城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進(jìn)程的一個大戰(zhàn)略、大課題。十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)了新型城鎮(zhèn)化對中國發(fā)展的重要意義。中央對城鎮(zhèn)化高度的新定位引發(fā)了學(xué)界對城鎮(zhèn)化的研究熱潮，兩會期間城鎮(zhèn)化又成為代表熱議的話題。那么，如何認(rèn)識當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程、特點(diǎn)？新型城鎮(zhèn)化在理論研究中有哪些爭議問題？在具體推進(jìn)與改革過程中存在哪些難題？本刊特邀請學(xué)者圍繞這些熱點(diǎn)問題，加以分析與探討。

城鎮(zhèn)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化三個概念常被混用，三者之間是什么關(guān)系

主持人：在當(dāng)前有關(guān)城鎮(zhèn)化的探討中，城鎮(zhèn)化、城市化與城鄉(xiāng)一體化是常被提起且容易混淆的幾個概念，能否簡要介紹一下這幾個概念的異同？

黨國英：“城市化”和“城鎮(zhèn)化”如果說有差別，也只是后一提法會提醒人們別忽視小鎮(zhèn)或小城市的重要性。多數(shù)習(xí)慣使用“城市化”提法的人士，也并不反對發(fā)展小城鎮(zhèn)，同時(shí)也不贊成巨型城市過度膨脹。翻譯為英語，城市化和城鎮(zhèn)化只能用一個詞：urbanization。目前大家按中央文件的標(biāo)準(zhǔn)說法，統(tǒng)一使用“城鎮(zhèn)化”這個詞語，自然也很好。城鄉(xiāng)一體化是中央根據(jù)我國國情提出的發(fā)展戰(zhàn)略，與城鎮(zhèn)化有密切關(guān)系。因多種歷史原因，我國形成了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)差別很大，解決這個問題的辦法是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城鎮(zhèn)化有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。如果不去推進(jìn)城鎮(zhèn)化，想保持農(nóng)村人口總量不變、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)比例不變，二元結(jié)構(gòu)就不可能消除。所以，我們國家要在高度城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。估計(jì)城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上時(shí)，城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)就基本實(shí)現(xiàn)。

“大中小城市的道路之分”是一個偽命題，警惕大中城市對于新興的有活力的小城鎮(zhèn)的剝奪

主持人：關(guān)于城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向或者是以什么規(guī)模推進(jìn)，觀點(diǎn)各異，或說以大城市為主，或說以中等城市為主，或說以小城市、小城鎮(zhèn)為主，如何來認(rèn)識這些觀點(diǎn)？

李鐵：我認(rèn)為，當(dāng)前所謂的“大中小城市”的研究、“大中小城市的道路之分”，是一個偽命題。為什么說是一個偽命題呢？

第一，老百姓選擇就業(yè)，自己會選擇流動方向。上世紀(jì)80年代我們就提出發(fā)展小城鎮(zhèn)、發(fā)展中等城市、控制大城市等，結(jié)果根本干擾不了這個流向。人的選擇是不受這樣的政策干擾的，所以提出 “大中小城市”的發(fā)展方向和政策是沒有太大意義的。

第二，行政等級化的資源分配體制，決定著資源一定是流向高等級城市。舉個例子，計(jì)劃分配的土地資源，基本上被省會城市所截留。前些日子去八省調(diào)查，詢問某省會城市的負(fù)責(zé)人，“你們每年的土地指標(biāo)是多少？”他說是35%的土地指標(biāo)。我又問省會人口占全省的多少，他說是12.5%。也就是說，省會12.5%的人口占用了35%的土地指標(biāo)。恰恰這些大城市、高等級城市把土地指標(biāo)截留下來了。大量的資源被截留，意味著他們將比低等級城市、中小城市獲得更多的發(fā)展機(jī)會。這導(dǎo)致了高等級城市的發(fā)展非常得快，但是問題也十分嚴(yán)重。在這種行政等級化的城市管理體制下，應(yīng)警惕大中城市對于新興的有活力的小城鎮(zhèn)的剝奪。如沿海一些省份的地級市、縣級市發(fā)展速度之快，城市建設(shè)水平之高，在相當(dāng)程度上是依賴以行政手段向下獲取資源。城市化的核心在于如何實(shí)現(xiàn)人口的轉(zhuǎn)移，從沿海地區(qū)一些小城鎮(zhèn)發(fā)展的歷程看，一些傳統(tǒng)體制下的小城鎮(zhèn)已經(jīng)發(fā)展到幾十萬人，吸收農(nóng)村勞動力最具優(yōu)勢，但在體制上仍然處于被剝奪的地位。

城鎮(zhèn)化與行政等級有什么關(guān)系，對城市體制的認(rèn)定是否需要重新審視

主持人：這種行政等級化的城市管理體制對進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化有何影響？

李鐵：城鎮(zhèn)化的目標(biāo)應(yīng)該是指農(nóng)民最終進(jìn)入這些城市和建制鎮(zhèn)。按照國際上一般對城市的認(rèn)定，我們所有的建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)都可以叫做城市，因?yàn)槊绹某鞘性O(shè)置達(dá)到人口3000人，就可以得到認(rèn)定。可是在中國，建制鎮(zhèn)的統(tǒng)計(jì)范疇是屬于農(nóng)村，而且建制鎮(zhèn)又隸屬于城市的管轄。如果我們提出城市化，那是否意味著各級城市政府利用自己管理上的優(yōu)勢權(quán)力，使得要素的走向更多向城市傾斜。

對于很多人來講，一想到城市，就把這些城市類比為國外的城市。實(shí)際上，中國的城市因?yàn)樾姓^(qū)的管轄設(shè)置是有等級的，所以我們看到直轄市、副省級城市、地級市、縣級市還有建制鎮(zhèn)。很多人都會詫異，城市化和行政等級有什么關(guān)系？如果我們按照行政等級來看城市的話，我們很難區(qū)分城市的大小。例如廣東的虎門鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域人口已達(dá)百萬，按照中國城市規(guī)劃法劃分的人口規(guī)模，已經(jīng)屬于大城市，但是這里只是一個建制鎮(zhèn)。還好這個建制鎮(zhèn)隸屬于東莞市，東莞是個地級市。還可以舉浙江省金華市的義烏市，這個縣級市人口規(guī)模已經(jīng)達(dá)到200萬，這里指的是縣域人口。城區(qū)人口也達(dá)到了近百萬的規(guī)模，而上級的主管城市金華市，城區(qū)人口規(guī)模僅60萬，雖然金華市在改革上已經(jīng)下了很多功夫，放給了義烏市幾乎所有的地級行政管理權(quán)限，但是義烏市作為一個城市，到底是按照大城市還是按照縣級市，來確定它在城市等級中的地位呢？全國排名前1000名的建制鎮(zhèn)平均鎮(zhèn)區(qū)人口7.1萬人，財(cái)政收入4億多元，人均財(cái)政收入水平超過了縣級市的平均水平。這些建制鎮(zhèn)如果在其它任何一個國家，作為一個城市的地位是不可撼動的。但是在中國，正是由于行政等級的關(guān)系，這些建制鎮(zhèn)處于地方行政等級的最底層，沒有辦法履行一個城市政府的正常的行政管理職責(zé)。最重要的是，正是這些建制鎮(zhèn)、人口和經(jīng)濟(jì)總量較大的縣級市和地級市，接納了大量的外來農(nóng)民工。例如，廣東東莞的長安鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)外來人口57萬，本鎮(zhèn)人口僅4萬，作為一個鎮(zhèn)級的行政管理權(quán)限，財(cái)政要上繳，你叫它如何解決如此龐大的外來人口的公共服務(wù)問題？正是在這個基礎(chǔ)上，我們要重新審視對城市體制的認(rèn)定。