一 國際能源戰(zhàn)略形勢的變化

進入 21 世紀特別是 2004 年以來，世界能源形勢的主要和重大變化之一，就是國際石油供求形勢的日趨緊張以及國際油價顯著、持續(xù)上漲和劇烈波動。2008 年國際金融危機以來，國際能源市場和價格走勢再次發(fā)生變化，供求形勢和價格走勢趨向緩和，但供求緊張和油價高位運行的基本態(tài)勢沒有改變，國際石油市場極度脆弱的主要特征依然存在。

（一）國際石油市場極度脆弱

21 世紀以來，國際石油“需求日趨全球化”，反映了世界石油市場的結(jié)構(gòu)變化和世界經(jīng)濟力量的再平衡。過去數(shù)十年來，世界石油消費主要集中在發(fā)達國家，隨著發(fā)展中國家新興經(jīng)濟體的崛起以及經(jīng)濟全球化的不斷發(fā)展，世界經(jīng)濟版圖和全球能源版圖發(fā)生了重大轉(zhuǎn)移。1980-2000 年世界石油消費增長了 25%，發(fā)達國家消費了60%。2000-2010 年世界石油需求增長了 12%，發(fā)達國家和發(fā)展中國家消費的石油各占 50%，發(fā)達國家在世界石油市場上的主宰地位逐漸消退，發(fā)展中國家的地位和角色不斷提升。從供求形勢的變化來看，新世紀以來全球石油市場的主要變化特征之一是國際油氣消費的快速、持續(xù)和高速增長，形成了所謂的“極度饑渴的市場”或“需求沖擊”。“需求沖擊”造成了國際市場供求緊張和油價上漲，這與 20 世紀七八十年代的“供應沖擊”背景不同。值得注意的是“，需求沖擊”或“極度饑渴的石油市場”的主要驅(qū)動力量是新興市場的出現(xiàn)，中國、印度等新興市場構(gòu)成了全球經(jīng)濟增長和世界石油需求的引擎。

2004-2008 年間，世界經(jīng)濟進入了新的高速增長時期，中國經(jīng)濟年均增長11.6%，印度經(jīng)濟進入了 8% 的高速增長軌道。全球經(jīng)濟的強勁增長導致了石油需求的高速增長，1999-2002 年世界石油需求每天增長了 140 萬桶，而 2003-2006 年世界石油需求幾乎翻了 4 倍，每天增長 490 萬桶。隨著全球石油需求的快速增長，供求形勢極度緊張，1996-2003 年，全球石油剩余產(chǎn)能每天大約還有 400 萬桶，但到 2005年全球剩余產(chǎn)能減少到不足100萬桶。目前全球剩余產(chǎn)能每天只有150萬-200萬桶，并且主要集中在一個國家——沙特阿拉伯，全球石油市場剩余產(chǎn)能的“緩沖作用”消失殆盡。從剩余產(chǎn)能絕對數(shù)量來看，全球石油市場比 1973 年爆發(fā)石油危機前夕還要緊張和脆弱 ；從剩余產(chǎn)能的相對數(shù)量看，全球石油市場更加緊張和脆弱，主要原因在于目前的全球石油市場比 1973 年擴大了 50%。所有這些因素疊加的結(jié)果，就是全球石油市場不可避免的需求繁榮和油價上漲，國際油價不得不上漲和高位運行，才能平衡市場供應和需求。2008 年 7 月，國際油價達到了歷史新高 147 美元 / 桶。其他因素也加劇了國際市場供求緊張和油價上漲，全球石油工業(yè)投資不足，地緣政治局勢緊張和不穩(wěn)定，資源民族主義重新崛起以及金融市場石油商品的日趨資本化，一定程度上導致了國際市場供求緊張和油價的持續(xù)上漲和劇烈波動。

新世紀以來國際油價的持續(xù)上漲，是全球石油供求基本面強有力推動的結(jié)果，是未曾預料到的全球經(jīng)濟強勁增長、石油需求沖擊和石油市場極度饑渴的結(jié)果，是世界經(jīng)濟力量發(fā)生重大轉(zhuǎn)變的結(jié)果，也是地緣政治不穩(wěn)定、供應中斷導致的供應不足的結(jié)果。值得注意的是，盡管 2008 年的金融危機和全球經(jīng)濟衰退暫時扭轉(zhuǎn)了國際油價持續(xù)高企的局面，但由于需求增長的基本面仍然存在，供求緊張的基本面依然沒有重大變化，一旦全球經(jīng)濟恢復增長，國際石油供求和油價高企的局面，仍將可能維持相當長一段時期。

（二）國際能源安全問題日益突出

隨著石油市場發(fā)生的重大變化，國際能源安全再度成為全球經(jīng)濟和政治的主要議事日程，盡管金融危機以來世界各國對供應、需求、價格和運輸安全的重視程度有所下降 ；與此同時，能源安全的概念與外延不斷擴大。

21 世紀以來，周期性的石油市場緊張、油價波動和高漲，引發(fā)了世界各國對能源安全的高度關注。石油出口國的政治不穩(wěn)定、恐怖主義、資源民族主義的重新崛起、對供應的爭奪、進口能源成本的上漲以及地緣政治競爭等，加劇了世界各國對能源安全的擔心和憂慮。2011 年席卷西亞北非的動亂引發(fā)的供應中斷和油價的“恐怖溢價”，進一步加劇了世界各國對能源安全和經(jīng)濟下滑的擔心。

當今，能源安全的概念和內(nèi)涵也發(fā)生了重大變化。傳統(tǒng)上，能源安全是指以可支付得起的價格獲得的充足的能源供應。考慮到能源安全形勢的新變化，當今的能源安全包括以下六個方面。第一，物質(zhì)安全——能源資產(chǎn)、基礎設施、供應鏈和貿(mào)易路線的安全以及緊急情況下必要和迅速的能源資產(chǎn)、基礎設施、供應鏈和貿(mào)易路線的替代。第二，能源獲取最為關鍵，不論是物質(zhì)上的，還是合同上的、抑或是商業(yè)上的開發(fā)和獲取能源供應的能力。第三，能源安全是一種系統(tǒng)或體系——由國家政策和國際機制構(gòu)成，旨在于對供應中斷、油價暴漲等緊急情況，以合作和協(xié)調(diào)的方式迅速做出反應，以維持能源供應的穩(wěn)定性。第四，能源安全與投資安全緊密相關，需要足夠的政策支持和安全的商業(yè)環(huán)境，需要鼓勵投資，確保充足和及時的能源供應。第五，能源安全與氣候變化或環(huán)境安全問題密切聯(lián)系。當今氣候變化和環(huán)境政治的困境在于能源的生產(chǎn)和消費方式，節(jié)能減排、低碳經(jīng)濟、清潔能源發(fā)展，已經(jīng)成為能源技術革命和全球能源結(jié)構(gòu)變化的主要變化趨勢。第六，能源安全不僅僅局限于石油供應和油價安全。長距離天然氣管道運輸?shù)陌l(fā)展和液化天然氣（LNG）市場的增長，正在使天然氣成為全球性商品，全球天然氣的供應和運輸安全問題日趨突出；美國、中國、印度和其他一些國家電力供應的中斷、短缺造成的經(jīng)濟損失，突出了電力供應系統(tǒng)的可靠性和安全性風險 ；災難性突發(fā)事件，如 2005 年墨西哥灣的卡塔里娜和麗塔颶風，不僅對墨西哥灣的海洋石油和天然氣生產(chǎn)、海底管道造成破壞，而且對陸上碼頭、煉油廠、天然氣加工廠、長距離管道運輸和電力系統(tǒng)，造成了嚴重損失。因此，能源安全也關系到應對突發(fā)性的自然和人為災難引發(fā)的能源供應中斷和短缺風險的能力。

（三）新能源技術革命的影響巨大而深遠

新能源技術革命、非常規(guī)油氣資源生產(chǎn)以及邊疆開發(fā)日益成為國際能源工業(yè)的主要發(fā)展趨勢，正在和將要對全球能源供求和價格產(chǎn)生重大和深遠的影響。深海石油是非常規(guī)能源資源，當今全球石油產(chǎn)量的大約 30% 或每天 2600 萬桶的石油產(chǎn)量，是由海洋油田生產(chǎn)的。2010年全球深海石油產(chǎn)量為600萬桶/日，超過除沙特阿拉伯、俄羅斯和美國以外的任何國家的產(chǎn)量。預計到 2020 年，全球深海石油產(chǎn)量將達到 1000 萬桶 / 日。在深海石油勘探和開采領域，過去 10 年，巴西已經(jīng)超越了美國，成為世界上最大的深海石油生產(chǎn)國。巴西正在邁向世界主要產(chǎn)油國的行列，預計未來10-15 年內(nèi)，巴西每天石油產(chǎn)量將達到 600 萬桶，將超越委內(nèi)瑞拉，成為拉美的能源權(quán)力中心，不僅成為美國，而且成為未來 10 年世界石油供應的重要來源。非常規(guī)油氣資源是當今世界能源供應的重要組成部分，包括深海油氣、重（稠）油、超重油、頁巖油、焦油砂、深層石油、致密油、天然瀝青等油氣資源。21 世紀以來，世界新能源技術革命尤為引人注目，以加拿大油砂、美國的頁巖氣革命和巴西的深海新油氣蘊藏發(fā)現(xiàn)為代表的非常規(guī)油氣資源重新走進了人們的視野，并在“世界石油新格局”中扮演越來越重要的角色。在不到 10 年的時間里，加拿大“油砂”已經(jīng)從一種邊際資源變成了主要資源，目前加拿大油砂產(chǎn)量為 150 萬桶 / 日，到下個 10 年初可能翻番，達到 300 萬桶 / 日水平。隨著致密油和墨西哥灣海洋石油產(chǎn)量的增長，未來 10 年，美國的國內(nèi)原油產(chǎn)量將增長 20% 以上，美國的能源安全環(huán)境將得到逐步改善，其全球和地區(qū)戰(zhàn)略的靈活性和選擇性增加。 新能源技術革命的影響可能是巨大和深遠的，不僅擴大了油氣資源的定義，將非常規(guī)油氣資源變成常規(guī)油氣資源，更重要的是將增加全球能源供應，滿足不斷增長的全球能源需求。預計到 2030 年，非常規(guī)石油生產(chǎn)將占全球石油供應的 1/3，屆時，這些非常規(guī)石油資源將會有“一個新名字”——它們將被稱為常規(guī)石油資源。

（四）世界主要國家的能源戰(zhàn)略和政策正在發(fā)生變化

進入 21 世紀以來，受國際油價持續(xù)上漲、能源市場緊張和氣候政治變化的影響，世界主要國家的能源戰(zhàn)略和政策發(fā)生了相應變化，世界主要國家除加緊對全球油氣資源的爭奪與控制外，突出強調(diào)節(jié)能減排和新能源的開發(fā)，突出新能源發(fā)展的重要戰(zhàn)略地位，突出搶占新能源發(fā)展和新工業(yè)革命的先機。2007-2010 年度，是世界主要國家能源政策變化最為明顯的年份，美國通過了“美國能源獨立與安全法案”、歐盟委員會對歐盟能源政策“二次評估”的“補丁”、日本 2010 年對能源政策重審、俄羅斯發(fā)布《俄羅斯 2030 年以前的能源戰(zhàn)略》。奧巴馬“能源新政”明顯具有向節(jié)能、新能源領域傾斜和抑制傳統(tǒng)油氣產(chǎn)業(yè)的傾向，提出了“能源獨立”新概念，計劃增加國內(nèi)能源供給和來自西半球國家特別是加拿大、巴西的能源進口，到 2020 年擺脫對中東和委內(nèi)瑞拉的石油依賴。歐盟能源戰(zhàn)略與政策的顯著特征是，在注重保障能源供給的情況下，注重節(jié)能減排和新能源的開發(fā)。2011 年歐盟委員會公布了“歐盟2050 能源路線圖”，減少碳排放成為歐盟能源路線圖的主要戰(zhàn)略目標和剛性目標，歐盟計劃到 2050 年歐盟域內(nèi)碳排放量比 1990 年的水平下降 80% 至 95%。發(fā)展可再生能源、充分利用風能和太陽能，成為路線圖的具體政策路徑。與此同時，歐盟對能源行業(yè)制定了三大目標 ：能源供應的可靠性、技術競爭力的優(yōu)越性和行業(yè)去碳化。日本強調(diào)加強資源保障和供給的穩(wěn)定性，大力發(fā)展可再生能源發(fā)電，利用技術進步，減排增效，開發(fā)并推廣能源技術革新，實現(xiàn)能源自給率翻番。俄羅斯的新戰(zhàn)略包括繼續(xù)擴大油氣的生產(chǎn)和出口，發(fā)展核能、可再生能源和水電，加大資源開發(fā)力度，加強油氣基礎設施建設，開拓亞太市場，擴大對亞洲能源市場的占有。石油輸出國組織強調(diào)加強與石油消費國、非石油輸出國組織成員的合作，穩(wěn)定國際能源市場，但繼續(xù)縮減投資和放棄產(chǎn)能擴張。印度、韓國等國家把努力擴大獲取海外油氣資源，作為戰(zhàn)略重點和政策目標。

（五）能源安全與氣候政治高度結(jié)合

過去 10 年來，能源安全、氣候變化與環(huán)境政治高度結(jié)合和緊密相連，不僅是世界能源形勢變化的主要特征之一，而且預示著世界能源形勢的重大變化趨勢。氣候政治的本質(zhì)是能源消費與經(jīng)濟發(fā)展問題，當前國際氣候政治形成了由“三大利益集團”共同主導的局面，歐盟將自己視為應對氣候變化的領導者和先行者，在節(jié)能減排立法、政策、行動和技術方面一直處于領跑地位，美國則逐漸加大對氣候政治主導權(quán)的爭奪。隨著中國、印度等新興經(jīng)濟體能源消費和碳排放的快速增長，中國、印度等新興經(jīng)濟體在能源安全、氣候政治上面臨的壓力越來越大。在全球能源市場結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化、氣候政治斗爭加劇的大背景下，世界主要工業(yè)發(fā)達國家和地區(qū)不斷出臺新的能源和環(huán)境政策，將與環(huán)境友好的新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展列為優(yōu)先和重要戰(zhàn)略地位，搶占第三次工業(yè)革命的先機，不僅希望新能源技術和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展增加就業(yè)和改善氣候環(huán)境，而且期望能源結(jié)構(gòu)的改變能夠增強國家的能源安全。過去10年來，發(fā)達國家和地區(qū)傳統(tǒng)能源消費水平的緩慢增長、新能源消費的較快提升，已經(jīng)對國際能源消費結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大影響。能源安全、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境政治日趨緊密的發(fā)展趨勢，對國際能源戰(zhàn)略形勢的發(fā)展將產(chǎn)生重大和深遠影響。

（六）世界石油新版圖正在悄然改變

過去 50 多年來，世界石油版圖的中心一直是中東，中東石油一直是全球能源權(quán)力結(jié)構(gòu)的中心。進入 21 世紀以來，世界石油新版圖正在悄然改變，新的世界石油版圖的輪廓正在出現(xiàn)，其中心將不是中東，而是西半球。新的能源軸心，從加拿大的阿爾伯塔（Alberta），下延到美國的北達科他州（North Dakota）和得克薩斯州（Texas），穿過法屬圭亞那沿岸的新發(fā)現(xiàn)，再到巴西發(fā)現(xiàn)的新的巨大海洋油氣蘊藏，似乎正在悄然形成。在不到 10 年的時間里，加拿大非常規(guī)石油資源“油砂”，已經(jīng)從一種邊際資源變成了主要資源。目前加拿大油砂產(chǎn)量為 150 萬桶 / 日，在下個 10 年初還可能翻番，達到 300 萬桶水平。西半球能源軸心的另一個重要角色是巴西，在過去 10年的時間里，巴西南部海岸巨大石油資源的發(fā)現(xiàn)和開發(fā)，正在改變著世界的石油版圖。到 2020 年，巴西石油產(chǎn)量可能達到 600 萬桶 / 日，兩倍于委內(nèi)瑞拉目前的產(chǎn)量，將使巴西成為拉美的石油權(quán)力中心，成為美國重要的石油進口來源。世界石油新版圖的第三個重要角色是美國，美國的“天然氣革命”正在改變著美國的能源供求和美國的能源安全。2001 年，美國研發(fā)出了一種“同步壓裂”的開采技術，可以經(jīng)濟地開采過去用傳統(tǒng)技術無法開采的頁巖氣這一非常規(guī)油氣。8 年前，在美國北達科他州的 Bakken，這種稱為“tight oil”石油產(chǎn)量每天不到 1 萬桶，目前已經(jīng)達到了近 50萬桶水平，類似的發(fā)展在美國得克薩斯州南部和西部也在上演。“tight oil”石油產(chǎn)量增長迅速，2000 年美國每天的“tight oil”石油產(chǎn)量為 20 萬桶，到 2020 年保守估計將可能達到 300 萬桶 / 日的水平，將占美國石油產(chǎn)量的大約 1/3。不可否認，世界新石油版圖的主要特征是非常規(guī)油氣資源的發(fā)展，其重要推動力是技術的進步和創(chuàng)新。新的世界石油版圖意味著全球石油供應體系將變得更加具有活力和彈性，美國的能源供應將變得更加安全，中國等發(fā)展中國家將變得更加依賴中東和非洲的石油供應，將變得越來越多地卷入中東地緣政治事務。

樂觀主義認為，世界石油新版圖將改寫全球政治，中東產(chǎn)油國的實力和重要性將走下坡路，美國的石油進口來源將越來越遠離中東地區(qū)，其全球和地區(qū)政策或有相應變化。世界石油新版圖對全球石油安全以及中東石油的影響，目前還難以進行科學評估和判斷，取決于非常規(guī)油氣資源的開發(fā)速度和技術、市場的發(fā)展。隨著世界石油新版圖的發(fā)展，非常規(guī)石油資源的開發(fā)可能會改變世界石油流動，西半球油氣生產(chǎn)與供應在數(shù)量上可能會有很大變化，對中東石油的需求和依賴可能逐步減少，到 2020 年甚至可能驟跌到目前水平的一半。相比亞太地區(qū)劇增的石油消費量，全球石油貿(mào)易流向?qū)⒏嗟貜奈鞣睫D(zhuǎn)到東方，特別是石油需求旺盛的中國和印度。所有這一切對國際地緣戰(zhàn)略格局將產(chǎn)生重大影響，一方面，中東石油因素在美國能源安全和外交戰(zhàn)略中的地位可能繼續(xù)下降，而在中國能源安全中的權(quán)重將可能越來越大，中東可供中國和印度的石油供應會有所增長，但中國等新興市場國家介入中東事務的風險加大 ；另一方面，隨著世界石油新版圖的逐步形成，美國能源安全環(huán)境得到改善，其全球和地區(qū)戰(zhàn)略的靈活性和選擇性增加，但美國目前的石油進口絕對量還相當大，美國未來要完全達到能源獨立不僅希望不大，而且在全球化時代完全不可能。

（七）謹防“資源民族主義”重新崛起

近年來，資源民族主義的重新崛起是世界能源形勢變化的主要特征之一，其對國際能源安全的影響不容忽視、掉以輕心和低估。21 世紀以來，隨著世界能源市場供求關系和國際油價的變化，“資源民族主義”重新崛起，這一周期性的能源市場變化形勢引起了業(yè)界的關注。

資源國政府通過限制甚至禁止外國資本對本國上游油氣產(chǎn)業(yè)的投資，或者通過強制性的“修改條款”，調(diào)整與外國政府和能源公司的關系，獲得對本國油氣資源收益最大化的現(xiàn)象和行為，在世界各國有擴大之勢，致使業(yè)已十分脆弱的國際能源安全增添了變數(shù)。油氣資源國政府出于本國生存和發(fā)展的需要，通過限制甚至禁止外國資本對本國上游油氣產(chǎn)業(yè)的投資和“修改條款”等手段，來加強本國對油氣資源的控制，在油氣資源的歸屬、市場準入、開發(fā)及利潤分配等一系列問題上，對外國石油公司及投資者采取了限制甚至國有化政策，使制度規(guī)范的穩(wěn)定性、合同條約的圣潔性以及履約率降低，導致國際油氣投資的政治、經(jīng)濟和商業(yè)風險增大，影響到了國際能源生產(chǎn)與供給，加大了地緣政治風險。資源民族主義的實質(zhì)是發(fā)展與競爭，但對全球能源生產(chǎn)與供應、能源投資機會與能源市場的平穩(wěn)發(fā)展，一定程度上具有限制和消極影響。資源民族主義是一種周期性現(xiàn)象，其化解之道必須走合作共贏之路，承認、正視和關注資源民族主義，尊重資源民族主義，冰釋資源民族主義，加強國際合作與交流，共同發(fā)展和合作共贏。

（八）地緣政治與能源安全緊密聯(lián)系

地緣政治矛盾與沖突，對全球能源供求和油價形勢的影響越來越直接和嚴重，相當程度上，地緣政治力量對世界能源市場的影響，如同經(jīng)濟因素的影響一樣大。2011 年以來，席卷西亞北非所謂的“阿拉伯之春”，嚴重地影響了國際石油供應和市場穩(wěn)定，影響國際油價走勢和國際能源通道運輸安全。此事件不僅再次證明了西亞北非能源地緣政治的結(jié)構(gòu)性矛盾與風險，而且對國際能源市場和能源安全構(gòu)成了根本挑戰(zhàn)，同時對中國的能源安全構(gòu)成了重大風險預警。從能源安全的角度看，油氣供應中斷和國際油價的暴漲暴跌是國際能源安全的最大風險暴露和風險挑戰(zhàn)。歷史上，國際石油市場的穩(wěn)定供應總是問題和麻煩不斷，國際油價也從來沒有穩(wěn)定過，或者僅是相對穩(wěn)定，這不僅僅是市場供求基本面的問題，國際能源地緣政治，特別是西亞北非等世界能源中心地緣政治的結(jié)構(gòu)性矛盾的影響不容忽視。歷史再次證明，中東能源地緣政治的結(jié)構(gòu)性矛盾與沖突能夠?qū)H能源安全構(gòu)成挑戰(zhàn)，影響國際能源市場供應鏈的任何環(huán)節(jié)，進而影響國際油價的變化。當前的西亞北非局勢不僅是地緣政治結(jié)構(gòu)性矛盾的再現(xiàn)，問題在于，這種結(jié)構(gòu)性地緣政治矛盾不是美國、也非聯(lián)合國、更非中國能夠解決的，必然對中國的能源安全構(gòu)成重大風險預警。這意味著西亞北非油氣的安全和充足供應仍將長期不穩(wěn)定，意味著國際油價不會穩(wěn)定在任何水平上，同時意味著世界和中國的能源安全將長期受到西亞北非和其他地區(qū)地緣政治的影響。

（九）油氣管道運輸安全凸顯

從供應鏈的角度看，油氣管道運輸安全是能源安全供應鏈的重要環(huán)節(jié)，是保障國家能源與經(jīng)濟安全不可或缺的重要組成部分，近年來“俄烏斗氣”等事件，突出了管道政治對世界能源安全形勢的重要作用和影響。油氣管道政治的最大風險在于正常的油氣運輸可能中斷，油氣供應受到干擾，消費國下游煉化產(chǎn)業(yè)正常經(jīng)營和經(jīng)濟社會發(fā)展的正常消費需求受到影響，導致國家能源與經(jīng)濟安全的風險暴露，加劇雙邊或多邊緊張關系。歷史上看，油氣管道運營并非一帆風順，并非總是安全和穩(wěn)定發(fā)展的，總是有些問題出現(xiàn)，導致管道運輸量和供應量的縮減，甚至最終導致管道運營的完全中斷，使得本應是商業(yè)活動的管道運營，超出經(jīng)濟的范圍，上升為政治問題。從歷史經(jīng)驗看，跨境油氣管道政治的表現(xiàn)形式多種多樣，管道政治產(chǎn)生的原因也多種多樣 ：歷史因素、領土和邊界爭端、新生地緣政治斗爭、資源民族主義的興起、跨境國政局變動、大國因素、恐怖主義，甚至作為政治、軍事和外交手段而中斷或限制跨境油氣運輸?shù)榷喾N復雜動因并存。解決油氣管道政治的途徑和方法可以是政治的、經(jīng)濟的、軍事的和法律的，視油氣管道政治的形式與誘因而定。目前，管道運輸安全問題受到了世界各國的重視，但中國等新興國家對跨境油氣運輸安全的研究較為薄弱，風險預警缺失，問題意識和戰(zhàn)略認識上也存在偏差。