確立正確的大部門制改革理念

基于上面的分析，本輪行政體制改革從理論上可以概括為以大部門制為外在形式、以轉(zhuǎn)變政府職能為本質(zhì)內(nèi)涵的政府公共治理變革。這里實(shí)際上提出了兩個(gè)關(guān)鍵的理論問(wèn)題：一是實(shí)行大部門制治理結(jié)構(gòu)，部門大小的邊界在哪里？二是實(shí)行大部門制組織結(jié)構(gòu)的前提條件是什么？深化行政體制改革，需要在思想認(rèn)識(shí)上解決好這兩個(gè)問(wèn)題。

在大部門制治理結(jié)構(gòu)中，如何確定一個(gè)大部門的邊界？對(duì)現(xiàn)代政府治理來(lái)說(shuō)，政府部門間的有效協(xié)作是一個(gè)永恒的主題，因?yàn)榭茖W(xué)的分工協(xié)作是科學(xué)管理的基礎(chǔ)，也是公共治理必須遵循的準(zhǔn)則。從目前一些大國(guó)實(shí)行大部門制的情況看，其原則是將職能相近、業(yè)務(wù)雷同的事項(xiàng)盡量歸到一個(gè)部門管理，避免出現(xiàn)職能交叉重疊等弊端，然后通過(guò)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相對(duì)分離，實(shí)行對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。從我國(guó)的實(shí)際來(lái)看，政府部門設(shè)置應(yīng)避免部門林立、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，但不能一味地追求政府規(guī)模越小越好，或者政府部門設(shè)置越少越好，這既不現(xiàn)實(shí)，也不科學(xué)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，一個(gè)國(guó)家的政府規(guī)模與其承擔(dān)的公共事務(wù)職責(zé)相適應(yīng)，并能實(shí)現(xiàn)公共治理高效、民眾滿意，就是好政府。從這個(gè)意義上說(shuō)，黨的十八大報(bào)告提出的“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意”的服務(wù)型政府建設(shè)的理念和內(nèi)涵，是與國(guó)際公共治理基本價(jià)值取向一致的。《方案》也體現(xiàn)了這樣的理念。

從未來(lái)發(fā)展的視角看，大部門制改革需要確立三個(gè)前提：一是頂層權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理配置。理順大的權(quán)力關(guān)系格局，就會(huì)為順利推進(jìn)政府的大部門制改革創(chuàng)造重要的基礎(chǔ)性前提。二是減少政府對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的不必要干預(yù)。完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，需要避免過(guò)多的行政干預(yù)；同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)的社會(huì)組織初具規(guī)模，但政府依然管了很多不該管、管不了、也管不好的事，社會(huì)自身的管理功能沒(méi)有得到充分發(fā)揮。因此，需要明確政府與市場(chǎng)、社會(huì)的職責(zé)邊界。三是對(duì)政府過(guò)大權(quán)力的實(shí)質(zhì)性削減和下放。大部門制改革必須以轉(zhuǎn)變職能、大力推進(jìn)行政審批制度改革為前提。這與上面所說(shuō)的政府權(quán)力邊界是息息相關(guān)的。只有把轉(zhuǎn)變政府職能放在突出位置，理順部門內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系，取消不必要的行政許可、行政審批，從根本上約束政府過(guò)多、過(guò)大的管理權(quán)限，轉(zhuǎn)變政府職能才有基礎(chǔ)，實(shí)行大部門制改革才有意義?！斗桨浮吩跍p少政府對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的不必要干預(yù)以及削減和下放政府過(guò)大權(quán)力方面，可以說(shuō)出了重拳，推出了一系列重大舉措，體現(xiàn)了內(nèi)涵式改革的思路。

推進(jìn)行政體制改革的趨勢(shì)分析

推進(jìn)行政體制改革，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展需要不斷調(diào)整上層建筑的過(guò)程，不可能畢其功于一役，需要不斷探索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、積累共識(shí)，堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、成熟先行。

首先，我國(guó)正處于改革深化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，在短時(shí)間內(nèi)可行的選擇是針對(duì)政府管理面臨的一些突出問(wèn)題進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，盡量減少政府組織結(jié)構(gòu)不合理對(duì)公共治理的負(fù)面影響?！斗桨浮返某雠_(tái)和實(shí)施是一個(gè)階段性進(jìn)展。

其次，相對(duì)定型的國(guó)務(wù)院大部門制的科學(xué)結(jié)構(gòu)，需要一個(gè)好的頂層設(shè)計(jì)，需要各方面形成共識(shí)。無(wú)論頂層設(shè)計(jì)還是形成共識(shí)，都是需要時(shí)間的。沒(méi)有深入的調(diào)查研究和充分的醞釀?dòng)懻?，很難達(dá)成這樣的共識(shí)。從這個(gè)意義上說(shuō)，推進(jìn)大部門制改革應(yīng)該相對(duì)透明和公開(kāi)，廣泛征求各方意見(jiàn)，少走彎路、少付成本。

再次，今后幾年在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可以考慮繼續(xù)深入推進(jìn)大部門制改革調(diào)整，并與直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等的調(diào)整整體考慮，逐步使之法定化，相對(duì)穩(wěn)定。同時(shí)，注意保持政府核心組織架構(gòu)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，避免隨意性。對(duì)政府的直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)以及議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的功能調(diào)整，可以考慮把直屬機(jī)構(gòu)更多地改造為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)決策和執(zhí)行的相對(duì)分離。

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