一般污染控制的制度化措施

由于社會(huì)缺乏監(jiān)管污染的有效手段，導(dǎo)致許多污染的費(fèi)用不是由污染者負(fù)擔(dān)，而是由他人承擔(dān)，換一句話說，“外部化”了的費(fèi)用沒有反映在造成污染者的生產(chǎn)成本中。進(jìn)而缺乏能促使人們減少生產(chǎn)單位產(chǎn)品排放污染物數(shù)量的有效經(jīng)濟(jì)刺激辦法，將環(huán)境作為生產(chǎn)要素參與社會(huì)財(cái)富分配的手段只不過是一種普遍化的收費(fèi)或損害公攤，離實(shí)現(xiàn)污染者付費(fèi)的操作技術(shù)和立法技術(shù)解決還有很長的距離要走。事實(shí)上，從我國《大氣污染防治法》修訂遲遲不能出臺(tái)也說明，污染物防治方面涉及巨大的利益博弈關(guān)系，在制度安排中絲毫的改變就可能影響利益相關(guān)者甚至整個(gè)行業(yè)之間的巨額利益分配格局。只要污染的代價(jià)不是由污染者承擔(dān)或者是他們產(chǎn)品的消費(fèi)者承擔(dān)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中由環(huán)境產(chǎn)生的總福利的某些部分或者全部就會(huì)在再分配過程中從污染受害人那里轉(zhuǎn)移到禍害環(huán)境的利益集團(tuán)手中，這不能說是一個(gè)公平、公正和制度道德良善的社會(huì)！

顯然，奉自由為圭臬的市場(chǎng)不能為空氣污染控制、治理提供足夠的刺激，那么就需要政府加以干預(yù)；既然環(huán)境“公地”與每個(gè)個(gè)人健康、生活質(zhì)量密切相關(guān)，那么就需要社會(huì)的普遍參與和監(jiān)督，以此來限制產(chǎn)生外部費(fèi)用的產(chǎn)品的生產(chǎn)，激勵(lì)有外部效益的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。到目前為止，控制大氣污染的手段主要有四種：

1、設(shè)定財(cái)產(chǎn)權(quán)

設(shè)定財(cái)產(chǎn)權(quán)，是近代以來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下“經(jīng)濟(jì)人”的“習(xí)慣”，也是最迎合私權(quán)社會(huì)的一種制度化設(shè)計(jì)，無論是立法者還是執(zhí)法者、司法者曾經(jīng)在上世紀(jì)60至90年代經(jīng)過不懈地探索，默默不語地創(chuàng)設(shè)了一系列既顧及在環(huán)境“公地”中受益經(jīng)濟(jì)效益又能為環(huán)境“公地”中受害人接受的折中做法——排污權(quán)，它在很多方面跟早先我們已經(jīng)在公共物利用中創(chuàng)設(shè)的采礦權(quán)、取水權(quán)、漁業(yè)權(quán)、捕獵權(quán)等法定特別用益物權(quán)很是接近，它實(shí)際上是一個(gè)鼓勵(lì)公共用品生產(chǎn)者向社會(huì)提供盡可能多的公共品的制度，當(dāng)然也是把“外部化”費(fèi)用計(jì)入生產(chǎn)者成本的不錯(cuò)的經(jīng)濟(jì)刺激辦法。至少可以增強(qiáng)生產(chǎn)者的節(jié)約意識(shí)和觀念。排污權(quán)和法定用益物權(quán)，就在于給定了一個(gè)能夠?yàn)榄h(huán)境“公地”受害人接受的“總量”，并不意味著不排污，并不意味著沒有受害人，更不意味著我們每個(gè)身處環(huán)境“公地”的人能夠拿到應(yīng)當(dāng)從環(huán)境“公地”產(chǎn)生的總福利中屬于他或她的一份子。因此，運(yùn)用排污權(quán)這樣生根于市場(chǎng)交易理論的財(cái)產(chǎn)權(quán)來鼓勵(lì)減輕環(huán)境污染并不像鼓勵(lì)一般公共品生產(chǎn)那樣容易和有效；設(shè)定財(cái)產(chǎn)權(quán)的效益范圍太有限了，也受它自身底線的限制，把那些不付費(fèi)用的占便宜者從已付費(fèi)用的人所享用的公共品中排除出去是十分困難的。

2、政府直接管理

在大多數(shù)情況下，與設(shè)定財(cái)產(chǎn)權(quán)相比，政府更愿意采用利用稅款歲入由自己直接向公眾提供環(huán)境公共品。直接管理是政府控制空氣污染更愿意采取的手段。因?yàn)椋繕?biāo)清楚，就是控制環(huán)境污染；措施簡(jiǎn)單，就是禁止超標(biāo)排污；方法直接，針對(duì)排污對(duì)象發(fā)出行政命令或?qū)嵤?qiáng)制措施；執(zhí)法者樂意，權(quán)力有地兒使了。我國現(xiàn)階段的環(huán)境污染監(jiān)管措施大部分為政府直接管理。但是，人類數(shù)百年的法制化經(jīng)驗(yàn)，使人們更愿意接受萊昂·狄驥的觀點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，執(zhí)法人員也是“經(jīng)濟(jì)人”。更不排除執(zhí)法機(jī)構(gòu)把自身當(dāng)作一個(gè)事實(shí)上的“經(jīng)濟(jì)人”來看待，執(zhí)法者的強(qiáng)制措施不是采用發(fā)布禁令或者判處刑罰的方法，而是采用各種經(jīng)濟(jì)制裁譬如罰款等時(shí)，直接管理對(duì)社會(huì)造成的危害可能就不單單是環(huán)境“公地”了，溢出效應(yīng)會(huì)吞沒人們對(duì)污染防控樹立起來的所有信心。于是，產(chǎn)生了其他一些跟直接管理結(jié)合使用的防控、治理空氣污染的方法，包括補(bǔ)助、收費(fèi)。

3、補(bǔ)助

為了避免向社會(huì)提供一般消費(fèi)品的生產(chǎn)單位或能夠向公眾提供公共品的生產(chǎn)單位向外界過渡排放污染物即產(chǎn)生外部費(fèi)用，政府采取替排污生產(chǎn)單位全額或部分埋單的方式支付其生產(chǎn)成本的一部分，如，對(duì)防污染設(shè)施安裝給予特別減、免稅照顧等稅收刺激措施，或者發(fā)放貸款等金融支持方案，包括固定資產(chǎn)折舊稅前扣除，政府撥款給市、縣(區(qū))用以建造各種廢棄物處理設(shè)施等等，來鼓勵(lì)排污生產(chǎn)單位減少向外界環(huán)境排污。

4、收費(fèi)

收費(fèi)是彌補(bǔ)以上幾種制度化措施不足的替代方法。它是政府要求所有產(chǎn)生外部費(fèi)用或者不能向社會(huì)提供環(huán)境公共品的私人活動(dòng)繳納一定數(shù)額費(fèi)用的制度化設(shè)計(jì)。它明顯不同于前幾種手段的方面，就是它的普遍性。它要求每一個(gè)身處特定環(huán)境中的個(gè)人和單位都要對(duì)環(huán)境“公地”承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任，具有形式公平性。它對(duì)“生產(chǎn)者”產(chǎn)生了一種類似刺激市場(chǎng)的方法，迫使“生產(chǎn)者”改變活動(dòng)的方式、方法。但是，正是它具有形式公平性，所以收費(fèi)額的確定應(yīng)盡量按照獲益而定，以最大限度地避免其所產(chǎn)生的不良后果和盡可能地趨近實(shí)質(zhì)公平。

其實(shí)，綜合幾種制度化措施來看，就會(huì)發(fā)現(xiàn)人類至今關(guān)于環(huán)境“公地”損害治理、防控的制度化措施還極其有限，由于經(jīng)濟(jì)形態(tài)的整個(gè)大環(huán)境所限還沒有超出經(jīng)濟(jì)效益原則的范圍，而且沒有哪一種措施是十全十美的；即便我們窮盡了現(xiàn)階段人類社會(huì)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)或發(fā)明的制度化措施也還不可能徹底解決環(huán)境“公地悲劇”！人們只能通過有效的措施治理、控制環(huán)境污染，把污染控制在適宜人類生存的條件范圍內(nèi)，并盡可能地達(dá)到人們生存環(huán)境的最優(yōu)值，但不可能完全杜絕污染。因?yàn)椋耸巧a(chǎn)者，同時(shí)也是消費(fèi)者，生產(chǎn)和消費(fèi)都會(huì)產(chǎn)生副產(chǎn)品——污染。更何況，治污、防污根本上面臨的是技術(shù)挑戰(zhàn)，更不用說PM2.5這樣的飄塵污染，其一旦形成產(chǎn)生它的大氣物理?xiàng)l件，其防治的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)困難決不是人們想象的那樣簡(jiǎn)單。所以，人們不要期望一勞永逸地解決所有環(huán)境問題，最理性的做法應(yīng)當(dāng)是搞清我們所正面臨的環(huán)境問題的污染物和污染源是什么，用科學(xué)理性的態(tài)度和方法看待、應(yīng)對(duì)面臨的環(huán)境挑戰(zhàn)。