趙國品 繪

編者按

9月2日，北京新建的30所城鄉(xiāng)一體化學(xué)校正式開學(xué)。按照北京市委、市政府的改革思路，這些學(xué)校實(shí)行“同一個(gè)法人、一體化管理”。建設(shè)城鄉(xiāng)一體化學(xué)校，突破了北京城區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)縣義務(wù)教育由行政區(qū)域和教育生態(tài)形成的界限，將名校與薄弱校的合作從過去單方向的“扶貧”性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐l(fā)展，這項(xiàng)擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的政府工程表明，在推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化上北京又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。自教育規(guī)劃綱要提出建立“城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制”以來，各地不斷探索，取得了許多有益的經(jīng)驗(yàn)。目前，城鄉(xiāng)義務(wù)教育改革發(fā)展的現(xiàn)狀如何？存在哪些方面的問題？又該如何破解？近日，有關(guān)專家就“城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化政策”在全國部分省市深入調(diào)研，為我們揭示出這項(xiàng)改革的最新進(jìn)展和面臨的現(xiàn)實(shí)困境。

一項(xiàng)基于全國十省市城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展機(jī)制的調(diào)研顯示，一些地方政府缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌觀念，將城鎮(zhèn)教育與鄉(xiāng)村教育分別規(guī)劃，割裂開管理，缺少一體化思維。

農(nóng)村義務(wù)教育以縣為主的管理體制只能在縣域?qū)用娼y(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，重心偏低，各級(jí)政府權(quán)責(zé)不清，農(nóng)村學(xué)校難以獲得有效的管理和及時(shí)的資助。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要“建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制”。我們認(rèn)為，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化就是把城鄉(xiāng)義務(wù)教育作為一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)整體，突破城鄉(xiāng)分割分治的二元制度束縛，教育資源城鄉(xiāng)共享，教育要素在系統(tǒng)內(nèi)、城鄉(xiāng)間合理流動(dòng)，城鄉(xiāng)間教育互相支持、互相補(bǔ)充，統(tǒng)籌發(fā)展、均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同發(fā)展的過程。

吉林省教育科學(xué)院2012年開展了國家社會(huì)科學(xué)基金“城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展機(jī)制研究”課題的調(diào)研工作,對(duì)北京、上海、重慶、成都、義烏等十省市的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了認(rèn)真分析和深入思考，從中獲得了諸多深刻啟示。

問題聚焦

政府統(tǒng)籌缺位，城鄉(xiāng)教育割裂管理，缺少一體化思維。義務(wù)教育是教育基本公共服務(wù)，其責(zé)任主體是各級(jí)政府。通過對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展優(yōu)劣地區(qū)的對(duì)比分析可知，一些地方政府沒有將城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展納入教育改革與發(fā)展規(guī)劃之中，內(nèi)在動(dòng)力不足，自覺程度缺失。還有一些地方政府已將城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃之中，但缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，往往是將城鎮(zhèn)教育與鄉(xiāng)村教育分別規(guī)劃，割裂開管理，缺少一體化思維。

二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制下的教育二元結(jié)構(gòu)使城鄉(xiāng)差距巨大。在我國，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制下形成的教育二元結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)教育產(chǎn)生了巨大差距。根據(jù)教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測(cè)算，2010年，全國農(nóng)村普通小學(xué)生均預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出要低于全國平均水平209.6元；全國農(nóng)村普通小學(xué)生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出要低于全國平均水平67.81元。另外在師資水平、教學(xué)質(zhì)量等方面的城鄉(xiāng)差距，成為城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的最大難題。

教育一體化在管理、投入、人事等制度上存在一系列瓶頸局限。在教育管理制度上，目前我國農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主的管理體制”只能在縣域?qū)用娼y(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，重心偏低，各級(jí)政府權(quán)責(zé)不清，農(nóng)村學(xué)校難以獲得有效的管理和及時(shí)的資助；在教育投入制度上，農(nóng)村義務(wù)教育明確了中央和省各自的經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任，但是對(duì)省以下各級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任仍不夠明確；在教育人事制度上，教師資源配給長期以來傾向城市，農(nóng)村教師資源十分薄弱，編制少，待遇低，年齡老化，結(jié)構(gòu)性短缺問題嚴(yán)重。

鄉(xiāng)村基本的公共服務(wù)缺失，配套建設(shè)速度遠(yuǎn)落后于學(xué)校。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展與城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展之間具有辯證關(guān)系。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，走進(jìn)鄉(xiāng)村，最好的建筑是學(xué)校。但這些鄉(xiāng)村，道路交通、醫(yī)療衛(wèi)生等最基本的公共服務(wù)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于學(xué)校的建設(shè)。這種鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)缺失的現(xiàn)狀是造成農(nóng)村教師向城鎮(zhèn)流動(dòng)的一個(gè)重要因素，也是新畢業(yè)的大學(xué)生不愿意到農(nóng)村任教的一個(gè)主要原因，成為城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的一道屏障。

路徑解碼

政府統(tǒng)籌規(guī)劃。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。”有規(guī)劃，才會(huì)有具體的實(shí)施推進(jìn)。上海、重慶、成都、義烏、三河等省市政府對(duì)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展都提出了明確的規(guī)劃。如，成都市2007年提出要用“全域成都”的理念實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化為核心，讓城鄉(xiāng)教育等公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)基本均等化。上海2012年頒發(fā)《上海“城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育一體化建設(shè)工程”實(shí)施方案（2011-2015年）》，對(duì)加快城郊接合部學(xué)校建設(shè)、推進(jìn)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校委托管理、建立優(yōu)質(zhì)教育資源共享機(jī)制、推進(jìn)義務(wù)教育階段教師柔性流動(dòng)、切實(shí)保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女教育權(quán)益等方面做了統(tǒng)籌規(guī)劃。

推進(jìn)均衡發(fā)展。調(diào)研地均把積極推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展作為城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的重要手段，通過推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育之間的差距。如，浙江省義烏市，近年來著力構(gòu)建“以市（縣）為主”推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的保障機(jī)制。全面實(shí)施了以促進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)校共同發(fā)展為目標(biāo)的“城鄉(xiāng)聯(lián)校行動(dòng)計(jì)劃”等“五項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”，啟動(dòng)了以促進(jìn)城鄉(xiāng)教師共同成長為主要任務(wù)的教師素質(zhì)提升等“五項(xiàng)工程建設(shè)”，完善了校際平等、適度傾斜農(nóng)村、全額保障的“市級(jí)統(tǒng)籌”教育經(jīng)費(fèi)運(yùn)行機(jī)制等“六項(xiàng)保障機(jī)制”，扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。

突破制度局限。實(shí)踐證明，只有破除城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)的制度局限，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化才能順利推進(jìn)。近年來，成都市堅(jiān)持一元標(biāo)準(zhǔn)，著力破除城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)。如，教育經(jīng)費(fèi)投入一體化，將投入重心上移到市，實(shí)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列，將新增教育經(jīng)費(fèi)，主要用于農(nóng)村。再如，師資配置一體化，實(shí)施了“市域統(tǒng)籌”的教師配置方式，通過建立“交流共享”的城鄉(xiāng)教師流動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師良性流動(dòng)。

綜合配套改革。一些城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展較好的地區(qū)，都是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與教育協(xié)調(diào)發(fā)展的地區(qū)。如，河北省三河市自2002年開始，全力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、社會(huì)保障、科教文化等方面的一體化。在此過程中，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展全面推進(jìn)。如，通過改革戶籍制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)師生自由流動(dòng)；通過改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)生活環(huán)境差距。這些改革為城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

實(shí)踐啟示

在全國推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展必須有中央政府的頂層設(shè)計(jì)、全力推動(dòng)。我國城鄉(xiāng)教育一體化已有了一些較為成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，但因?yàn)闆]有上升為國家教育發(fā)展戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展還只能靠區(qū)域自主，呈自發(fā)狀態(tài)。實(shí)際上，在教育外部，城鄉(xiāng)一體化已成為國家發(fā)展戰(zhàn)略；在教育內(nèi)部，義務(wù)教育已實(shí)現(xiàn)初步均衡。城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化已具備了成為國家教育發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。要在全國推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展必須有中央政府的頂層設(shè)計(jì)、全力推動(dòng)，地方各級(jí)政府的全力跟進(jìn)、穩(wěn)步實(shí)施。各級(jí)政府必須將其納入教育改革和發(fā)展總體規(guī)劃之中，在全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，優(yōu)先統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展。

推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的重要路徑和手段。目前，多數(shù)省份實(shí)現(xiàn)了縣域義務(wù)教育初步均衡，但距離基本均衡還有一定的差距。這種差距，在區(qū)域內(nèi)主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)間和校際間，必須加大對(duì)鄉(xiāng)村義務(wù)教育的扶持力度，加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)，才能逐步縮小。

提高城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的層級(jí)和重心，是推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的剛性保證。教育要發(fā)展，根本靠改革。在教育外部，要積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革，破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)。在教育內(nèi)部，改革城鄉(xiāng)義務(wù)教育管理、投入和人事等制度，提高統(tǒng)籌的層級(jí)和重心，是推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的剛性保證。教育管理制度要打破過去長期實(shí)行的用兩種制度管理城鄉(xiāng)義務(wù)教育的做法，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展；教育投入制度應(yīng)進(jìn)一步明確各級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育中的投資責(zé)任，新增經(jīng)費(fèi)向農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜；教育人事制度要取消編制分配歧視，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平。

要對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體狀況做綜合考量，注重協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的重要組成部分。各級(jí)政府在加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育統(tǒng)籌規(guī)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)與管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的同時(shí)，要對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體狀況做綜合考量。只有城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平相當(dāng)，才會(huì)有城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)，而非單向的“向城性”流動(dòng)，就會(huì)避免“城鎮(zhèn)學(xué)校人滿為患”、“鄉(xiāng)村學(xué)校門可羅雀”的現(xiàn)象，從而有效遏制“鄉(xiāng)村學(xué)校衰敗”，有力推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展。

（作者單位：吉林省教育科學(xué)院）