推動“政府預(yù)算”向“公共預(yù)算”轉(zhuǎn)型

理論上看，公共預(yù)算通常具有四個維度：第一，它是法定經(jīng)濟(jì)和社會需求之間分配稀缺性公共資源的政策工具；第二，它是一項行政與管理的工具，確定了提供滿足公共需要的公共產(chǎn)品與服務(wù)的方式和途徑，建立了評估活動效率、效果的標(biāo)準(zhǔn)；第三，它是指導(dǎo)國家與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長、收入再分配、促進(jìn)就業(yè)、抑制通貨膨脹的工具；第四，它是一項財務(wù)管理工具，確保政府部門對授權(quán)項目的收支負(fù)責(zé)，向公眾提供可用于問責(zé)的工具。即，總額控制、配置效率、運作效率和財政問責(zé)是公共預(yù)算的四個基本目標(biāo)。

現(xiàn)代公共預(yù)算管理制度應(yīng)具有完整性、公開透明性、事前確定、由權(quán)力機關(guān)批準(zhǔn)授權(quán)、嚴(yán)格執(zhí)行、公共問責(zé)等基本特征。國外的研究中，公共預(yù)算（public budget）基本等同于政府預(yù)算（government budget），偶爾涉及到非政府組織類公共部門預(yù)算。但置于中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的特定背景下，政府預(yù)算與公共預(yù)算是有質(zhì)的區(qū)別的。

在計劃經(jīng)濟(jì)時期，預(yù)算是國家運用指令性計劃配置資源的從屬性工具，是經(jīng)濟(jì)計劃的轉(zhuǎn)換文本；1978年，我國拉開改革開放大幕，到1994年，分稅制財政體制基本確立，《中華人民共和國預(yù)算法》獲得通過，此間，預(yù)算改革的焦點主要集中于中央與地方政府間財政收入分配關(guān)系的確立與管理上；到1998年，正式提出建立公共財政框架，與之相呼應(yīng)，1999年實行部門預(yù)算改革，之后的單一賬戶國庫集中收付改革、非稅收入收繳改革、政府收支分類改革等取得了極有成效的進(jìn)展，預(yù)算成長為具有資源配置和宏觀調(diào)控功能的獨立政策工具。但這些預(yù)算改革主要以加強政府內(nèi)部行政控制為目標(biāo)，尚未上升到法律高度，難以滿足“公共預(yù)算”的應(yīng)有之義：“政府預(yù)算”傾向于面向政府內(nèi)部，支持政府行為；“公共預(yù)算”則是面向公民的，直接支持公民的行為與福利。

以計劃經(jīng)濟(jì)時期的預(yù)算作為改革的起點，使得我們的行政預(yù)算與立法預(yù)算的觀念相對淡薄。雖然預(yù)算每年要經(jīng)過人大的審議批準(zhǔn)，但還談不上預(yù)算權(quán)力在兩大部門間的分配與博弈，也難以體現(xiàn)出公民對預(yù)算的真實參與。立法機構(gòu)的預(yù)算作用應(yīng)在于代表社會公眾對政府行政活動進(jìn)行參與、制衡、監(jiān)督、檢查和問責(zé)。

現(xiàn)今，我國公共財政建設(shè)進(jìn)入成熟期，預(yù)算制度框架已具備了良好的運行基礎(chǔ)，很多地方政府已開展了積極的公共預(yù)算制度實踐，社會公眾對財政預(yù)算問題的關(guān)注度也不斷提高，推動政府預(yù)算向公共預(yù)算轉(zhuǎn)型的時機已經(jīng)成熟。

如何把法治化、民主化落實到公共預(yù)算制度建設(shè)的過程中

可以《預(yù)算法》的修訂為突破口，因為《預(yù)算法》是預(yù)算制度體系的最高權(quán)威。1994年，我國市場經(jīng)濟(jì)改革剛剛起步、公共財政目標(biāo)尚不清晰，這一歷史背景下出臺《中華人民共和國預(yù)算法》，難免有其局限性；2004年全國人大正式啟動《預(yù)算法》修訂工作；到2011年12月和2012年6月，《預(yù)算法》修正案草案審議稿兩次提交全國人大常委會審議，引起社會高度關(guān)注。

《預(yù)算法》的修訂，需要調(diào)整法律層面與行政操作層面的脫節(jié)。此外，立法工作應(yīng)具有嚴(yán)肅性、科學(xué)性和前瞻性，要能滿足未來很長一段時間的制度需求。尤其是，預(yù)算制度改革與財政體制改革密切相關(guān)。財權(quán)與事權(quán)的科學(xué)劃分有利于消除地方政府公共品供給融資的困境、降低各級政府與部門的道德風(fēng)險，是消除預(yù)算改革障礙、實現(xiàn)預(yù)算公開的必然要求。目前，分稅制財政體制的調(diào)整已箭在弦上，《預(yù)算法》作為規(guī)范政府預(yù)算活動及由此而產(chǎn)生的預(yù)算關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，其修訂工作必需結(jié)合分稅制財政體制改革協(xié)調(diào)進(jìn)行，最終以制度來體現(xiàn)改革成果、貫徹改革方案、指導(dǎo)未來工作。

具體來說，根據(jù)法治化、民主化原則，首先，《預(yù)算法》應(yīng)與時俱進(jìn)修訂立法宗旨，體現(xiàn)權(quán)力制衡機制，完善預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)。合理配置立法機構(gòu)與行政機構(gòu)之間、公民與政府之間、各級政府之間、政府內(nèi)部各部門之間的預(yù)算權(quán)。將預(yù)算編制權(quán)、審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、否決權(quán)、調(diào)整權(quán)、執(zhí)行權(quán)、決算權(quán)和監(jiān)督權(quán)等一系列權(quán)力落實到相關(guān)預(yù)算主體上，并為各預(yù)算主體行使權(quán)利提供必要的保障措施。

其次，在預(yù)算主體權(quán)責(zé)明確的基礎(chǔ)上，引入預(yù)算績效管理，建立績效評價體系，這不僅可以提升公共資源的配置效率，而且便于落實問責(zé)制度。

再次，從法律層面上落實預(yù)算過程與預(yù)算內(nèi)容的完整性和公開透明性，這是預(yù)算審批、預(yù)算監(jiān)督權(quán)得以實現(xiàn)的基本條件。

最后，明確“公共預(yù)算”在《預(yù)算法》中的地位。現(xiàn)行《預(yù)算法》中，關(guān)于“政府公共預(yù)算”這一稱呼，在未確立公共財政目標(biāo)之前，作為特定歷史背景下的習(xí)慣性的延續(xù)，專門用以描述政府經(jīng)常性收支，是可以理解的。但隨著公共財政建設(shè)向成熟期邁進(jìn)，從全口徑預(yù)算管理角度看，無論是稅收收入、資本資產(chǎn)性收入抑或是其它政府受托管理的資金，都屬于公共預(yù)算內(nèi)容范疇，原有稱呼不利于科學(xué)劃分復(fù)式預(yù)算層次。

作者：南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院