隨著浦東開發(fā)開放的深入推進(jìn)，一些郊區(qū)的農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛@快速城市化進(jìn)程中如何加強(qiáng)有效管理，浦東在全市率先明確提出“鎮(zhèn)管社區(qū)”的概念，并先后在花木鎮(zhèn)、川沙新鎮(zhèn)、三林鎮(zhèn)等3個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行了10多年的探索，取得了一定經(jīng)驗(yàn)。

一、背景與動(dòng)因

鎮(zhèn)管社區(qū)就是在保持鎮(zhèn)建制和鎮(zhèn)行政區(qū)劃基本不變的前提下，以鎮(zhèn)為管理主體，參照城市社區(qū)管理方式，綜合運(yùn)用各種管理資源，對(duì)社區(qū)實(shí)施管理的一種模式。浦東作為上海最早推出并實(shí)施鎮(zhèn)管社區(qū)模式的地區(qū)，主要考慮到以下四個(gè)因素。

（一）較大的鎮(zhèn)域面積和管理幅度的條件下，鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府難以直接為居民區(qū)提供到位的社會(huì)服務(wù)。浦東開發(fā)以來，郊區(qū)“三個(gè)集中”的步伐不斷加快。尤其是上世紀(jì)90年代末、本世紀(jì)初以來，浦東各鎮(zhèn)進(jìn)行了“撤二建一”、“撤三建一”的行政區(qū)劃調(diào)整。三林鎮(zhèn)于2000年4月原楊思鎮(zhèn)與原三林鎮(zhèn)“撤二建一”，成立新的三林鎮(zhèn)，區(qū)域面積34.9平方公里，常住人口36萬?；炬?zhèn)也是在先后撤銷嚴(yán)橋、花木、欽洋三鎮(zhèn)建制的基礎(chǔ)上成立起來的，轄區(qū)面積達(dá)到20.9平方公里，常住人口23.23萬。川沙新鎮(zhèn)更是六合一，由原川沙鎮(zhèn)、東城鎮(zhèn)、六團(tuán)鎮(zhèn) 、黃樓鎮(zhèn) 和機(jī)場(chǎng)鎮(zhèn)（含原施灣鎮(zhèn)和江鎮(zhèn)）合并而成，轄區(qū)面積達(dá)到139.73平方公里，常住人口32.74萬。在鎮(zhèn)域范圍擴(kuò)大、戶籍人口增多的同時(shí)，社區(qū)管理任務(wù)、管理幅度和工作難度也相應(yīng)增大。在轄區(qū)面積增大的前提下，再加之商品房開發(fā)、動(dòng)遷基地建設(shè)等城市化進(jìn)程加快，有一定規(guī)模的居住區(qū)逐步產(chǎn)生，鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府不得不面對(duì)與傳統(tǒng)的鎮(zhèn)政府職能不完全對(duì)應(yīng)和匹配的社區(qū)管理的難題。

（二）多元化鎮(zhèn)域社區(qū)形態(tài)的條件下，鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府難以直接建立差別化的資源共享的有效管理機(jī)制。與城區(qū)相對(duì)成熟的鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的社區(qū)相比，浦東農(nóng)村在快速推進(jìn)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的新型社區(qū)彼此千差萬別、形態(tài)迥異。在社區(qū)形態(tài)上，浦東存在純農(nóng)民動(dòng)遷型社區(qū)（花木培花社區(qū)）、城市動(dòng)遷基地型社區(qū)（三林世博家園）、國際化型社區(qū)（聯(lián)洋新社區(qū)）、老城區(qū)成熟型社區(qū)（川沙新鎮(zhèn)城廂社區(qū)）、一般商品房型社區(qū)（三林鎮(zhèn)永泰社區(qū)）、各種類別不同程度混雜性社區(qū)（花木東城社區(qū)、川沙新鎮(zhèn)華夏社區(qū)）等各種類型的社區(qū)。這些異質(zhì)性特點(diǎn)，既使分社區(qū)差別化管理成為必然，也同樣要求各社區(qū)硬件的配套因地制宜。在公共意識(shí)上有的社區(qū)居民多數(shù)原為產(chǎn)業(yè)工人，比如三林世博家園就是由于市政工程動(dòng)遷導(dǎo)入的原上鋼、周家渡等地區(qū)的城市居民；有的社區(qū)為純農(nóng)村地區(qū)，居民多數(shù)由習(xí)慣于獨(dú)門獨(dú)院的農(nóng)民轉(zhuǎn)化而來，在公共理念、公共意識(shí)等方面意識(shí)相對(duì)較弱。這就需要鎮(zhèn)管社區(qū)發(fā)揮黨建工作的政治工作、群眾工作、社會(huì)工作的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化價(jià)值引領(lǐng)、突出利益協(xié)調(diào)、努力凝聚人心。在社群融合上，鎮(zhèn)域社區(qū)由于其構(gòu)成人口的復(fù)雜性，各個(gè)利益群體間異質(zhì)性，遠(yuǎn)較傳統(tǒng)的農(nóng)村化地區(qū)利益多元，不易調(diào)節(jié)，甚至產(chǎn)生矛盾沖突，給社區(qū)管理帶來諸多不便。社區(qū)形態(tài)的多元化導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)、治安、就業(yè)等社會(huì)問題不能“一刀切”按照一個(gè)模式、一個(gè)政策來解決。在不能直接管理，實(shí)現(xiàn)有針對(duì)性的差別化管理的情況下，需要以鎮(zhèn)管社區(qū)的思路來彌補(bǔ)和強(qiáng)化。

（三）特大城市扁平化管理?xiàng)l件下，鎮(zhèn)管社區(qū)運(yùn)作模式比較直接建立新街道要經(jīng)濟(jì)實(shí)效。上海作為特大型城市，既要保持扁平化的管理，在區(qū)域管理上實(shí)現(xiàn)化塊管理、責(zé)任明確，避免相互干擾，又必須要保證管理成本的節(jié)約化。從這個(gè)角度考慮，與單獨(dú)建立街道相比，鎮(zhèn)管社區(qū)更為可取。浦東目前實(shí)際管轄1210平方公里，其中城市化區(qū)域380平方公里，830平方公里的農(nóng)村化地區(qū)，如果全部完成城市化進(jìn)程，即使按照浦東目前最大的花木街道21個(gè)平方公里切塊，也將建立50個(gè)左右的街道，加上現(xiàn)有的13個(gè)街道，數(shù)量在63個(gè)左右。即使就從當(dāng)前來看，已經(jīng)探索的鎮(zhèn)管社區(qū)18個(gè)；在建和即將開工建設(shè)的大型居住區(qū)基地6個(gè)；再加上北蔡（24.9平方公里）、惠南（65.24平方公里）、康橋（41.5平方公里）、張江（42.1平方公里）、高橋（38.7平方公里）等城市化比較快的地區(qū)，也按照花木街道21個(gè)平方公里切塊，也需要建立的10個(gè)街道，新區(qū)將需要建立34個(gè)街道，新區(qū)的管理幅度將達(dá)65個(gè)。扁平化管理根本無法承受不說，就僅僅從管理成本看，簡單按照2010年為例，34個(gè)鎮(zhèn)管社區(qū)的每年財(cái)力投入將近2億元，而34個(gè)新建街道每年將投入40多億元。可見，鎮(zhèn)管社區(qū)比新建街道的經(jīng)濟(jì)性非常明顯。

二、做法與成效

各單位在堅(jiān)持鎮(zhèn)管社區(qū)基本框架的基礎(chǔ)上，遵循分類指導(dǎo)、因地制宜的原則，在鎮(zhèn)管社區(qū)的實(shí)踐中進(jìn)行了有益的探索，已經(jīng)建有20個(gè)鎮(zhèn)管社區(qū)，其中城市化形態(tài)的14個(gè)，農(nóng)村化形態(tài)的5個(gè)。其共性特點(diǎn)有：一是鎮(zhèn)管社區(qū)是解決鎮(zhèn)體制管理幅度過寬，對(duì)社區(qū)管理服務(wù)難以精細(xì)化的實(shí)際問題的有效探索；二是要設(shè)施分類管理，對(duì)農(nóng)村化地區(qū)不宜采取鎮(zhèn)管社區(qū)的模式，而應(yīng)該沿用鎮(zhèn)管村的傳統(tǒng)方式；三是鎮(zhèn)管社區(qū)是鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府的管理和服務(wù)的延伸機(jī)構(gòu)，在行政上不是一個(gè)層級(jí)，與居委會(huì)沒有隸屬關(guān)系；四是鎮(zhèn)級(jí)層面沒有設(shè)置專門管理鎮(zhèn)管社區(qū)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；五是鎮(zhèn)管社區(qū)是以社區(qū)黨組織為主導(dǎo)，主要承擔(dān)社區(qū)內(nèi)社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理任務(wù)的服務(wù)性機(jī)構(gòu)。其服務(wù)職能根據(jù)需要應(yīng)包括事務(wù)辦理、群眾文體活動(dòng)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)黨建等內(nèi)容。具體以三林鎮(zhèn)為例，其具體做法是：

1、深化內(nèi)涵，明確定位。三林鎮(zhèn)從城市化進(jìn)程的大背景下對(duì)鎮(zhèn)管社區(qū)的管理主體和管理方式進(jìn)行了明確定位，認(rèn)為鎮(zhèn)管社區(qū)是在鎮(zhèn)的現(xiàn)有行政架構(gòu)下，對(duì)鎮(zhèn)域內(nèi)的城市化社區(qū)，實(shí)施符合城市化管理與服務(wù)實(shí)際的行政管理方式；采用與管理農(nóng)村社區(qū)有差別的政策與管理手段，在管理架構(gòu)、財(cái)政支持、服務(wù)手段等各個(gè)方面形成相互配套、協(xié)同推進(jìn)的社區(qū)管理新機(jī)制；其目的是在鎮(zhèn)域內(nèi)的城市化地區(qū)按照現(xiàn)代城市化管理的理念與標(biāo)準(zhǔn)，努力優(yōu)化服務(wù)、強(qiáng)化管理。

2、分類管理、局部覆蓋。“城歸城，村歸村”，三林鎮(zhèn)采用分類管理、局部覆蓋的鎮(zhèn)管社區(qū)方式。提出農(nóng)村化地區(qū)保留原有的管理模式，對(duì)村延續(xù)直接管理的方式，在城市化地區(qū)探索鎮(zhèn)管社區(qū)方式。在轄區(qū)內(nèi)已經(jīng)成熟的世博家園、永泰、楊思、三林地區(qū)等4個(gè)城市化社區(qū)中組建4個(gè)社區(qū)管理中心，覆蓋39個(gè)居委會(huì)，共18.1平方公里、8.2萬戶、20萬常住人口。社區(qū)的劃定主要基于以下三個(gè)原則：一是相對(duì)集中。按照歷史行政體制沿革，地域相鄰、人文相近的劃在一起。二是規(guī)模適度。每個(gè)社區(qū)的面積3平方公里左右，設(shè)有6-10個(gè)居委會(huì)，常住人口3-5萬。三是效能優(yōu)先。社區(qū)管理服務(wù)的力量、設(shè)施比較容易整合配置又能發(fā)揮最大效能。

3、黨委牽頭、實(shí)體運(yùn)作。在社區(qū)依托社區(qū)中心設(shè)立社區(qū)黨委（總支），作為社區(qū)管理的核心；設(shè)立社區(qū)管理委員會(huì)(社區(qū)綜合辦公室) 、社區(qū)委員會(huì)和社區(qū)事務(wù)受理分中心。社區(qū)層面主要圍繞配置資源、提供服務(wù)、創(chuàng)造條件推進(jìn)自治開展工作，社區(qū)黨組織是實(shí)體化運(yùn)作，領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)居民區(qū)支部，社區(qū)管理中心側(cè)重于協(xié)調(diào)服務(wù)，不具有一級(jí)行政實(shí)體功能。社區(qū)黨委建立兩個(gè)層面的議事決策制度。一是黨委會(huì)議制度。社區(qū)黨委成員組成主要由鎮(zhèn)黨委委派干部和社區(qū)內(nèi)直屬黨組織書記、社區(qū)管理委員會(huì)黨員副主任、部分社區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人（如醫(yī)院、派出所等）組成。黨委會(huì)成員人數(shù)設(shè)7-11人，設(shè)書記1名，根據(jù)工作需要可以設(shè)副書記；社區(qū)黨委會(huì)對(duì)社區(qū)全局性的重大事項(xiàng)和黨的組織建設(shè)工作進(jìn)行研究決策。二是社區(qū)黨員代表議事會(huì)制度，由各類社區(qū)單位黨組織按比例推薦產(chǎn)生黨員代表參加，黨員代表議事會(huì)人數(shù)在50人左右。黨員代表議事會(huì)在充分尊重社情民意的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化黨組織對(duì)社區(qū)各類組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，共商、共議社區(qū)黨的建設(shè)和涉及本社區(qū)全體居民和社會(huì)單位的地區(qū)性、社會(huì)性、公益性、群眾性事務(wù)的有關(guān)問題，充分發(fā)揮社區(qū)單位黨組織在社區(qū)黨的建設(shè)和社區(qū)建設(shè)管理中的政治核心作用，引領(lǐng)社區(qū)群眾進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督等自治活動(dòng)。

4、整合資源，健全機(jī)制。鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府按照責(zé)權(quán)利一致原則，統(tǒng)一配置社區(qū)的人財(cái)物資源，整合社區(qū)層面的管理服務(wù)資源，包括行政資源、公共資源（學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等）、市場(chǎng)資源（物業(yè)公司、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)）、以及自治資源（居委會(huì)、業(yè)委會(huì)）等。社區(qū)工作人員的配備、分工、工資、考核等由鎮(zhèn)黨委組織人事科管理。社區(qū)工資經(jīng)費(fèi)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)列入鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，經(jīng)鎮(zhèn)人代會(huì)批準(zhǔn)后由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一組織實(shí)施。鎮(zhèn)管社區(qū)的工作機(jī)制初步形成并逐步完善，包括社情民意反饋機(jī)制、社區(qū)工作責(zé)任機(jī)制、資源配置整合機(jī)制和績效評(píng)估考核機(jī)制，保證了社區(qū)工作各要素成為有機(jī)整體，有效提升了為民服務(wù)的能力和水平，促使鎮(zhèn)管社區(qū)工作的深入開展。