【內(nèi)容提要】 制度建設(shè)是發(fā)展黨內(nèi)民主的途徑和保障，黨內(nèi)民主的制度化水平和制度建設(shè)的科學(xué)化程度是衡量黨內(nèi)民主發(fā)展的標(biāo)尺。當(dāng)前黨內(nèi)民主制度建設(shè)存在若干薄弱環(huán)節(jié)，制度建設(shè)滯后于法治發(fā)展要求，制度要素之間銜接不夠合理，制度創(chuàng)新的價(jià)值取向有待厘清，以至于造成黨內(nèi)民主制度的整體功能發(fā)揮有限。因此，要激發(fā)黨內(nèi)民主創(chuàng)新的動(dòng)力，健全黨內(nèi)民主制度的科學(xué)程序，增強(qiáng)黨內(nèi)民主的制度實(shí)效，優(yōu)化黨內(nèi)民主制度的合力效應(yīng)，使黨內(nèi)民主朝著健康、有序的方向發(fā)展。

【關(guān) 鍵 詞】制度/黨內(nèi)民主/科學(xué)化

黨的十六大首次提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”，這是對黨內(nèi)民主地位的深刻詮釋。發(fā)展黨內(nèi)民主也應(yīng)勢成為新世紀(jì)以來黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，在制度建設(shè)和全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的背景下，黨內(nèi)民主制度建設(shè)的科學(xué)化問題成為深入推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)必須面對的時(shí)代課題。

一、新時(shí)期黨內(nèi)民主制度的生成與發(fā)展

黨內(nèi)民主是無產(chǎn)階級政黨的本質(zhì)屬性，也是中國共產(chǎn)黨的追求，在不同時(shí)期，黨內(nèi)民主的實(shí)現(xiàn)形式也有所不同。在革命戰(zhàn)爭中，黨內(nèi)民主多以政治要求和政治紀(jì)律作為實(shí)施手段。在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，由于對民主的認(rèn)識誤差，使黨內(nèi)民主遭到破壞。“文化大革命”結(jié)束后，中央對過去的“極左”錯(cuò)誤進(jìn)行糾正，恢復(fù)實(shí)事求是的思想路線，黨的組織生活開始正?；h內(nèi)民主也得到高度重視。

(一)黨內(nèi)民主制度化的思想發(fā)展歷程

1981年6月27日，黨的十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，系統(tǒng)總結(jié)了30多年來開展黨內(nèi)民主的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并指出，“我們沒有能把黨內(nèi)民主和國家政治社會(huì)生活的民主加以制度化，法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應(yīng)有的權(quán)威。這就提供了一種條件，使黨的權(quán)力過分集中于個(gè)人，黨內(nèi)個(gè)人專斷和個(gè)人崇拜現(xiàn)象滋長起來。”[1](p325)這是對黨內(nèi)民主制度化的較早表述。1982年召開的黨的十二大，再次完整地闡述了民主集中制的基本內(nèi)容，恢復(fù)并擴(kuò)大了對黨員權(quán)利的規(guī)定，大會(huì)還規(guī)定必須按期召開黨的代表大會(huì)，并規(guī)定了各級黨代會(huì)的每屆任期。黨內(nèi)民主制度化起步于改革開放，這與鄧小平的認(rèn)識密不可分，“黨員在黨章和黨紀(jì)面前人人平等。”[2](p332)他始終強(qiáng)調(diào)，通過制度保障黨員民主權(quán)利、保證黨內(nèi)民主生活的正常開展。江澤民繼承和發(fā)展了鄧小平這一思想，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)以制度建設(shè)切實(shí)保障各級黨組織和黨員的民主權(quán)利，他把制度細(xì)化，提出要完善黨委內(nèi)部的議事和決策機(jī)制，“從改革體制、機(jī)制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。”[3](p39)黨的十八大，中央首次提出黨內(nèi)民主制度體系的觀點(diǎn)，把黨內(nèi)民主制度化思想提高到一個(gè)新的認(rèn)識水平。

(二)黨內(nèi)民主制度科學(xué)化的探索與完善

以制度推動(dòng)黨內(nèi)民主發(fā)展的思想在黨內(nèi)形成共識后，各項(xiàng)制度建設(shè)紛紛跟進(jìn)。1987年黨的十三大提出了加強(qiáng)黨內(nèi)民主制度建設(shè)的四大措施：即健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度、改革和完善黨內(nèi)選舉制度、切實(shí)保障黨章規(guī)定的黨員民主權(quán)利、疏通黨內(nèi)民主渠道和健全民主生活。根據(jù)這一思路，中央陸續(xù)頒布了《關(guān)于縣以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)的若干規(guī)定》等黨內(nèi)規(guī)章制度。1994年9月召開的十四屆四中全會(huì)，從決策層面提出加強(qiáng)黨內(nèi)民主制度建設(shè)的若干舉措：要建立健全領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾相結(jié)合的機(jī)制，逐步完善民主科學(xué)決策制度；要加快黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用等重要制度的改革，逐步形成富有生機(jī)和活力的用人機(jī)制；要制定黨員權(quán)利保障條例、中央和地方黨委工作條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例等黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)十四屆四中全會(huì)精神，1995年和1996年，《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(試行)》和《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》先后頒布，黨內(nèi)民主制度化邁出了穩(wěn)健的步伐。在黨內(nèi)民主制度體系化和科學(xué)化方面，黨的十六大指出：“要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)。”十七大在總結(jié)十六大以來發(fā)展黨內(nèi)民主的經(jīng)驗(yàn)上，從推進(jìn)黨務(wù)公開、完善黨的代表大會(huì)制度、完善黨的決策體制、建立健全常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告制度、改革和完善黨內(nèi)選舉制度五個(gè)方面對黨內(nèi)民主建設(shè)提出了要求。

　二、黨內(nèi)民主制度建設(shè)存在的一些薄弱環(huán)節(jié)

十八大提出健全黨內(nèi)民主制度體系，把健全黨員民主權(quán)利保障制度、健全黨的代表大會(huì)制度、完善黨內(nèi)選舉制度、完善全委會(huì)和常委會(huì)制度、完善黨內(nèi)基層民主制度作為著力點(diǎn)，從諸多內(nèi)容規(guī)定上推進(jìn)黨內(nèi)民主制度的科學(xué)化。然而黨內(nèi)民主制度建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從當(dāng)前諸多地方的探索實(shí)踐看，許多觀念、制度設(shè)計(jì)以及做法存在一些問題，影響了黨內(nèi)民主的健康有序發(fā)展。

(一)制度建設(shè)滯后于法治發(fā)展步伐

經(jīng)過多年探索，從中央到地方出臺了一些關(guān)于發(fā)展黨內(nèi)民主的規(guī)章制度，由于顧及黨的建設(shè)大局，很多制度規(guī)定只是提出了指導(dǎo)性、原則性的要求，在操作層面留下了很大的空間。如2004年制定的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》對黨員權(quán)利的內(nèi)容和保障措施作了說明，同時(shí)在附則中補(bǔ)充到，各省、自治區(qū)、直轄市黨委可以結(jié)合工作實(shí)際情況，制定實(shí)施細(xì)則，這雖然賦予地方結(jié)合實(shí)際來細(xì)化黨員權(quán)利保障的內(nèi)容，但是也在一定程度上造成中央法令的可執(zhí)行性以及完整性不夠。其實(shí)，黨內(nèi)民主制度的創(chuàng)立如同法律創(chuàng)制一樣，也要遵循科學(xué)性、合理性、適時(shí)性和民主性原則，在法治建設(shè)取得長足進(jìn)步的背景下，黨內(nèi)民主制度建設(shè)也需要借鑒法治經(jīng)驗(yàn)，在制度的創(chuàng)制過程中擴(kuò)大一般黨員的參與，不僅僅局限于頂層的“經(jīng)驗(yàn)立法”。正是由于許多制度的創(chuàng)建者忽略了一般黨員的意見建議，以至于一些黨員對黨內(nèi)民主制度的認(rèn)同感不高，當(dāng)然也談不上嚴(yán)格辦事程序和有力貫徹執(zhí)行。另外，黨內(nèi)民主制度在內(nèi)容上也要與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)完善更新，使其更具有現(xiàn)實(shí)關(guān)照，如《中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)和地方各級代表大會(huì)代表任期制暫行條例》于2008年公布，這一條例對黨代表資格的終止和停止做了說明，但對黨代表的增補(bǔ)卻無規(guī)定，影響了完整性。另外，很多制度規(guī)定具有原則性，相關(guān)的實(shí)施細(xì)則沒有跟進(jìn)，只有《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》有過解釋，其他如黨內(nèi)監(jiān)督條例、黨員權(quán)利保障條例的解釋不夠，這勢必造成制度的可執(zhí)行性不強(qiáng)。

(二)制度要素之間銜接不夠合理

制度是相互連接的體系，制度建設(shè)的關(guān)鍵是要把黨內(nèi)規(guī)范環(huán)環(huán)相扣地連接起來，形成網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成體制機(jī)制[4]。就黨內(nèi)民主制度而言，有些規(guī)定之間銜接不夠緊密甚至存在沖突，這主要表現(xiàn)在黨內(nèi)已有制度制約了黨內(nèi)民主的創(chuàng)新。如2009年5月15日，在深圳市民政局黨員代表大會(huì)上，200多名黨員從26位候選人中直接選出9位機(jī)關(guān)黨委委員和7位紀(jì)委委員以及黨委書記，這成為全國第一個(gè)“公推直選”并差額選舉產(chǎn)生的機(jī)關(guān)黨委[5]。但是這一創(chuàng)舉同樣面臨制度困境，市直正局級以上單位的機(jī)關(guān)黨委書記職位的行政級別一般是副局級，由于這種職級必須由市委決定才能產(chǎn)生，因此，“公推直選”無法完成提拔，所以參與“公推直選”機(jī)關(guān)黨委書記競選的候選人必須要求其行政級別在單位副職以上級別。這一問題的癥結(jié)在于黨員的選擇權(quán)甚至選舉權(quán)與當(dāng)前干部管理制度存在理不順的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致黨員意志不能得以充分體現(xiàn)，要突破這一難點(diǎn)，需要其他相關(guān)制度的改進(jìn)。諸如此類的問題還有很多，如黨代表任期制條例明確了黨代表的各項(xiàng)權(quán)利，但是黨的紀(jì)律處分條例中沒有對侵害黨代表權(quán)利的行為做出懲處規(guī)定。

(三)制度創(chuàng)新的價(jià)值取向有待厘清

黨內(nèi)民主制度的探索實(shí)踐已經(jīng)發(fā)展多時(shí)，然而無論是理論界還是地方黨委，對這一問題都有著不同的認(rèn)識。在理論界，有的學(xué)者提出自己的見解，如發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵是從組織本位向黨員本位的轉(zhuǎn)變，還有的學(xué)者認(rèn)為“四個(gè)服從”與黨內(nèi)民主有不協(xié)調(diào)之處。這些觀點(diǎn)雖然在一定程度上啟發(fā)了改革者的思維，但是，如果不從整體上對這些理論認(rèn)識做全面的理解，就很容易對黨內(nèi)民主制度的創(chuàng)新產(chǎn)生誤區(qū)，導(dǎo)致改革的方向出現(xiàn)偏差。事實(shí)上，黨內(nèi)民主與一般意義上的民主有根本的不同，它是基于無產(chǎn)階級政黨的屬性和中國共產(chǎn)黨的歷史傳統(tǒng)而形成的政治原則。雖然黨所處的時(shí)代環(huán)境有了很大變化，但是黨內(nèi)民主的價(jià)值方向是明確的，所有的制度創(chuàng)新都必須堅(jiān)持民主集中制這一根本前提，無論是黨員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)還是黨內(nèi)民主運(yùn)行機(jī)制的改進(jìn)，都要圍繞增強(qiáng)黨的活力和黨內(nèi)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一而進(jìn)行。制度化的終極意義就是把個(gè)體的民主權(quán)利轉(zhuǎn)化為組織整體的公共權(quán)力(統(tǒng)一意志)[6](p353)。這一點(diǎn)尤其要引起制度創(chuàng)新者的注意。同時(shí)，黨內(nèi)民主制度不應(yīng)突破法律的邊界，須依國家法律執(zhí)行，湖北某農(nóng)村選舉村黨支部書記時(shí)創(chuàng)造的“兩票制”(即第一票是村民推薦票，第二票是黨員表決票)雖然擴(kuò)大了一般村民參與黨支部書記選舉的參與度，事實(shí)上，這一“創(chuàng)舉”有違相關(guān)法律和黨章的規(guī)定，因?yàn)榉珊忘h章并沒有賦予非黨村民選舉黨支部書記的權(quán)利[7]。