（原題：審計(jì)署將全面開(kāi)查政府性債務(wù)）

昨天，審計(jì)署官方網(wǎng)站宣布：“近日，根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，審計(jì)署將組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。”此前，審計(jì)署先后兩次組織對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行了審計(jì)。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這次審計(jì)署并未強(qiáng)調(diào)“地方”，預(yù)計(jì)將對(duì)中央和地方政府性債務(wù)首次進(jìn)行全面審計(jì)。

7月18日，“汽車(chē)之都”美國(guó)底特律向法院申請(qǐng)地方政府破產(chǎn)保護(hù)。底特律債務(wù)極其龐大，有180多億美元的長(zhǎng)期債務(wù)和數(shù)十億美元的短期債務(wù)，是目前美國(guó)規(guī)模最大的城市破產(chǎn)案。底特律破產(chǎn)案再度給國(guó)內(nèi)一些過(guò)度舉債的城市敲響警鐘。

2011年，審計(jì)署對(duì)地方政府性債務(wù)全面審計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至2010年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共107174.91億元。

2012年至2013年審計(jì)署對(duì)地方政府性債務(wù)的“抽查”結(jié)果也不容樂(lè)觀。

這兩次審計(jì)結(jié)果，審計(jì)署均向全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行了報(bào)告，也向社會(huì)進(jìn)行了公告，引起各方高度關(guān)注。今年6月，一些全國(guó)人大常委會(huì)組成人員在審議審計(jì)報(bào)告時(shí)提出，地方債風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，關(guān)鍵要摸清底數(shù)，加強(qiáng)監(jiān)管。

審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)作審計(jì)報(bào)告時(shí)建議，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，進(jìn)一步清理規(guī)范融資平臺(tái)公司，抓緊建立和完善地方政府性債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

全國(guó)審計(jì)專(zhuān)業(yè)學(xué)位研究生教育指導(dǎo)委員會(huì)委員、中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)理事、清華大學(xué)會(huì)計(jì)研究所教授郝振平在接受本報(bào)記者采訪(fǎng)時(shí)稱(chēng)，可能正是因?yàn)閲?guó)內(nèi)地方債問(wèn)題持續(xù)發(fā)酵，以及國(guó)際上底特律正式破產(chǎn)等國(guó)內(nèi)外問(wèn)題的雙重刺激下，才促使國(guó)務(wù)院正式要求審計(jì)署開(kāi)展新一輪大規(guī)模，而且全方位的政府性債務(wù)審計(jì)工作。應(yīng)該說(shuō)，國(guó)務(wù)院也是希望通過(guò)此舉發(fā)揮審計(jì)部門(mén)的免疫功能，防患于未然，將可能因此對(duì)居民和企業(yè)產(chǎn)生的一些不良影響降至最低水平。

□地方債

■現(xiàn)狀

16地方政府債務(wù)率超100%

審計(jì)署2013年第24號(hào)審計(jì)結(jié)果公告透露了36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，2012年有16個(gè)地區(qū)債務(wù)率超過(guò)100%。其中，有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%，最高的達(dá)188.95%，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。不僅如此，14個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已逾期181.70億元，其中2個(gè)省會(huì)城市本級(jí)逾期債務(wù)率超過(guò)10%，最高的為16.36%。

這一公告的發(fā)布引發(fā)出關(guān)于“16個(gè)地方政府可能因資不抵債遇到破產(chǎn)問(wèn)題的質(zhì)疑”。美國(guó)底特律市破產(chǎn)后，這一疑問(wèn)又被部分網(wǎng)民提起。

審計(jì)署有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人曾坦言，目前我國(guó)存在地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快，部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，債務(wù)償還過(guò)度依賴(lài)土地收入，高速公路、政府還貸二級(jí)公路債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)快、償債壓力大、借新還舊率高等問(wèn)題。

■解讀

“底特律破產(chǎn)”不會(huì)有中國(guó)版

中國(guó)的地方城市政府會(huì)不會(huì)也出現(xiàn)破產(chǎn)？郝振平解釋說(shuō)，由于美國(guó)的政治制度，才會(huì)出現(xiàn)地方城市政府財(cái)政方面資不抵債后，中央政府不予援助，而任其破產(chǎn)的問(wèn)題。他認(rèn)為，國(guó)情不同，這種情況在我國(guó)應(yīng)該不會(huì)出現(xiàn)。鑒于目前我國(guó)財(cái)政整體財(cái)力還是處于增長(zhǎng)區(qū)間，而且財(cái)政收入總額巨大。即使地方政府資不抵債，甚至出現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)困難的問(wèn)題，中央政府也絕不會(huì)袖手旁觀，而肯定會(huì)通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等兜底方式救援相關(guān)地方政府的。

若輸血地方債影響民生投入

雖然地方政府破產(chǎn)的情景在我國(guó)應(yīng)不會(huì)出現(xiàn)，但郝振平強(qiáng)調(diào)，地方債規(guī)模增長(zhǎng)較快及資不抵債等問(wèn)題都會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生極大影響，絕對(duì)不容小覷。

他介紹，地方債無(wú)序增多，產(chǎn)生最重要的問(wèn)題其實(shí)就是會(huì)加大企業(yè)和個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)。地方政府舉借的債務(wù)，很大部分要通過(guò)地方政府收取的稅收加以?xún)斶€。借得越多，就相當(dāng)于預(yù)支了今后更多年的地方稅收。一旦貸款、信托，乃至違規(guī)集資等方式的償債壓力加大，很難保證地方政府不會(huì)通過(guò)收取過(guò)頭稅費(fèi)等方式來(lái)籌措資金，加重企業(yè)和個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)。為救助地方政府，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和其他方式援助地方的資金，無(wú)疑主要來(lái)源也是稅收。一旦中央財(cái)政這類(lèi)支出增多，關(guān)于民生和社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常建設(shè)的投入就會(huì)相對(duì)減少。

養(yǎng)老金發(fā)放不會(huì)受直接影響

從中央政府和地方政府的關(guān)系看，美國(guó)等國(guó)像是父子已經(jīng)分家單過(guò)，因此地方債對(duì)地方居民的影響極大，會(huì)出現(xiàn)地方政府一旦破產(chǎn)，居民在社保、公共資源享受等方面受到一系列直接的嚴(yán)重影響。郝振平認(rèn)為，我國(guó)中央政府和地方政府的關(guān)系則像是父子仍是一家子，每天還在一個(gè)桌子上吃飯，所以只要中央政府“有糧”，地方政府就不會(huì)真的“挨餓”。

郝振平分析，在我國(guó)，不論是居民的養(yǎng)老金發(fā)放，還是行政事業(yè)單位職工的工資發(fā)放等民生問(wèn)題，都有財(cái)政兜底，不會(huì)直接受到地方債問(wèn)題影響。我國(guó)也不會(huì)輕易開(kāi)為增加財(cái)源而新設(shè)稅種的口子。目前，國(guó)務(wù)院也多次提出，并實(shí)際減免了一些企業(yè)的稅收，減稅應(yīng)該是個(gè)政策趨勢(shì)，這方面?zhèn)€人和企業(yè)也不用過(guò)于擔(dān)心。

■成因

向銀行貸款搞發(fā)展

郝振平介紹，改革開(kāi)放后，地方債逐步出現(xiàn)，其成因多種多樣。1994年分稅制改革后出現(xiàn)“收入上移、支出下移”的趨勢(shì)。中央財(cái)政收入加大，地方在財(cái)政收入相對(duì)縮小的情況下，事權(quán)卻加大。但地方政府如何“搞錢(qián)”?除了賣(mài)地，就是舉債。為滿(mǎn)足發(fā)展需要，一些地區(qū)向銀行直接貸款或以土地抵押等方式質(zhì)押貸款。這是至今為止，地方債最主要的來(lái)源。地方債投入的最主要領(lǐng)域，無(wú)疑就是基礎(chǔ)建設(shè)方面。

在上世紀(jì)90年代前，一些國(guó)企已經(jīng)資不抵債，但政府部門(mén)考慮到職工利益等因素，通過(guò)政府注資或接管企業(yè)債務(wù)等方式，也增加了一些地方債額度。不過(guò)上世紀(jì)90年代之后，這種情況基本絕跡。

另外，一些地方早期曾發(fā)行“經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”，后逐漸演變?yōu)橛韶?cái)政部代理發(fā)行，或自主發(fā)行的地方債。這也成為地方債的一大來(lái)源。

近年，一些地方還通過(guò)信托、BT(建設(shè)B移交)和違規(guī)集資等方式變相融資，這也是一些籌資成本高，蘊(yùn)含新風(fēng)險(xiǎn)隱患的地方債。