一般污染控制的制度化措施

由于社會缺乏監(jiān)管污染的有效手段，導致許多污染的費用不是由污染者負擔，而是由他人承擔，換一句話說，“外部化”了的費用沒有反映在造成污染者的生產成本中。進而缺乏能促使人們減少生產單位產品排放污染物數量的有效經濟刺激辦法，將環(huán)境作為生產要素參與社會財富分配的手段只不過是一種普遍化的收費或損害公攤，離實現污染者付費的操作技術和立法技術解決還有很長的距離要走。事實上，從我國《大氣污染防治法》修訂遲遲不能出臺也說明，污染物防治方面涉及巨大的利益博弈關系，在制度安排中絲毫的改變就可能影響利益相關者甚至整個行業(yè)之間的巨額利益分配格局。只要污染的代價不是由污染者承擔或者是他們產品的消費者承擔，社會經濟生活中由環(huán)境產生的總福利的某些部分或者全部就會在再分配過程中從污染受害人那里轉移到禍害環(huán)境的利益集團手中，這不能說是一個公平、公正和制度道德良善的社會！

顯然，奉自由為圭臬的市場不能為空氣污染控制、治理提供足夠的刺激，那么就需要政府加以干預；既然環(huán)境“公地”與每個個人健康、生活質量密切相關，那么就需要社會的普遍參與和監(jiān)督，以此來限制產生外部費用的產品的生產，激勵有外部效益的公共產品的生產。到目前為止，控制大氣污染的手段主要有四種：

1、設定財產權

設定財產權，是近代以來市場經濟下“經濟人”的“習慣”，也是最迎合私權社會的一種制度化設計，無論是立法者還是執(zhí)法者、司法者曾經在上世紀60至90年代經過不懈地探索，默默不語地創(chuàng)設了一系列既顧及在環(huán)境“公地”中受益經濟效益又能為環(huán)境“公地”中受害人接受的折中做法——排污權，它在很多方面跟早先我們已經在公共物利用中創(chuàng)設的采礦權、取水權、漁業(yè)權、捕獵權等法定特別用益物權很是接近，它實際上是一個鼓勵公共用品生產者向社會提供盡可能多的公共品的制度，當然也是把“外部化”費用計入生產者成本的不錯的經濟刺激辦法。至少可以增強生產者的節(jié)約意識和觀念。排污權和法定用益物權，就在于給定了一個能夠為環(huán)境“公地”受害人接受的“總量”，并不意味著不排污，并不意味著沒有受害人，更不意味著我們每個身處環(huán)境“公地”的人能夠拿到應當從環(huán)境“公地”產生的總福利中屬于他或她的一份子。因此，運用排污權這樣生根于市場交易理論的財產權來鼓勵減輕環(huán)境污染并不像鼓勵一般公共品生產那樣容易和有效；設定財產權的效益范圍太有限了，也受它自身底線的限制，把那些不付費用的占便宜者從已付費用的人所享用的公共品中排除出去是十分困難的。

2、政府直接管理

在大多數情況下，與設定財產權相比，政府更愿意采用利用稅款歲入由自己直接向公眾提供環(huán)境公共品。直接管理是政府控制空氣污染更愿意采取的手段。因為，它目標清楚，就是控制環(huán)境污染；措施簡單，就是禁止超標排污；方法直接，針對排污對象發(fā)出行政命令或實施強制措施；執(zhí)法者樂意，權力有地兒使了。我國現階段的環(huán)境污染監(jiān)管措施大部分為政府直接管理。但是，人類數百年的法制化經驗，使人們更愿意接受萊昂·狄驥的觀點：經濟社會中，執(zhí)法人員也是“經濟人”。更不排除執(zhí)法機構把自身當作一個事實上的“經濟人”來看待，執(zhí)法者的強制措施不是采用發(fā)布禁令或者判處刑罰的方法，而是采用各種經濟制裁譬如罰款等時，直接管理對社會造成的危害可能就不單單是環(huán)境“公地”了，溢出效應會吞沒人們對污染防控樹立起來的所有信心。于是，產生了其他一些跟直接管理結合使用的防控、治理空氣污染的方法，包括補助、收費。

3、補助

為了避免向社會提供一般消費品的生產單位或能夠向公眾提供公共品的生產單位向外界過渡排放污染物即產生外部費用，政府采取替排污生產單位全額或部分埋單的方式支付其生產成本的一部分，如，對防污染設施安裝給予特別減、免稅照顧等稅收刺激措施，或者發(fā)放貸款等金融支持方案，包括固定資產折舊稅前扣除，政府撥款給市、縣(區(qū))用以建造各種廢棄物處理設施等等，來鼓勵排污生產單位減少向外界環(huán)境排污。

4、收費

收費是彌補以上幾種制度化措施不足的替代方法。它是政府要求所有產生外部費用或者不能向社會提供環(huán)境公共品的私人活動繳納一定數額費用的制度化設計。它明顯不同于前幾種手段的方面，就是它的普遍性。它要求每一個身處特定環(huán)境中的個人和單位都要對環(huán)境“公地”承擔義務和責任，具有形式公平性。它對“生產者”產生了一種類似刺激市場的方法，迫使“生產者”改變活動的方式、方法。但是，正是它具有形式公平性，所以收費額的確定應盡量按照獲益而定，以最大限度地避免其所產生的不良后果和盡可能地趨近實質公平。

其實，綜合幾種制度化措施來看，就會發(fā)現人類至今關于環(huán)境“公地”損害治理、防控的制度化措施還極其有限，由于經濟形態(tài)的整個大環(huán)境所限還沒有超出經濟效益原則的范圍，而且沒有哪一種措施是十全十美的；即便我們窮盡了現階段人類社會已經發(fā)現或發(fā)明的制度化措施也還不可能徹底解決環(huán)境“公地悲劇”！人們只能通過有效的措施治理、控制環(huán)境污染，把污染控制在適宜人類生存的條件范圍內，并盡可能地達到人們生存環(huán)境的最優(yōu)值，但不可能完全杜絕污染。因為，人是生產者，同時也是消費者，生產和消費都會產生副產品——污染。更何況，治污、防污根本上面臨的是技術挑戰(zhàn)，更不用說PM2.5這樣的飄塵污染，其一旦形成產生它的大氣物理條件，其防治的技術、經濟困難決不是人們想象的那樣簡單。所以，人們不要期望一勞永逸地解決所有環(huán)境問題，最理性的做法應當是搞清我們所正面臨的環(huán)境問題的污染物和污染源是什么，用科學理性的態(tài)度和方法看待、應對面臨的環(huán)境挑戰(zhàn)。