以民主與法治為導(dǎo)向推進(jìn)公共預(yù)算制度建設(shè)(2)

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以民主與法治為導(dǎo)向推進(jìn)公共預(yù)算制度建設(shè)(2)

推動“政府預(yù)算”向“公共預(yù)算”轉(zhuǎn)型

理論上看,公共預(yù)算通常具有四個維度:第一,它是法定經(jīng)濟(jì)和社會需求之間分配稀缺性公共資源的政策工具;第二,它是一項行政與管理的工具,確定了提供滿足公共需要的公共產(chǎn)品與服務(wù)的方式和途徑,建立了評估活動效率、效果的標(biāo)準(zhǔn);第三,它是指導(dǎo)國家與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長、收入再分配、促進(jìn)就業(yè)、抑制通貨膨脹的工具;第四,它是一項財務(wù)管理工具,確保政府部門對授權(quán)項目的收支負(fù)責(zé),向公眾提供可用于問責(zé)的工具。即,總額控制、配置效率、運作效率和財政問責(zé)是公共預(yù)算的四個基本目標(biāo)。

現(xiàn)代公共預(yù)算管理制度應(yīng)具有完整性、公開透明性、事前確定、由權(quán)力機關(guān)批準(zhǔn)授權(quán)、嚴(yán)格執(zhí)行、公共問責(zé)等基本特征。國外的研究中,公共預(yù)算(public budget)基本等同于政府預(yù)算(government budget),偶爾涉及到非政府組織類公共部門預(yù)算。但置于中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的特定背景下,政府預(yù)算與公共預(yù)算是有質(zhì)的區(qū)別的。

在計劃經(jīng)濟(jì)時期,預(yù)算是國家運用指令性計劃配置資源的從屬性工具,是經(jīng)濟(jì)計劃的轉(zhuǎn)換文本;1978年,我國拉開改革開放大幕,到1994年,分稅制財政體制基本確立,《中華人民共和國預(yù)算法》獲得通過,此間,預(yù)算改革的焦點主要集中于中央與地方政府間財政收入分配關(guān)系的確立與管理上;到1998年,正式提出建立公共財政框架,與之相呼應(yīng),1999年實行部門預(yù)算改革,之后的單一賬戶國庫集中收付改革、非稅收入收繳改革、政府收支分類改革等取得了極有成效的進(jìn)展,預(yù)算成長為具有資源配置和宏觀調(diào)控功能的獨立政策工具。但這些預(yù)算改革主要以加強政府內(nèi)部行政控制為目標(biāo),尚未上升到法律高度,難以滿足“公共預(yù)算”的應(yīng)有之義:“政府預(yù)算”傾向于面向政府內(nèi)部,支持政府行為;“公共預(yù)算”則是面向公民的,直接支持公民的行為與福利。

以計劃經(jīng)濟(jì)時期的預(yù)算作為改革的起點,使得我們的行政預(yù)算與立法預(yù)算的觀念相對淡薄。雖然預(yù)算每年要經(jīng)過人大的審議批準(zhǔn),但還談不上預(yù)算權(quán)力在兩大部門間的分配與博弈,也難以體現(xiàn)出公民對預(yù)算的真實參與。立法機構(gòu)的預(yù)算作用應(yīng)在于代表社會公眾對政府行政活動進(jìn)行參與、制衡、監(jiān)督、檢查和問責(zé)。

現(xiàn)今,我國公共財政建設(shè)進(jìn)入成熟期,預(yù)算制度框架已具備了良好的運行基礎(chǔ),很多地方政府已開展了積極的公共預(yù)算制度實踐,社會公眾對財政預(yù)算問題的關(guān)注度也不斷提高,推動政府預(yù)算向公共預(yù)算轉(zhuǎn)型的時機已經(jīng)成熟。

如何把法治化、民主化落實到公共預(yù)算制度建設(shè)的過程中

可以《預(yù)算法》的修訂為突破口,因為《預(yù)算法》是預(yù)算制度體系的最高權(quán)威。1994年,我國市場經(jīng)濟(jì)改革剛剛起步、公共財政目標(biāo)尚不清晰,這一歷史背景下出臺《中華人民共和國預(yù)算法》,難免有其局限性;2004年全國人大正式啟動《預(yù)算法》修訂工作;到2011年12月和2012年6月,《預(yù)算法》修正案草案審議稿兩次提交全國人大常委會審議,引起社會高度關(guān)注。

《預(yù)算法》的修訂,需要調(diào)整法律層面與行政操作層面的脫節(jié)。此外,立法工作應(yīng)具有嚴(yán)肅性、科學(xué)性和前瞻性,要能滿足未來很長一段時間的制度需求。尤其是,預(yù)算制度改革與財政體制改革密切相關(guān)。財權(quán)與事權(quán)的科學(xué)劃分有利于消除地方政府公共品供給融資的困境、降低各級政府與部門的道德風(fēng)險,是消除預(yù)算改革障礙、實現(xiàn)預(yù)算公開的必然要求。目前,分稅制財政體制的調(diào)整已箭在弦上,《預(yù)算法》作為規(guī)范政府預(yù)算活動及由此而產(chǎn)生的預(yù)算關(guān)系的法律規(guī)范的總稱,其修訂工作必需結(jié)合分稅制財政體制改革協(xié)調(diào)進(jìn)行,最終以制度來體現(xiàn)改革成果、貫徹改革方案、指導(dǎo)未來工作。

具體來說,根據(jù)法治化、民主化原則,首先,《預(yù)算法》應(yīng)與時俱進(jìn)修訂立法宗旨,體現(xiàn)權(quán)力制衡機制,完善預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)。合理配置立法機構(gòu)與行政機構(gòu)之間、公民與政府之間、各級政府之間、政府內(nèi)部各部門之間的預(yù)算權(quán)。將預(yù)算編制權(quán)、審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、否決權(quán)、調(diào)整權(quán)、執(zhí)行權(quán)、決算權(quán)和監(jiān)督權(quán)等一系列權(quán)力落實到相關(guān)預(yù)算主體上,并為各預(yù)算主體行使權(quán)利提供必要的保障措施。

其次,在預(yù)算主體權(quán)責(zé)明確的基礎(chǔ)上,引入預(yù)算績效管理,建立績效評價體系,這不僅可以提升公共資源的配置效率,而且便于落實問責(zé)制度。

再次,從法律層面上落實預(yù)算過程與預(yù)算內(nèi)容的完整性和公開透明性,這是預(yù)算審批、預(yù)算監(jiān)督權(quán)得以實現(xiàn)的基本條件。

最后,明確“公共預(yù)算”在《預(yù)算法》中的地位。現(xiàn)行《預(yù)算法》中,關(guān)于“政府公共預(yù)算”這一稱呼,在未確立公共財政目標(biāo)之前,作為特定歷史背景下的習(xí)慣性的延續(xù),專門用以描述政府經(jīng)常性收支,是可以理解的。但隨著公共財政建設(shè)向成熟期邁進(jìn),從全口徑預(yù)算管理角度看,無論是稅收收入、資本資產(chǎn)性收入抑或是其它政府受托管理的資金,都屬于公共預(yù)算內(nèi)容范疇,原有稱呼不利于科學(xué)劃分復(fù)式預(yù)算層次。

作者:南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 

責(zé)任編輯:葉其英校對:總編室最后修改:
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