一般污染控制的制度化措施

由于社會缺乏監(jiān)管污染的有效手段，導(dǎo)致許多污染的費(fèi)用不是由污染者負(fù)擔(dān)，而是由他人承擔(dān)，換一句話說，“外部化”了的費(fèi)用沒有反映在造成污染者的生產(chǎn)成本中。進(jìn)而缺乏能促使人們減少生產(chǎn)單位產(chǎn)品排放污染物數(shù)量的有效經(jīng)濟(jì)刺激辦法，將環(huán)境作為生產(chǎn)要素參與社會財(cái)富分配的手段只不過是一種普遍化的收費(fèi)或損害公攤，離實(shí)現(xiàn)污染者付費(fèi)的操作技術(shù)和立法技術(shù)解決還有很長的距離要走。事實(shí)上，從我國《大氣污染防治法》修訂遲遲不能出臺也說明，污染物防治方面涉及巨大的利益博弈關(guān)系，在制度安排中絲毫的改變就可能影響利益相關(guān)者甚至整個行業(yè)之間的巨額利益分配格局。只要污染的代價不是由污染者承擔(dān)或者是他們產(chǎn)品的消費(fèi)者承擔(dān)，社會經(jīng)濟(jì)生活中由環(huán)境產(chǎn)生的總福利的某些部分或者全部就會在再分配過程中從污染受害人那里轉(zhuǎn)移到禍害環(huán)境的利益集團(tuán)手中，這不能說是一個公平、公正和制度道德良善的社會！

顯然，奉自由為圭臬的市場不能為空氣污染控制、治理提供足夠的刺激，那么就需要政府加以干預(yù)；既然環(huán)境“公地”與每個個人健康、生活質(zhì)量密切相關(guān)，那么就需要社會的普遍參與和監(jiān)督，以此來限制產(chǎn)生外部費(fèi)用的產(chǎn)品的生產(chǎn)，激勵有外部效益的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。到目前為止，控制大氣污染的手段主要有四種：

1、設(shè)定財(cái)產(chǎn)權(quán)

設(shè)定財(cái)產(chǎn)權(quán)，是近代以來市場經(jīng)濟(jì)下“經(jīng)濟(jì)人”的“習(xí)慣”，也是最迎合私權(quán)社會的一種制度化設(shè)計(jì)，無論是立法者還是執(zhí)法者、司法者曾經(jīng)在上世紀(jì)60至90年代經(jīng)過不懈地探索，默默不語地創(chuàng)設(shè)了一系列既顧及在環(huán)境“公地”中受益經(jīng)濟(jì)效益又能為環(huán)境“公地”中受害人接受的折中做法——排污權(quán)，它在很多方面跟早先我們已經(jīng)在公共物利用中創(chuàng)設(shè)的采礦權(quán)、取水權(quán)、漁業(yè)權(quán)、捕獵權(quán)等法定特別用益物權(quán)很是接近，它實(shí)際上是一個鼓勵公共用品生產(chǎn)者向社會提供盡可能多的公共品的制度，當(dāng)然也是把“外部化”費(fèi)用計(jì)入生產(chǎn)者成本的不錯的經(jīng)濟(jì)刺激辦法。至少可以增強(qiáng)生產(chǎn)者的節(jié)約意識和觀念。排污權(quán)和法定用益物權(quán)，就在于給定了一個能夠?yàn)榄h(huán)境“公地”受害人接受的“總量”，并不意味著不排污，并不意味著沒有受害人，更不意味著我們每個身處環(huán)境“公地”的人能夠拿到應(yīng)當(dāng)從環(huán)境“公地”產(chǎn)生的總福利中屬于他或她的一份子。因此，運(yùn)用排污權(quán)這樣生根于市場交易理論的財(cái)產(chǎn)權(quán)來鼓勵減輕環(huán)境污染并不像鼓勵一般公共品生產(chǎn)那樣容易和有效；設(shè)定財(cái)產(chǎn)權(quán)的效益范圍太有限了，也受它自身底線的限制，把那些不付費(fèi)用的占便宜者從已付費(fèi)用的人所享用的公共品中排除出去是十分困難的。

2、政府直接管理

在大多數(shù)情況下，與設(shè)定財(cái)產(chǎn)權(quán)相比，政府更愿意采用利用稅款歲入由自己直接向公眾提供環(huán)境公共品。直接管理是政府控制空氣污染更愿意采取的手段。因?yàn)椋繕?biāo)清楚，就是控制環(huán)境污染；措施簡單，就是禁止超標(biāo)排污；方法直接，針對排污對象發(fā)出行政命令或?qū)嵤?qiáng)制措施；執(zhí)法者樂意，權(quán)力有地兒使了。我國現(xiàn)階段的環(huán)境污染監(jiān)管措施大部分為政府直接管理。但是，人類數(shù)百年的法制化經(jīng)驗(yàn)，使人們更愿意接受萊昂·狄驥的觀點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)社會中，執(zhí)法人員也是“經(jīng)濟(jì)人”。更不排除執(zhí)法機(jī)構(gòu)把自身當(dāng)作一個事實(shí)上的“經(jīng)濟(jì)人”來看待，執(zhí)法者的強(qiáng)制措施不是采用發(fā)布禁令或者判處刑罰的方法，而是采用各種經(jīng)濟(jì)制裁譬如罰款等時，直接管理對社會造成的危害可能就不單單是環(huán)境“公地”了，溢出效應(yīng)會吞沒人們對污染防控樹立起來的所有信心。于是，產(chǎn)生了其他一些跟直接管理結(jié)合使用的防控、治理空氣污染的方法，包括補(bǔ)助、收費(fèi)。

3、補(bǔ)助

為了避免向社會提供一般消費(fèi)品的生產(chǎn)單位或能夠向公眾提供公共品的生產(chǎn)單位向外界過渡排放污染物即產(chǎn)生外部費(fèi)用，政府采取替排污生產(chǎn)單位全額或部分埋單的方式支付其生產(chǎn)成本的一部分，如，對防污染設(shè)施安裝給予特別減、免稅照顧等稅收刺激措施，或者發(fā)放貸款等金融支持方案，包括固定資產(chǎn)折舊稅前扣除，政府撥款給市、縣(區(qū))用以建造各種廢棄物處理設(shè)施等等，來鼓勵排污生產(chǎn)單位減少向外界環(huán)境排污。

4、收費(fèi)

收費(fèi)是彌補(bǔ)以上幾種制度化措施不足的替代方法。它是政府要求所有產(chǎn)生外部費(fèi)用或者不能向社會提供環(huán)境公共品的私人活動繳納一定數(shù)額費(fèi)用的制度化設(shè)計(jì)。它明顯不同于前幾種手段的方面，就是它的普遍性。它要求每一個身處特定環(huán)境中的個人和單位都要對環(huán)境“公地”承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任，具有形式公平性。它對“生產(chǎn)者”產(chǎn)生了一種類似刺激市場的方法，迫使“生產(chǎn)者”改變活動的方式、方法。但是，正是它具有形式公平性，所以收費(fèi)額的確定應(yīng)盡量按照獲益而定，以最大限度地避免其所產(chǎn)生的不良后果和盡可能地趨近實(shí)質(zhì)公平。

其實(shí)，綜合幾種制度化措施來看，就會發(fā)現(xiàn)人類至今關(guān)于環(huán)境“公地”損害治理、防控的制度化措施還極其有限，由于經(jīng)濟(jì)形態(tài)的整個大環(huán)境所限還沒有超出經(jīng)濟(jì)效益原則的范圍，而且沒有哪一種措施是十全十美的；即便我們窮盡了現(xiàn)階段人類社會已經(jīng)發(fā)現(xiàn)或發(fā)明的制度化措施也還不可能徹底解決環(huán)境“公地悲劇”！人們只能通過有效的措施治理、控制環(huán)境污染，把污染控制在適宜人類生存的條件范圍內(nèi)，并盡可能地達(dá)到人們生存環(huán)境的最優(yōu)值，但不可能完全杜絕污染。因?yàn)?，人是生產(chǎn)者，同時也是消費(fèi)者，生產(chǎn)和消費(fèi)都會產(chǎn)生副產(chǎn)品——污染。更何況，治污、防污根本上面臨的是技術(shù)挑戰(zhàn)，更不用說PM2.5這樣的飄塵污染，其一旦形成產(chǎn)生它的大氣物理?xiàng)l件，其防治的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)困難決不是人們想象的那樣簡單。所以，人們不要期望一勞永逸地解決所有環(huán)境問題，最理性的做法應(yīng)當(dāng)是搞清我們所正面臨的環(huán)境問題的污染物和污染源是什么，用科學(xué)理性的態(tài)度和方法看待、應(yīng)對面臨的環(huán)境挑戰(zhàn)。