底特律申請破產保護后，有人因為我國部分地方政府的高負債而擔憂可能出現中國的底特律現象，果若如此，將會對我國的城鎮(zhèn)化建設造成重大挫折。筆者以為，當前我國部分地方政府的債務風險的確不容小視，但卻不應將此與底特律破產混為一談。底特律破產是產業(yè)結構單一、人口嚴重流失、稅收基礎遭到破壞等原因導致的，這與美國獨特的城市制度設計有關。我國至今尚無城鎮(zhèn)破產的相關法律制度，除產業(yè)發(fā)展規(guī)律外，影響城鎮(zhèn)化的因素與美國存在較大的差異，因而不會出現“底特律現象”。

憑借汽車工業(yè)迅速繁榮起來的底特律，曾牢牢主宰了美國汽車市場?？砷L期以來，“世界汽車工業(yè)之都” 除傳統汽車產業(yè)外，基本沒有發(fā)展出IT、生物等新興產業(yè)。由于缺乏多元的產業(yè)支撐，難以聚集多樣的產業(yè)、人口和多樣的文化，底特律失去了城市應有的多樣性。隨著其他國家低成本、高效率汽車制造業(yè)的迅猛發(fā)展，加上2008年金融危機的沉重打擊，通用、福特、戴姆勒-克萊斯勒三大汽車巨頭的市場份額劇降，致使城市稅收驟減，經濟惡化。底特律因經濟轉型而衰落的案例告訴世人，在推進城鎮(zhèn)化的進程中，既要尊重產業(yè)發(fā)展和調整的規(guī)律，更要注重多樣性發(fā)展方向，城市無論硬件建設還是內部功能，都要充分發(fā)揮“雅各布斯效應”，即《美國大城市的生與死》的作者雅各布斯所說的，“城市中沒有某一個因素可以成為所謂的關鍵因素。城市里各種事物的混合本身就是一個關鍵因素，事物間的互相支持就是一種秩序和法則。”

城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村人口和其他外來人口不斷集聚的過程，與此相對應，城市的衰落首先表現為人口持續(xù)減少。美國實行公民自由遷移制度，公民的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等制度都是獨立安排的，所以美國的人口流動性很大，城市因此能依靠產業(yè)發(fā)展迅速集聚人口，同時也容易出現人口大量流失。底特律便是典型例子。二十世紀五六十年代，底特律依靠汽車制造業(yè)聚集了近200萬人口，成為美國第五大城市。但以汽車產業(yè)鏈發(fā)展起來的加工制造業(yè)吸收的人口素質較低，大學以上學歷的僅占10%，這影響了企業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展。而加工制造業(yè)帶動的第三產業(yè)也以中低檔社會服務業(yè)為主，這又制約了金融等現代服務業(yè)的發(fā)展。底特律人口結構的另一個特點是以黑人為主，最高占比曾達80%以上。大量黑人的到來及其地位的提高，引發(fā)種族矛盾，自1967年起不斷出現黑人騷亂。產業(yè)萎縮或遷移，失業(yè)率增加，房屋因還不起貸款被銀行收回拍賣，社會動蕩以及不斷上升的犯罪率，對中產階級的生活構成了威脅，迫使他們選擇“出逃”，底特律的人口因此劇降，城市焉能不衰落？比較起來，我國現在以及將來，不僅不存在尖銳的種族矛盾，也不存在大量人口快速流入或流出單個城市的市場機制和文化傳統，所以并不存在出現“底特律現象”的基礎。

導致底特律破產的直接原因是政府收不抵債，這也與美國獨特的城鎮(zhèn)制度設計和破產制度密切相關。美國法律規(guī)定，當城市收不抵債，政府與債權人談判破裂，無法平衡預算缺口時，可申請破產保護；除自然災害原因外，聯邦政府不得對州和地方政府實施資金救援；政府破產只是財政的破產，而不是政府職能的破產；申請破產不是實行債務清算，而是讓陷入債務危機的城鎮(zhèn)進行債務重組，如減少公務員，壓縮開支，延長還債期限等。同時，美國地方政府的財政具有獨立性，其債權基本上由機構投資者擁有，債務違約和重組不會對所屬州或區(qū)域內其他城鎮(zhèn)以及老百姓造成很大的影響。所以，美國常常出現城市申請破產現象。只不過底特律不僅債務非常龐大，已欠下180多億美元的長期債務和數十億美元的短期債務，而且城市規(guī)模大，成為美國最大的城市破產案。底特律的財務危機與產業(yè)單一造成的財政收入來源單一化有關。占財政收入80%的汽車制造業(yè)的衰落，以及公司和人口外逃，房地產市場的崩潰，使底特律失去了稅收基礎，無法支撐債務償還、繼續(xù)承債和龐大的公共服務支出，加上強大的工會勢力和資方的矛盾使政府很難裁員或削弱福利，造成財政上積弊深重。財政危機長期得不到解決，宣布破產保護也就成為唯一的選擇。

與美國城市自治制度不同，我國的城鎮(zhèn)不是完全自治的，中央政府對地方利益和治理擁有調控力，但這不意味著我國城鎮(zhèn)化的道路是平坦的。事實上，我國城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展風險并不小。最大的風險在于，地方政府財政預算雖然獨立，但缺乏硬性約束，容易產生為追求政績過度和無序舉債的沖動，可能引發(fā)財政危機和系統性金融風險，由此造成的危害更嚴重，影響的范圍也更大。地方政府盲目舉債的沖動，來源于沒有破產的憂患意識，不必承擔破產風險。從這個角度看，美國的城鎮(zhèn)破產制度，規(guī)定地方政府舉債上限的做法，我們大可借鑒。

（作者系同濟大學經濟與管理學院副教授）