《中國黨政干部論壇》：把權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”，關(guān)鍵還是要看“制度籠子”的質(zhì)地。您剛才說到變關(guān)貓的牛欄為制度的鐵籠，我想起13年前江西省原副省長胡長清因貪污受賄被嚴懲，死前曾說“組織的管理和監(jiān)督對我而言，如同牛欄關(guān)貓，進出自由”。習(xí)總書記談到“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”時要求建立“三不”機制。您怎樣理解這個“制度籠子”？好的“制度籠子”應(yīng)具備哪些特點？

江必新：要關(guān)住權(quán)力，加強教育、重視掌權(quán)者的個人德性固然重要，但更重要的是制度。小平同志就曾說過，“制度問題不解決，思想作風(fēng)問題也解決不了”。因為“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。“制度好可以使壞人無法橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵?hellip;…必須引起全黨的高度重視”。這指出了制度的重要性，也強調(diào)制度必須是良善的。

一般來說，好的“制度籠子”具有以下特點：一是客觀性。不能脫離和超越其產(chǎn)生的前提和條件，應(yīng)當(dāng)符合我國的世情、國情、社情、民情。二是代表性。必須體現(xiàn)多數(shù)人的整體意志和利益，應(yīng)廣泛聽取各方聲音，吸納各種力量，集合各方才智，共同打造腐敗的“終結(jié)籠子”。三是嚴密性。我們黨一直致力于探索加強制度建設(shè)和教育防范工作。但是現(xiàn)有的一些法規(guī)制度，有的相對滯后或過于籠統(tǒng)，有的雖然建立了一些相應(yīng)的制度，但落實的力度不夠。當(dāng)務(wù)之急是要編織更為堅實、合體的“制度籠子”，徹底解決“牛欄關(guān)不住貓”的問題。四是可操作性。不僅在實體內(nèi)容上切實可行，在程序上也要簡易方便。五是剛性。事實上，用來關(guān)權(quán)力的“籠子”一直都有，但或許是看管“籠子”的人不夠盡職或者不獨立公正，致使權(quán)力從籠內(nèi)輕易竄出，為所欲為，從而導(dǎo)致用來關(guān)權(quán)力的“籠子”成了“紙籠子”。   

《中國黨政干部論壇》：編織好更為堅實、合體的“制度籠子”以解決“牛欄關(guān)不住貓”的問題，您認為重點應(yīng)進行哪些相應(yīng)的改革和完善？

江必新：首先是優(yōu)化權(quán)力。不科學(xué)不合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，是“紙籠子”。“紙籠子”是關(guān)不住權(quán)力這只猛虎的。黨的十七大報告提出建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，是對改革開放以來我們黨在探索權(quán)力制約和監(jiān)督機制方面的重要經(jīng)驗和實踐成果的總結(jié)，是對權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制認識的進一步深化，對于規(guī)范權(quán)力運行、從源頭上防治腐敗，對于深化我國的政治體制改革，意義重大。當(dāng)前在優(yōu)化權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)的同時，也要優(yōu)化權(quán)力行使的外在環(huán)境。國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》中已有明確規(guī)定。凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)通過自律能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定外，行政機關(guān)不要通過行政管理去解決。

第二，職權(quán)法定。“行政機關(guān)是法律的產(chǎn)兒”，權(quán)力在形式上只能來源于法律，由法律規(guī)定。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)范權(quán)力的運行，為權(quán)力運行設(shè)定明確的范圍、條件和界限。國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》強調(diào)指出,行政執(zhí)法要在“法定的職權(quán)范圍內(nèi)實施”。掌權(quán)者必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動。非經(jīng)法律授權(quán)，不可能具有并行使某項職權(quán)。這與“凡法律沒有禁止皆可為”的公民權(quán)利不同。職權(quán)法定，越權(quán)無效，是公法的主要原則之一。凡法律沒有授予的，掌權(quán)者就不得為之。法律禁止的當(dāng)然更不得為之。

第三，合法合理。合法性原則，是指權(quán)力的存在、行使必須依據(jù)法律，符合法律，不得與法律相抵觸。德國近代行政法學(xué)的奠基人奧托·邁耶把行政合法性原則分解為法律優(yōu)先原則和法律保留原則。法律優(yōu)先原則要求行政機關(guān)不得實施與法律規(guī)定不一致的行為，任何行政行為若與法律規(guī)定相沖突則無效,該原則亦稱為消極的依法行政原則；法律保留原則要求行政機關(guān)的行政行為必須有明確的法律授權(quán)，否則不得行為，因此該原則亦稱為積極的依法行政原則。由于自由裁量權(quán)的大量出現(xiàn)，為防止權(quán)力的濫用，應(yīng)當(dāng)為權(quán)力的行使設(shè)定正當(dāng)目的及合理基準與要求，因此合理性原則也隨之出現(xiàn)，并成為合法性原則的延伸或拓展。國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》對行政機關(guān)合法合理行政提出明確要求。

第四，程序正當(dāng)。“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”尤其要注意設(shè)置程序“籠子”。通過設(shè)立具有高度正當(dāng)性的程序，通過賦予利益相關(guān)方充分的程序權(quán)利，通過科學(xué)、有效且符合規(guī)律的管理，通過有效而理性的層級監(jiān)督和外部監(jiān)督等，確保掌權(quán)者正確行使權(quán)力。這些程序包括聽取意見、利益回避、平等對待、兼聽則明、公正高效、便民利民等。當(dāng)前我國在設(shè)置程序“籠子”中，應(yīng)重點關(guān)注參與原則和公開透明原則。

第五，有效監(jiān)督。對權(quán)力的監(jiān)督，從監(jiān)督主體上看，可以分為利害關(guān)系人的監(jiān)督、專門國家機關(guān)或者機構(gòu)的監(jiān)督和社會輿論的監(jiān)督。在所有對權(quán)力的監(jiān)督方式中，來自利害關(guān)系人的監(jiān)督是最好的監(jiān)督。因此，必須充分賦予利害關(guān)系人以知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、協(xié)議權(quán)、異議權(quán)、請求救濟權(quán)等權(quán)利，確保其理性、有效、適度參與決策及其執(zhí)行程序。“制度籠子”一旦制定出來，包括制定者都不能隨心所欲去違反。因為好的制度，必然以強制性為后盾，必然以科學(xué)分工的“專門機構(gòu)”有效權(quán)力制衡為保障，確保掌權(quán)者的意志不得凌駕于法律和人民之上。專門國家機關(guān)或者機構(gòu)的監(jiān)督包括司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。其中最為重要的是司法監(jiān)督。應(yīng)為司法機關(guān)依法獨立公正行使職權(quán)創(chuàng)造體制條件，并設(shè)置高度正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦?。司法的性質(zhì)、功能和使命，要求司法主體必須具有中立性，而司法的中立須以確保司法機關(guān)獨立行使職權(quán)并有足夠的能力抗拒任何形式的干擾為條件。在中國，對司法的干擾，不僅來自“金錢”和“權(quán)力”，還來自“人情”和“關(guān)系”，這種國情和現(xiàn)實，使中國的司法所面臨的干擾風(fēng)險非常大，必須進一步推進司法體制改革和制度完善。需要說明一點，即使是專門國家機關(guān)或者機構(gòu)的監(jiān)督者自身也要受到監(jiān)督，而且要受到更加嚴格的監(jiān)督。也就是說，在強化監(jiān)督的同時要防止監(jiān)督權(quán)的濫用。習(xí)總書記說打鐵還需自身硬，要用鐵的法律紀律打造監(jiān)督隊伍，以保證監(jiān)督者足夠“鐵”，足夠“硬”。

第六，問責(zé)制度。問責(zé)制已經(jīng)成為世界通行的政府管理機制。問責(zé)制的本質(zhì)在于對權(quán)力的違法或不當(dāng)行使進行責(zé)任追究，體現(xiàn)了責(zé)任政府的原則。問責(zé)制是現(xiàn)代國家強化和明確責(zé)任、改善國家治理的一種有效制度，是民主政治的本質(zhì)要求，正如潘恩所說:“一切授予的權(quán)力都是委托，一切僭越的權(quán)力都是篡奪，政府權(quán)力來自人民，必須對人民負責(zé)。”國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》要求行政機關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。