從現(xiàn)代世界各國(guó)的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府機(jī)構(gòu)一般分為兩類：

第一類叫“政治行政機(jī)構(gòu)”，主要指“內(nèi)閣部委”這樣的“政策制定和政策實(shí)施監(jiān)督”部門，在我國(guó)也叫“大部制”。這樣的政府機(jī)構(gòu)數(shù)量很少，不承擔(dān)具體的公共事務(wù)執(zhí)行職能，各國(guó)根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況，一般設(shè)定在11到18個(gè)之間，我國(guó)目前確定在25個(gè)。我個(gè)人認(rèn)為這基本符合我國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況。

第二類叫“官僚行政機(jī)構(gòu)”，主要指具體承擔(dān)“市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”等職能的政府“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，這樣的機(jī)構(gòu)一般很龐大，比如隸屬于美國(guó)聯(lián)邦政府的大大小小的執(zhí)行機(jī)構(gòu)大約有3000個(gè)，它們一般是按照國(guó)家相應(yīng)的法律法規(guī)和公共政策獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，并接受來(lái)自政府內(nèi)部、社會(huì)公眾和立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。對(duì)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的監(jiān)督，除了來(lái)自部委的“政策性監(jiān)督”以外，還有來(lái)自政府內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)察等方面的法律監(jiān)督。

我們說(shuō)的政府機(jī)構(gòu)改革，一個(gè)很重要的方面是對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行“分類改革”，形成政府內(nèi)部的“行政分權(quán)”。不能混淆政府政策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)這兩類機(jī)構(gòu)之間的界限，簡(jiǎn)單合并同類項(xiàng)會(huì)使政府機(jī)構(gòu)的職能更為混亂。

其次，轉(zhuǎn)變政府職能必須在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成三種“運(yùn)行機(jī)制”，即“績(jī)效評(píng)估機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制”。特別是政府“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”的改革，形成這三種機(jī)制才能為切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能奠定制度性基礎(chǔ)。我們知道，政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要目的，就是要重構(gòu)政府價(jià)值，使政府機(jī)構(gòu)的公共產(chǎn)品和服務(wù)效率更高、效果更好，讓人民更滿意。政府機(jī)構(gòu)組織形式的變化如果沒(méi)有真正帶來(lái)機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的變化，那么，政府的核心價(jià)值就很難實(shí)現(xiàn)，轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)就是一句空話。

最后，轉(zhuǎn)變政府職能必須實(shí)現(xiàn)“有效分權(quán)”。有效分權(quán)的含義有三點(diǎn)：一是在政府內(nèi)部劃分各級(jí)各類政府機(jī)構(gòu)職能之間的權(quán)力邊界，厘清權(quán)力清單，合理界定各級(jí)各類政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力性質(zhì)，正確區(qū)分政策性機(jī)構(gòu)與執(zhí)行性機(jī)構(gòu)的不同職能；二是權(quán)力下放，即盡量把上一級(jí)政府的權(quán)力向更切近服務(wù)對(duì)象的下一級(jí)政府下放，減少行政審批的程序和事項(xiàng)；三是權(quán)力轉(zhuǎn)移，即政府權(quán)力向社會(huì)、企業(yè)甚至個(gè)人轉(zhuǎn)移，大幅度減少行政審批事項(xiàng)，形成“政府的歸政府、社會(huì)的歸社會(huì)、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”的現(xiàn)代社會(huì)的“共同治理”模式，真正使政府職能轉(zhuǎn)變落到實(shí)處。

總之，政府機(jī)構(gòu)改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，而要實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)變政府職能”這一目的，就必須深化政府內(nèi)部權(quán)力配置改革，形成行政體制內(nèi)部的分權(quán)結(jié)構(gòu)，形成合理的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效分權(quán)。只有這樣，我們才能建立一個(gè)人民滿意的政府，也才能實(shí)現(xiàn)“大部制”改革的目的。

（作者系國(guó)家行政學(xué)院教授）