干涉內(nèi)政”的外交政策也不允許中國在包括西亞北非在內(nèi)的國際能源地緣政治問題上大有作為。如同西方的西亞北非政策屢次使自己成為“自我設(shè)陷的犧牲品”一樣，中國自身的缺陷和有關(guān)政策有可能成為西亞北非能源地緣政治的“人質(zhì)”的風(fēng)險，從而可能會進一步影響到國家的“走出去”戰(zhàn)略、對外能源合作和國家整體能源安全利益，最終形成戰(zhàn)略理論與外交實踐意義上的悖論以及傳統(tǒng)原則與現(xiàn)實利益需要不完全相符的困境。

（六）中國要重視能源安全理論及其戰(zhàn)略實踐

全球能源安全內(nèi)涵和外延發(fā)生的重大變化，既是歷史經(jīng)驗和世界各國的豐富戰(zhàn)略實踐總結(jié)，也是世界能源市場的發(fā)展趨勢，對中國綜合能源安全理論和戰(zhàn)略實踐具有借鑒意義。長期以來，中國對能源安全的理解相對狹窄和短視，注重能源資源獲取而輕視投資安全（“走出去”戰(zhàn)略），重視石油供應(yīng)安全而忽視天然氣、電力的綜合能源安全，注重與資源國關(guān)系發(fā)展而輕視與發(fā)達國家的能源合作，重視自力更生而忽視國際能源機制的參與和建設(shè)，注重供應(yīng)來源安全而輕視油氣管道等供應(yīng)鏈安全保障。例如，隨著中緬油氣管道的開工建設(shè)，中國將形成四大境外能源進口通道，即西北方向的中哈原油和中亞天然氣管道、西南方向的中緬油氣管道、東北方向的中俄原油和天然氣管道以及東部途經(jīng)馬六甲海峽的海上通道，在四大通道中有三大通道涉及跨境油氣管道運輸。然而，目前國內(nèi)對跨境油氣運輸安全的研究較為薄弱，風(fēng)險預(yù)警缺失，問題意識和戰(zhàn)略認(rèn)識上也存在偏差，往往將油氣管道建設(shè)認(rèn)同于運輸安全和國家能源安全有了保障，對于真正可能引發(fā)管道運輸安全的問題，如國際地緣政治斗爭的影響、跨境國政局變動、過境費分歧與矛盾、第三方介入、履約主體變更（立約的是中央政府，履約的是公司和地方）、司法管轄機構(gòu)與爭端機制缺失等，缺乏前瞻性的認(rèn)識和分析研究，更不用說提出宏觀和具體的政策與對策建議了。

　三 中國能源安全的戰(zhàn)略思考

（一）宏觀的能源安全戰(zhàn)略

從能源安全戰(zhàn)略的宏觀角度看，盡管全球能源市場供求形勢緊張、油價高位運行、國際能源競爭激烈，能源安全本質(zhì)上是一個全球性問題，單靠中國本身難以應(yīng)對全球能源供求形勢和油價變化風(fēng)險，中國必須尋求全球和地區(qū)合作的解決方案，在全球能源治理、國際能源安全機制建設(shè)、地區(qū)穩(wěn)定、全球沖突解決方面有所作為，為全球能源供求平衡、能源市場的平穩(wěn)發(fā)展創(chuàng)造條件。這需要中國的對外戰(zhàn)略和外交政策進行必要的調(diào)整。對于中國而言，當(dāng)今的時代語境已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，外部表現(xiàn)為能源、環(huán)境、反恐等全球性問題的興起、相互依賴的加深，內(nèi)部表現(xiàn)為國際地位與能力的提高、國家身份和利益的轉(zhuǎn)變等。這些新的時代背景，已經(jīng)給中國傳統(tǒng)的對外政策帶來了一些沖擊，中國有關(guān)原則和政策的調(diào)整具有了必要性和緊迫性。實際上，中國對外戰(zhàn)略和外交政策調(diào)整有利于確立新的外交理念，有利于提高中國對外戰(zhàn)略和外交政策的寬松度、靈活性和可操作性。從保障國家能源安全、促進國際能源市場平穩(wěn)發(fā)展的角度看，中國對外戰(zhàn)略和能源安全政策的調(diào)整也是必要的。事實上，中國前國家主席胡錦濤提出的“新能源安全觀”，強調(diào)“良好的政治環(huán)境”和“產(chǎn)油地區(qū)的穩(wěn)定”對能源安全的重要意義，標(biāo)志中國的能源安全思想更加成熟和包容。

具體說來，第一，要應(yīng)對全球能源供求緊張、高油價、氣候政治、資源民族主義、能源地緣政治等風(fēng)險挑戰(zhàn)，中國應(yīng)該在加強與油氣資源國對話與合作的同時，切實加強與發(fā)達國家的能源安全合作，積極創(chuàng)造條件，加入國際能源安全機制（國際能源機構(gòu)），參與全球能源安全治理，在此問題上無需再爭論不休。第二，在全球沖突解決和地區(qū)穩(wěn)定問題上，中國對外政策必須更加主動積極，承擔(dān)相應(yīng)的國際責(zé)任和義務(wù)，積極介入西亞、非洲和拉美等地區(qū)事務(wù)，努力形成“良好的政治環(huán)境”和“產(chǎn)油地區(qū)的穩(wěn)定”，為國際能源市場平穩(wěn)發(fā)展創(chuàng)造條件。第三，積極參與國際氣候政治談判，在力所能及的范圍內(nèi)，盡可能承擔(dān)更多的減排責(zé)任和義務(wù)，從外部力量推動國內(nèi)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、節(jié)能降耗、低碳經(jīng)濟社會發(fā)展和能源安全。第四，在應(yīng)對跨境油氣管道政治問題上，除了相關(guān)各方簽訂的有針對性的合同性協(xié)議性條款外，法律性方法最重要的就是運用世界貿(mào)易組織（WTO）和《能源憲章條約》（ECT）里的相關(guān)規(guī)定。一旦出現(xiàn)問題，不再僅僅是兩個或幾個直接利益相關(guān)方，而是可以通過多邊司法管轄的方法來應(yīng)對，在多邊體制下解決相應(yīng)問題。ECT 是有關(guān)跨境管道運輸?shù)某晌牡姆尚晕墨I，也是一種國際能源機制安排，其中對于過境、過境運輸?shù)亩x、過境的基本原則、解決過境爭端等都列入該憲章的條款，對于處理跨境管道引發(fā)的政治等問題有著重要的法律依據(jù)。中國可以考慮加入 ECT 的可能性、必要性和重要意義。

（二）從中觀層次來看能源安全

從能源安全的中觀層次來看，除繼續(xù)鞏固和擴大與傳統(tǒng)油氣資源國的能源合作、獲取更多的海外油氣接替戰(zhàn)略資源外，積極參與全球新能源資源開發(fā)，提升技術(shù)和裝備水平，努力參與全球邊疆和深海油氣資源勘探開發(fā)、全球非常規(guī)油氣資源開發(fā)生產(chǎn)，增加全球能源供應(yīng)，為保障全球能源安全貢獻力量，也會對自己的能源安全提供保障作用。在應(yīng)對資源民族主義問題上，應(yīng)該認(rèn)識到，資源民族主義是一種周期性現(xiàn)象，資源民族主義也是“可防可控”的。

首先，中國政府和企業(yè)應(yīng)該堅持下去，不因資源民族主義而退縮。其次，中國政府和企業(yè)應(yīng)與產(chǎn)油國一起，努力克服資源國的資源詛咒問題。最后，中國政府及企業(yè)應(yīng)在資源國的國家經(jīng)濟社會發(fā)展和建設(shè)中發(fā)揮積極作用，主動和積極承擔(dān)經(jīng)濟社會責(zé)任和義務(wù)。例如，在中東石油問題上，盡管總體上中國缺乏應(yīng)對中東能源政治及風(fēng)險的能力，但進一步密切中國政府與中東國家政府的良好關(guān)系、中國企業(yè)重視不斷提升自身的技術(shù)和管理能力以及服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的能力、中國企業(yè)重視與中東地區(qū)國家企業(yè)雙方具體商業(yè)利益和戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性，顯然有利于中國 - 中東能源關(guān)系的發(fā)展，有利于中國的能源安全。

（三）從微觀角度看能源安全

從能源安全的微觀角度看，進一步加強中國國內(nèi)油氣資源的勘探、開發(fā)和生產(chǎn)，增加國內(nèi)能源供應(yīng)，擴大戰(zhàn)略石油儲備規(guī)模，重視能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源安全供應(yīng)鏈的保護，也可以應(yīng)對世界能源形勢的變化，特別是應(yīng)對供求緊張和高油價的不利影響。更重要的是，加快中國經(jīng)濟增長方式和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，切實將新能源的發(fā)展放在重要和優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，重點發(fā)展新能源技術(shù)和產(chǎn)業(yè)，搶占新能源發(fā)展和新工業(yè)革命的先機，穩(wěn)定、減少或降低對外能源依存度，改善中國的能源安全環(huán)境，也可以對中國的能源安全做出貢獻。切實把能源效率——第五種燃料——擺在國家能源政策優(yōu)先發(fā)展的重要地位，到 2020 年能源效率將提高一倍，則可對中國的能源安全做出更大的貢獻。