公共預算制度是運用有限的財政資源滿足公共需求的制度安排，它明確反映出政府計劃做什么、正在做什么、已經(jīng)做了什么，并詳細界定了政府的職責與活動范圍，劃定了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的邊界。可以說，公共預算不僅是分配公共資源、控制政府、實現(xiàn)公共治理的核心工具，更是民主政治的制度載體。

《預算法》是預算制度體系的最高權(quán)威

民主與法治是公共預算的基本靈魂

公共預算通過列出政府收支來描述政府行為，預算把想要完成的任務(wù)目標與達成這些任務(wù)所必須的資源聯(lián)系起來。雖然制定公共預算的多數(shù)活動都是技術(shù)性的，但是公共預算在本質(zhì)上是政治性的——預算決定著政府的范圍、資源的配置、財富的分配以及政府對于公眾的責任。當然，政府運用預算工具來參與資源配置，對收入分配、消費、儲蓄、就業(yè)、物價水平等有根本性影響，因而，預算的經(jīng)濟屬性同樣不容忽視，但預算發(fā)展史的本質(zhì)是一部預算立法史。

從現(xiàn)代預算制度的發(fā)展歷程來看，公共預算是在西方國家新興資產(chǎn)階級限制王權(quán)濫用財權(quán)的斗爭中誕生的，其實質(zhì)是以“法治”代替“人治”，以“公權(quán)”代替“私權(quán)”，從而定義為公共預算。從大多數(shù)現(xiàn)代國家的情況來看，政府行政部門承擔預算編制和執(zhí)行的角色，立法部門則承擔預算審批和監(jiān)督的職能，只有事前確定好，并經(jīng)過立法機構(gòu)的批準，預算才具有法律效力。預算權(quán)力在兩大部門間的分配與博弈伴隨預算運作的始終。立法機關(guān)代表公民，行政首長代表政府，通過預算這一中介，使公民獲得了解政府活動、參與公共事務(wù)的工具以及對政府說話的權(quán)力。

預算法治化，一方面應體現(xiàn)為預算法律制度體系的科學性與完備性；另一方面應體現(xiàn)為制度的嚴肅性，即所有預算活動有法可依、依法理財、執(zhí)法必嚴。政府收支活動受到預算制度的嚴格約束，財政每一筆收支、每一項決定都不能脫離法律、制度和公眾的監(jiān)督與問責。預算過程參與者眾多，角色不一，目的與作用迥異，不同階段各具特點。以法治為先決條件才能保證制度的良好運行。

預算民主化，要求公共財政活動具有廣泛的民意基礎(chǔ)，最大程度上保障公眾的財產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，把公民參與和監(jiān)督作為預算的必要環(huán)節(jié)。預算過程既應包括公民通過權(quán)力機關(guān)、審計機關(guān)等間接式的參與和監(jiān)督，也應包括直接的公民參與和監(jiān)督。

我國以往的預算改革主要集中于預算方法、資金管理等改進預算配置效率或完善預算管理技術(shù)的方面，并且預算相關(guān)法律法規(guī)級次很低，降低了預算制度的嚴肅性與約束能力，不利于政府職能的發(fā)揮，更制約了政府對公共需求的直接響應，甚至某種程度上成為“土地財政”、“腐敗”等經(jīng)濟社會問題存活的土壤。公共預算制度的法治化與民主化建設(shè)，必須打破部門利益之爭、推動頂層設(shè)計，實現(xiàn)體制創(chuàng)新和機制創(chuàng)新。