城鎮(zhèn)化率,一般是指一個地區(qū)城鎮(zhèn)常住人口占該地區(qū)常住總?cè)丝诘谋壤?。城?zhèn)人口包括設區(qū)市的城市人口、鎮(zhèn)區(qū)及鎮(zhèn)政府所在地村委會(居委會)的人口、通過道路建筑物與鎮(zhèn)區(qū)連接的村委會的人口。常住人口是當?shù)氐膽艏丝诩由贤鈦戆肽暌陨系娜丝?,再減去外出半年以上的人口。
戶籍人口城鎮(zhèn)化率即按戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率,是相對于常住人口城鎮(zhèn)化率的概念。在我國,戶籍人口城鎮(zhèn)化率一般比常住人口城鎮(zhèn)化率低。2015年我國城鎮(zhèn)化率達到56.1%,但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為39.9%。
城鎮(zhèn)化率的概念對于提升城鎮(zhèn)化的水平與質(zhì)量發(fā)揮著重要的指標導向作用。但目前,城鎮(zhèn)化率的概念在應用中出現(xiàn)了一些問題,值得重視。
首先,客觀性不夠。統(tǒng)計城鎮(zhèn)化,存在著按人口、經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)3種方式。我國是按建制設市或鎮(zhèn)這類行政區(qū)來統(tǒng)計。這就導致一個情況:在行政區(qū)劃調(diào)整時,可以一次性提高城鎮(zhèn)化率。另外一些地方,在集體土地上,通過各方面努力已經(jīng)達到了城鎮(zhèn)化的標準與水平,但這類地區(qū)沒有被統(tǒng)計成為城鎮(zhèn)化地區(qū),這些地方的人沒有被統(tǒng)計成為城鎮(zhèn)化人口??梢?,以行政建制為基礎來統(tǒng)計城鎮(zhèn)化,存在著不真實的成分,需要具體研究。
其次,敏感性不夠。在常住人口城鎮(zhèn)化方面,對多途徑城鎮(zhèn)化的反應不敏感。如市民農(nóng)莊、民宿經(jīng)濟等形成就地就近城鎮(zhèn)化的模式,得不到及時反映。
在戶籍人口城鎮(zhèn)化方面,對落戶意愿不強反應不敏感。國家提出提升戶籍人口城鎮(zhèn)化,是希望推動市民融入城市,變成真正的城市人。但已出現(xiàn)的新現(xiàn)象是,市民借助居住證,比較充分地享受城市的福利,同時又不愿意放棄現(xiàn)有戶籍及其所附帶的“戶口紅利”。
多途徑城鎮(zhèn)化以及市民融入城市正在進行,但城鎮(zhèn)化指標反映不了出現(xiàn)的情況,導致指標失靈。
第三,針對性不夠。指標的作用,在于能夠發(fā)揮政策引導性。否則,指標設定就沒有針對性意義。目前一些地方,常住人口城鎮(zhèn)化率增長,但戶籍人口城鎮(zhèn)化率沒有相應增長。例如,佛山外來人口450萬,通過積分入戶不足千人,主要原因在于外來人口覺得戶籍在農(nóng)村、享受基本公共服務在城鎮(zhèn)化是利益最大化。可以看出,無論是常住人口城鎮(zhèn)化率還是戶籍人口城鎮(zhèn)化率,對于佛山當?shù)貨Q策的導向意義都不大。
第四,連續(xù)性不夠。以行政區(qū)劃與建制城鎮(zhèn)來統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率,可以反映城鎮(zhèn)化進程。但城鎮(zhèn)化自身不是目的,它是通往現(xiàn)代化的必由之路。現(xiàn)代化國家,應以統(tǒng)一完整的居民公共服務作為目標。目前以各個城市為單元來統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率,并在此基礎上制定的政策,各自為政、畫地為牢的現(xiàn)象十分突出。
筆者針對上述情況提出一些建議:
降低對城鎮(zhèn)化率的追求,強調(diào)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。此前,數(shù)據(jù)顯示,我國城鎮(zhèn)化率在“十一五”期間每年提高1.39個百分點,“十二五”期間平均每年提高約1.21個百分點,經(jīng)歷了快速上漲階段。如果2020年城鎮(zhèn)化比重要達到60%,未來幾年該比重每年僅需要提高0.87個百分點,實現(xiàn)沒有難度。因此,政策上不宜再強調(diào)追求城鎮(zhèn)化率水平,而應強調(diào)追求城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。
建立城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量的科學評價體系,推動探索多途徑城鎮(zhèn)化模式。應考慮建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)化質(zhì)量指數(shù),考核各地的城鎮(zhèn)化進程。該指數(shù)應反映出各地以基本公共服務提升為主要內(nèi)容,覆蓋人群的范圍擴大情況。
發(fā)揮城鎮(zhèn)化率對重點城鎮(zhèn)化問題的導向作用。例如,東部一些大城市承擔著促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的重任,因此應重點考核其戶籍城鎮(zhèn)化率。中西部地區(qū)城市的任務是引導大量人口就近就地城鎮(zhèn)化,因此需要重點考核其常住人口城鎮(zhèn)化率。而對于城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村來說,則需要重點考核其基本公共服務水平。
加強對基本公共服務均等化實現(xiàn)形式的研究,在全國層面推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。目前以各省、各個城市來計算統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率,并不符合人口跨區(qū)域流動的現(xiàn)實發(fā)展狀態(tài)。從未來看,應著力研究跨區(qū)域人口流動中出現(xiàn)的各類問題,破除體制機制障礙,在全國層面推動城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。
(作者系中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學術(shù)委秘書長)
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