城鎮(zhèn)化中的地

第二個(gè)我想講一講城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地問(wèn)題。這是個(gè)很糾結(jié)人的事，到處都反映強(qiáng)烈，覺得中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地矛盾非常突出?，F(xiàn)在各種各樣的議論，各種各樣的辦法，各種各樣的試驗(yàn)層出不窮，這當(dāng)然是個(gè)好事，百家爭(zhēng)鳴嘛，事兒就不怕議，越議越清楚，但是現(xiàn)在這么多紛繁復(fù)雜的觀點(diǎn)也說(shuō)明土地問(wèn)題的復(fù)雜。

怎么解決好這個(gè)問(wèn)題？我想至少我們面臨著五個(gè)方面的具體問(wèn)題。

第一個(gè)是關(guān)于土地的私有屬性和公共屬性的問(wèn)題。

每天打開報(bào)紙，翻開各種各樣的經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志，都能看到關(guān)于土地制度改革的文章和言論，一般都表達(dá)對(duì)當(dāng)前中國(guó)土地制度的不滿意，指出需要進(jìn)行改革，我也贊成，而且覺得確實(shí)到了下大力氣推進(jìn)土地制度改革的時(shí)候了。但是我也發(fā)現(xiàn)土地制度本身其實(shí)是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。

任何國(guó)家只要講土地制度有兩個(gè)基本的問(wèn)題。一個(gè)是土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，怎么去清晰產(chǎn)權(quán)，怎么去保障產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)利，這是土地制度必須考慮的一大基本問(wèn)題。第二大問(wèn)題就是，由于土地是有限的，由于土地的利用不僅僅關(guān)系到土地的權(quán)益人，而且關(guān)系到社會(huì)公眾，所以世界各國(guó)的土地制度一定還有一個(gè)重要任務(wù)，叫做“用途管制”。你的地不假，怎么用不完全由你自己說(shuō)了算，這就是土地制度的復(fù)雜性。

我跟很多人討論的時(shí)候，他們沒有后面那層概念，他們只強(qiáng)調(diào)保障土地產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益。似乎是我的，怎么用就由我說(shuō)了算。講到后面一層的時(shí)候，有的朋友就不理解，管制，不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)了嗎？其實(shí)你到最發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家去看看，到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制最完善的國(guó)家去看看，土地的用途管制比我們不知道要嚴(yán)多少了，地是你的，怎么用，得聽規(guī)劃的。舉個(gè)不恰當(dāng)?shù)睦?，比如說(shuō)剛才我進(jìn)來(lái)車很多，停車場(chǎng)很難找。這跟車一樣，車自己買的，你作為所有者也好、占有者也好，你的合法權(quán)益國(guó)家必須保障，誰(shuí)無(wú)緣無(wú)故侵犯你的車的權(quán)利，那就要受到法律懲處。但是你的車，你絕沒有權(quán)利想怎么開就怎么開，你只要上路就不能逆行、闖紅燈、超速，所以車的市場(chǎng)發(fā)育是靠這兩個(gè)規(guī)則去做的。同樣的，一個(gè)土地市場(chǎng)的發(fā)育，必須有這兩個(gè)規(guī)則相平衡。

我感覺到現(xiàn)在大家對(duì)于土地制度的討論有一點(diǎn)偏頗，比較多地著眼于土地權(quán)益人的權(quán)利，為什么會(huì)這樣？我想這有歷史的原因和現(xiàn)實(shí)的原因。我們過(guò)去太不注重對(duì)權(quán)益人的保護(hù)。失地農(nóng)民得不到法律的補(bǔ)償，長(zhǎng)遠(yuǎn)的生計(jì)沒有保障，城市里面居民的房屋被征收也有這樣的問(wèn)題，反映出來(lái)一個(gè)突出問(wèn)題是公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵犯過(guò)多。所以矯枉就會(huì)過(guò)正，于是更多的人去談?wù)撛趺幢Ｕ贤恋貦?quán)益人的權(quán)利。

所以從這個(gè)角度去看，討論土地制度的改革，不管將來(lái)方向怎么樣，甚至把它改成私有制——其實(shí)到國(guó)外去，到發(fā)展中國(guó)家、到發(fā)達(dá)國(guó)家去看，私有制是一個(gè)基本現(xiàn)象，基本都是私有的——但私有了就不需要用途管制了嗎？同樣需要。

土地權(quán)益人的權(quán)益和政府對(duì)土地的用途管制，這兩種權(quán)益的平衡，就是私權(quán)和公權(quán)之間的平衡，它又需要一個(gè)非常重要的條件，就是規(guī)劃必須是科學(xué)的、合理的、公開的、透明的。因?yàn)槿藗兌际歉鶕?jù)規(guī)劃來(lái)確定土地的用途，從而決定土地的價(jià)值。

在現(xiàn)代社會(huì)中，土地的價(jià)格在相當(dāng)大程度上具有規(guī)劃性。一道紅線劃下來(lái)，這兒的土地不許用于建筑，只能用于農(nóng)作。農(nóng)地賣一千遍，規(guī)劃不改，還是農(nóng)地，價(jià)格的升值便是有限的。但是，過(guò)去根本就不能用在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，完全是不毛之地，規(guī)劃下來(lái)可以搞建設(shè)，馬上土地價(jià)格就不知道翻了多少倍。因此，規(guī)劃是在現(xiàn)代社會(huì)中決定土地價(jià)格的一個(gè)非常重要的東西。這么重要一個(gè)東西怎么來(lái)決定，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)廣泛地征求社會(huì)意見來(lái)決定。

在2006年，我專門到美國(guó)和加拿大考察土地制度，從征地到規(guī)劃到物業(yè)稅都考察。我到美國(guó)西雅圖的一個(gè)縣里具體看他規(guī)劃的形成和規(guī)劃的分批過(guò)程。我了解到，最好的土地，如果作為農(nóng)地來(lái)賣的話，5000美元一英畝（約合6畝地），但是如果作為建設(shè)用地，底價(jià)20萬(wàn)美元，相差40倍。所以這樣的利益關(guān)系格局要讓少數(shù)人來(lái)搞，那這個(gè)社會(huì)非出大問(wèn)題不可。當(dāng)?shù)卣呛芮宄模?qǐng)了各個(gè)方面的專家來(lái)制定一個(gè)初始的規(guī)劃，制定出來(lái)之后放在縣議會(huì)的大廳，公布兩個(gè)月以上任何人都可以來(lái)提意見，最后由議會(huì)投票決定，一旦投票決定這就成為了事實(shí)。

所以我想，當(dāng)前關(guān)于土地制度的討論非常熱烈，我覺得對(duì)推進(jìn)中國(guó)土地制度的改革非常必要。但是我想提醒一下，在討論土地制度的過(guò)程中，尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)界，既要看到土地的一般商品屬性，還要看到土地作為一種非常特殊的自然資源，它必須受到用途管制的管理，這兩者不能偏廢。

土地制度中討論得比較多的第二個(gè)問(wèn)題就是土地的征收，這是被詬病最多的一個(gè)制度。大家打開《土地管理法》看看第47條，這是改了3次之后才改成這樣的。它規(guī)定，農(nóng)民得到的土地的各種名目的補(bǔ)償，最高限額是這塊土地被征收之前，平均3年年產(chǎn)出的30倍，中國(guó)種糧食的土地最好可以打1噸糧，按照這樣來(lái)算，1噸糧2000斤，按照現(xiàn)在的平均價(jià)格算，大概是2500元。30倍就是75000元。如果是農(nóng)地，以它的原用途來(lái)征收，按照現(xiàn)有的法律最多補(bǔ)你這么多，但實(shí)際上很少有農(nóng)田能夠達(dá)到這個(gè)水平，大部分農(nóng)民只能補(bǔ)到兩三萬(wàn)元。兩三萬(wàn)怎么能保證他的生活水平不下降？怎么能保證他長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障？所以這樣的征地制度詬病很多。很多人批評(píng)侵犯了農(nóng)民權(quán)利，要求改革征地制度，于是很多人提出來(lái)能不能讓農(nóng)民的土地直接進(jìn)入建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)。

這就必須聯(lián)系剛才講的第一點(diǎn)，用途管制。即使將來(lái)實(shí)現(xiàn)了某些土地可以不向農(nóng)民征收，但并不是說(shuō)農(nóng)民自己想拿地進(jìn)入市場(chǎng)就可以進(jìn)入市場(chǎng)，進(jìn)入建設(shè)用地必須符合規(guī)劃，不符合規(guī)劃進(jìn)去就不行。也有人說(shuō)，這種做法是不是對(duì)農(nóng)民的所有權(quán)或者農(nóng)村集體所有權(quán)的歧視，我覺得并不是，這是用途管制，在全世界都是一樣的，在農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的美國(guó)也是一樣，農(nóng)場(chǎng)地那么多，但是政府只批準(zhǔn)在你自有的土地上建生產(chǎn)生活必需的自用建筑。如果說(shuō)我在農(nóng)場(chǎng)上蓋一個(gè)旅館，那完全是另外一碼事，審批制度就不一樣了。所以，我想即使是我們有朝一日實(shí)現(xiàn)土地不通過(guò)政府而由農(nóng)民直接拿它進(jìn)入市場(chǎng)，和開發(fā)商交易，你還是要清楚，絕大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)不了市場(chǎng)，因?yàn)橐?guī)劃不允許。

土地不同的用途決定它的價(jià)格。我經(jīng)常在報(bào)紙上看到一些農(nóng)民的抱怨。前兩天“地王”一畝地賣出了多少錢，征了我的地才補(bǔ)給我多少錢，所以農(nóng)民就很氣。但是實(shí)際問(wèn)題是什么呢？“地王”往往是出在商貿(mào)用地或者住宅用地，所以它的價(jià)格高。所以在城市大規(guī)模擴(kuò)張過(guò)程中，大面積地征收土地，要綜合性地規(guī)劃，一定要形成對(duì)農(nóng)民土地征收的綜合區(qū)片價(jià)格?，F(xiàn)在，要想征個(gè)地蓋寫字樓，老百姓愿意給；要征地修馬路，他就不愿意給。所以就面臨這樣一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題。其實(shí)在這個(gè)階段，這些都是要征收的。所以只有統(tǒng)一征收過(guò)來(lái)，才可能做綜合性規(guī)劃，才可能最后確定綜合性的區(qū)片規(guī)劃。一對(duì)一的對(duì)著你的地用途是什么，有的人就可以暴富，有的人不僅拿不到錢，可能還要倒貼。所以在這個(gè)過(guò)程中，基本采取區(qū)片征收的辦法。比較典型的像韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣，都經(jīng)歷這個(gè)過(guò)程，而且還在進(jìn)行中。這樣就是為了形成合理的規(guī)劃，為了能夠產(chǎn)出綜合區(qū)片地價(jià)。但是要有個(gè)底線，價(jià)格基本上要跟市場(chǎng)價(jià)差不多，要保證農(nóng)民生活水平不下降，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。農(nóng)村土地被征收為城市建設(shè)用地的過(guò)程，是一個(gè)富裕農(nóng)民的過(guò)程，這事就好辦。

所以征地制度要不要改，我覺得要改，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也要改，但是怎么改是個(gè)問(wèn)題。農(nóng)地經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)轉(zhuǎn)化建設(shè)用地之后，它的增值受益部分到底怎么分配是一個(gè)問(wèn)題，改革用地制度也是一個(gè)問(wèn)題。

如果老是以超低價(jià)格向工業(yè)企業(yè)供地，那我們培育不出好企業(yè)來(lái)。工業(yè)企業(yè)第一拼命壓低地價(jià)，第二拼命要土地的規(guī)模越大越好，因?yàn)椴恢靛X當(dāng)然越大越好。但是如果將來(lái)城市發(fā)展了，過(guò)去的開發(fā)區(qū)慢慢變成市區(qū)，要調(diào)整規(guī)劃，你想把地再拿回來(lái)，這個(gè)代價(jià)就不得了。所以我也接觸過(guò)一些企業(yè)，他們不管生意能不能賺錢，反正地拿住了就保證不會(huì)賠錢，這個(gè)是主要的。因此，超低價(jià)格的工業(yè)用地，對(duì)于工業(yè)的轉(zhuǎn)型非常不利，培育不出具有世界一流競(jìng)爭(zhēng)性的企業(yè)。