《中國(guó)黨政干部論壇》:把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”,關(guān)鍵還是要看“制度籠子”的質(zhì)地。您剛才說(shuō)到變關(guān)貓的牛欄為制度的鐵籠,我想起13年前江西省原副省長(zhǎng)胡長(zhǎng)清因貪污受賄被嚴(yán)懲,死前曾說(shuō)“組織的管理和監(jiān)督對(duì)我而言,如同牛欄關(guān)貓,進(jìn)出自由”。習(xí)總書(shū)記談到“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”時(shí)要求建立“三不”機(jī)制。您怎樣理解這個(gè)“制度籠子”?好的“制度籠子”應(yīng)具備哪些特點(diǎn)?
江必新:要關(guān)住權(quán)力,加強(qiáng)教育、重視掌權(quán)者的個(gè)人德性固然重要,但更重要的是制度。小平同志就曾說(shuō)過(guò),“制度問(wèn)題不解決,思想作風(fēng)問(wèn)題也解決不了”。因?yàn)?ldquo;制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”。“制度好可以使壞人無(wú)法橫行,制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵?hellip;…必須引起全黨的高度重視”。這指出了制度的重要性,也強(qiáng)調(diào)制度必須是良善的。
一般來(lái)說(shuō),好的“制度籠子”具有以下特點(diǎn):一是客觀性。不能脫離和超越其產(chǎn)生的前提和條件,應(yīng)當(dāng)符合我國(guó)的世情、國(guó)情、社情、民情。二是代表性。必須體現(xiàn)多數(shù)人的整體意志和利益,應(yīng)廣泛聽(tīng)取各方聲音,吸納各種力量,集合各方才智,共同打造腐敗的“終結(jié)籠子”。三是嚴(yán)密性。我們黨一直致力于探索加強(qiáng)制度建設(shè)和教育防范工作。但是現(xiàn)有的一些法規(guī)制度,有的相對(duì)滯后或過(guò)于籠統(tǒng),有的雖然建立了一些相應(yīng)的制度,但落實(shí)的力度不夠。當(dāng)務(wù)之急是要編織更為堅(jiān)實(shí)、合體的“制度籠子”,徹底解決“牛欄關(guān)不住貓”的問(wèn)題。四是可操作性。不僅在實(shí)體內(nèi)容上切實(shí)可行,在程序上也要簡(jiǎn)易方便。五是剛性。事實(shí)上,用來(lái)關(guān)權(quán)力的“籠子”一直都有,但或許是看管“籠子”的人不夠盡職或者不獨(dú)立公正,致使權(quán)力從籠內(nèi)輕易竄出,為所欲為,從而導(dǎo)致用來(lái)關(guān)權(quán)力的“籠子”成了“紙籠子”。
《中國(guó)黨政干部論壇》:編織好更為堅(jiān)實(shí)、合體的“制度籠子”以解決“牛欄關(guān)不住貓”的問(wèn)題,您認(rèn)為重點(diǎn)應(yīng)進(jìn)行哪些相應(yīng)的改革和完善?
江必新:首先是優(yōu)化權(quán)力。不科學(xué)不合理的權(quán)力結(jié)構(gòu),是“紙籠子”。“紙籠子”是關(guān)不住權(quán)力這只猛虎的。黨的十七大報(bào)告提出建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,是對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我們黨在探索權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制方面的重要經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐成果的總結(jié),是對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化,對(duì)于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、從源頭上防治腐敗,對(duì)于深化我國(guó)的政治體制改革,意義重大。當(dāng)前在優(yōu)化權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)的同時(shí),也要優(yōu)化權(quán)力行使的外在環(huán)境。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中已有明確規(guī)定。凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的,行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)通過(guò)自律能夠解決的事項(xiàng),除法律另有規(guī)定外,行政機(jī)關(guān)不要通過(guò)行政管理去解決。
第二,職權(quán)法定。“行政機(jī)關(guān)是法律的產(chǎn)兒”,權(quán)力在形式上只能來(lái)源于法律,由法律規(guī)定。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行,為權(quán)力運(yùn)行設(shè)定明確的范圍、條件和界限。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》強(qiáng)調(diào)指出,行政執(zhí)法要在“法定的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施”。掌權(quán)者必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)。非經(jīng)法律授權(quán),不可能具有并行使某項(xiàng)職權(quán)。這與“凡法律沒(méi)有禁止皆可為”的公民權(quán)利不同。職權(quán)法定,越權(quán)無(wú)效,是公法的主要原則之一。凡法律沒(méi)有授予的,掌權(quán)者就不得為之。法律禁止的當(dāng)然更不得為之。
第三,合法合理。合法性原則,是指權(quán)力的存在、行使必須依據(jù)法律,符合法律,不得與法律相抵觸。德國(guó)近代行政法學(xué)的奠基人奧托·邁耶把行政合法性原則分解為法律優(yōu)先原則和法律保留原則。法律優(yōu)先原則要求行政機(jī)關(guān)不得實(shí)施與法律規(guī)定不一致的行為,任何行政行為若與法律規(guī)定相沖突則無(wú)效,該原則亦稱為消極的依法行政原則;法律保留原則要求行政機(jī)關(guān)的行政行為必須有明確的法律授權(quán),否則不得行為,因此該原則亦稱為積極的依法行政原則。由于自由裁量權(quán)的大量出現(xiàn),為防止權(quán)力的濫用,應(yīng)當(dāng)為權(quán)力的行使設(shè)定正當(dāng)目的及合理基準(zhǔn)與要求,因此合理性原則也隨之出現(xiàn),并成為合法性原則的延伸或拓展。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對(duì)行政機(jī)關(guān)合法合理行政提出明確要求。
第四,程序正當(dāng)。“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”尤其要注意設(shè)置程序“籠子”。通過(guò)設(shè)立具有高度正當(dāng)性的程序,通過(guò)賦予利益相關(guān)方充分的程序權(quán)利,通過(guò)科學(xué)、有效且符合規(guī)律的管理,通過(guò)有效而理性的層級(jí)監(jiān)督和外部監(jiān)督等,確保掌權(quán)者正確行使權(quán)力。這些程序包括聽(tīng)取意見(jiàn)、利益回避、平等對(duì)待、兼聽(tīng)則明、公正高效、便民利民等。當(dāng)前我國(guó)在設(shè)置程序“籠子”中,應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注參與原則和公開(kāi)透明原則。
第五,有效監(jiān)督。對(duì)權(quán)力的監(jiān)督,從監(jiān)督主體上看,可以分為利害關(guān)系人的監(jiān)督、專門(mén)國(guó)家機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和社會(huì)輿論的監(jiān)督。在所有對(duì)權(quán)力的監(jiān)督方式中,來(lái)自利害關(guān)系人的監(jiān)督是最好的監(jiān)督。因此,必須充分賦予利害關(guān)系人以知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、協(xié)議權(quán)、異議權(quán)、請(qǐng)求救濟(jì)權(quán)等權(quán)利,確保其理性、有效、適度參與決策及其執(zhí)行程序。“制度籠子”一旦制定出來(lái),包括制定者都不能隨心所欲去違反。因?yàn)楹玫闹贫?,必然以?qiáng)制性為后盾,必然以科學(xué)分工的“專門(mén)機(jī)構(gòu)”有效權(quán)力制衡為保障,確保掌權(quán)者的意志不得凌駕于法律和人民之上。專門(mén)國(guó)家機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)的監(jiān)督包括司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。其中最為重要的是司法監(jiān)督。應(yīng)為司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)創(chuàng)造體制條件,并設(shè)置高度正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦颉K痉ǖ男再|(zhì)、功能和使命,要求司法主體必須具有中立性,而司法的中立須以確保司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)并有足夠的能力抗拒任何形式的干擾為條件。在中國(guó),對(duì)司法的干擾,不僅來(lái)自“金錢(qián)”和“權(quán)力”,還來(lái)自“人情”和“關(guān)系”,這種國(guó)情和現(xiàn)實(shí),使中國(guó)的司法所面臨的干擾風(fēng)險(xiǎn)非常大,必須進(jìn)一步推進(jìn)司法體制改革和制度完善。需要說(shuō)明一點(diǎn),即使是專門(mén)國(guó)家機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)的監(jiān)督者自身也要受到監(jiān)督,而且要受到更加嚴(yán)格的監(jiān)督。也就是說(shuō),在強(qiáng)化監(jiān)督的同時(shí)要防止監(jiān)督權(quán)的濫用。習(xí)總書(shū)記說(shuō)打鐵還需自身硬,要用鐵的法律紀(jì)律打造監(jiān)督隊(duì)伍,以保證監(jiān)督者足夠“鐵”,足夠“硬”。
第六,問(wèn)責(zé)制度。問(wèn)責(zé)制已經(jīng)成為世界通行的政府管理機(jī)制。問(wèn)責(zé)制的本質(zhì)在于對(duì)權(quán)力的違法或不當(dāng)行使進(jìn)行責(zé)任追究,體現(xiàn)了責(zé)任政府的原則。問(wèn)責(zé)制是現(xiàn)代國(guó)家強(qiáng)化和明確責(zé)任、改善國(guó)家治理的一種有效制度,是民主政治的本質(zhì)要求,正如潘恩所說(shuō):“一切授予的權(quán)力都是委托,一切僭越的權(quán)力都是篡奪,政府權(quán)力來(lái)自人民,必須對(duì)人民負(fù)責(zé)。”國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》要求行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán),應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任,實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。
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