C

“水門(mén)事件”后，美國(guó)的立法機(jī)構(gòu)終于在1978年推出《政府倫理法案》，要求所有官員在如實(shí)填寫(xiě)財(cái)產(chǎn)登記表的基礎(chǔ)上報(bào)告?zhèn)€人收入和財(cái)產(chǎn)

比較起來(lái)，美國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度更加全面。二戰(zhàn)后隨著美國(guó)政府公共開(kāi)支的驟增，官員支配公共財(cái)政資金的規(guī)模迅速擴(kuò)大，以莫斯和巴內(nèi)特為代表的參議員不斷發(fā)起投票動(dòng)議，主張建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)法案和官員行為規(guī)范。

“水門(mén)事件”后美國(guó)的立法機(jī)構(gòu)終于在1978年推出《政府倫理法案》。對(duì)立法、行政和司法三個(gè)政府機(jī)構(gòu)的官員做出統(tǒng)一規(guī)定，要求所有官員在如實(shí)填寫(xiě)財(cái)產(chǎn)登記表的基礎(chǔ)上報(bào)告?zhèn)€人收入和財(cái)產(chǎn)，財(cái)產(chǎn)登記表則由《政府倫理法案》確定建立的美國(guó)廉政署核查監(jiān)督；參加公職競(jìng)選的公民也必須公布其收入和財(cái)產(chǎn)，且須事先出售與競(jìng)選職位存在利益關(guān)聯(lián)的資產(chǎn)。

1987年眾議院院長(zhǎng)賴特收受酬金的政治丑聞進(jìn)一步促使官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的嚴(yán)格化，1989年生效的《倫理改革法案》不但增補(bǔ)官員財(cái)產(chǎn)登記方面的規(guī)定，更進(jìn)一步要求兩院議員在卸任一年內(nèi)不得擔(dān)任和在任期間職位存在利益關(guān)聯(lián)企業(yè)的管理人員，嚴(yán)禁政府官員接受禮節(jié)性酬金。美國(guó)《政府倫理法案》和《倫理改革法案》是其官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的基本依據(jù)，在有效落實(shí)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的同時(shí)，在其后的時(shí)期內(nèi)不斷修訂官員財(cái)產(chǎn)登記的相關(guān)制度，保證法案的與時(shí)俱進(jìn)。

《政府倫理法案》和《倫理改革法案》對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，在申報(bào)制度、公開(kāi)制度、核查機(jī)制和懲處機(jī)制四方面做出了明確的制度設(shè)計(jì)。在申報(bào)制度方面，行政機(jī)構(gòu)的總統(tǒng)、副總統(tǒng)、政府行政部門(mén)15級(jí)及其以上的雇員等均需申報(bào)財(cái)產(chǎn)，立法機(jī)構(gòu)所有兩院議員、國(guó)會(huì)雇員中基本工資超出行政15級(jí)工資的120%以上者均需申報(bào)公開(kāi)其財(cái)產(chǎn)，司法機(jī)構(gòu)的首席大法官、大法官、地方法院法官以及法院雇員中基本工資超出行政15級(jí)工資120%以上者均需申報(bào)公開(kāi)其財(cái)產(chǎn)，且其配偶、子女的相關(guān)財(cái)產(chǎn)狀況須一并申報(bào)；申報(bào)對(duì)象的范圍不但涉及從聯(lián)邦政府任何渠道所得的超過(guò)200美元的紅利、利息、租金以及資本利得，從非親屬人員累計(jì)所得價(jià)值超出250美元的禮物，也包含價(jià)值超過(guò)1000美元的貿(mào)易所得、房地產(chǎn)購(gòu)置、負(fù)債業(yè)務(wù)、股權(quán)交易等資產(chǎn)及其變動(dòng)。在公開(kāi)制度方面，美國(guó)實(shí)行有限公開(kāi)制度，國(guó)安部門(mén)或者其他不適合公開(kāi)身份和財(cái)產(chǎn)狀況的官員可以不公開(kāi)，但受理機(jī)構(gòu)必須公開(kāi)其他官員的財(cái)產(chǎn)信息，供公眾核對(duì)、檢查和復(fù)印，接受社會(huì)的監(jiān)督。

在核查機(jī)制方面，美國(guó)的受理機(jī)構(gòu)和審查機(jī)構(gòu)采取合二為一的模式。聯(lián)邦倫理辦公室主任負(fù)責(zé)行政機(jī)關(guān)的總統(tǒng)、副總統(tǒng)以及獨(dú)立監(jiān)察官或者由檢察官任命的其他官員財(cái)產(chǎn)的申報(bào)核查，參議院秘書(shū)、眾議院書(shū)記、司法會(huì)議等各種機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本部門(mén)雇員財(cái)產(chǎn)的申報(bào)和核查。在懲處機(jī)制方面，各級(jí)倫理辦公室或者其他相應(yīng)受理機(jī)構(gòu)在有充分理由證實(shí)官員財(cái)產(chǎn)信息或拒不申報(bào)，或延遲申報(bào)，或涉嫌造假，則可將案情通告司法部長(zhǎng)，延遲申報(bào)將處以高額罰金，涉嫌造假甚至將面臨地區(qū)法院提起訴訟的處罰。

《政府倫理法案》和《倫理改革法案》對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的要求得到了發(fā)達(dá)的信用系統(tǒng)的技術(shù)保證。信用消費(fèi)方式和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展使信用機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)官員財(cái)產(chǎn)流動(dòng)成為可能。遍布全美的最大三家信用局的數(shù)據(jù)庫(kù)在20世紀(jì)80年代已經(jīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者信用記錄的全覆蓋，信用局有償向個(gè)人或者合法機(jī)構(gòu)提供信用報(bào)告，使個(gè)人識(shí)別信息、公共記錄信息、個(gè)人信用信息和查詢記錄在信用報(bào)告中一覽無(wú)余。

同時(shí)，公民和社會(huì)組織積極參與和監(jiān)督美國(guó)官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)。通過(guò)《政府倫理法案》和《倫理改革法案》對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體、范圍、程序等相關(guān)制度設(shè)計(jì)的嚴(yán)格規(guī)定，美國(guó)公民有權(quán)利向倫理委員會(huì)、司法會(huì)議、參議院秘書(shū)、眾議院書(shū)記等受理機(jī)構(gòu)查閱官員的財(cái)產(chǎn)信息，并提出質(zhì)疑，讓官員的財(cái)產(chǎn)暴露于陽(yáng)光之下。此外，擁有較大自主權(quán)的新聞媒體以及其他獨(dú)立的社會(huì)群體都能比較及時(shí)、方便地查閱官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)報(bào)告。這些措施有助于保障公民對(duì)政府、司法機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，從現(xiàn)實(shí)性上遏止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，發(fā)揮公民和社會(huì)組織監(jiān)督成本低、效率高、可持續(xù)性強(qiáng)的特點(diǎn)。

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國(guó)家應(yīng)本著“統(tǒng)一立法、授權(quán)實(shí)施”的原則加快立法進(jìn)程，盡快頒布實(shí)施《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)法》

實(shí)際上，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度起源并不在美國(guó)，而是瑞典。1766年，瑞典便規(guī)定公民有權(quán)利按規(guī)定核查官員的納稅清單，開(kāi)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)之先河。到19世紀(jì)末期，英國(guó)建立了較為完善的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度；20世紀(jì)70年代起美國(guó)、中國(guó)香港、法國(guó)、墨西哥、俄羅斯、韓國(guó)、越南等國(guó)家和地區(qū)也陸續(xù)建立了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。目前世界上建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的國(guó)家已達(dá)97個(gè)。綜合多國(guó)和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)國(guó)外官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的有效運(yùn)行至少要有立法保障、制度建設(shè)、社會(huì)支持三個(gè)方面的支持。因此，要建立中國(guó)特色的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度，也必須把這三個(gè)方面的工作做好。

第一，立法。目前我國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度并不具有相應(yīng)的法律基礎(chǔ)的支持，實(shí)踐中的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度均在一定程度上存在著黨內(nèi)規(guī)章制度的性質(zhì)，這不但使我國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度缺少合法性基礎(chǔ)，也不利于其長(zhǎng)期的規(guī)范化、制度化建設(shè)，而且試點(diǎn)工作需要自下而上的突圍時(shí)，法律依據(jù)的缺失勢(shì)必增加改革的阻力。因此，國(guó)家應(yīng)本著“統(tǒng)一立法、授權(quán)實(shí)施”的原則加快立法進(jìn)程，盡快頒布實(shí)施《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)法》。

第二，完善制度。官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要從申報(bào)制度、公開(kāi)制度、審核機(jī)制以及懲處機(jī)制四個(gè)方面著力，推動(dòng)申報(bào)主體由官員本人向其配偶、子女以及直系親屬擴(kuò)展，申報(bào)對(duì)象由現(xiàn)有收入和財(cái)產(chǎn)向具體財(cái)產(chǎn)的具體來(lái)源擴(kuò)展，公開(kāi)范圍由單位內(nèi)部向全社會(huì)擴(kuò)展，公開(kāi)內(nèi)容由透明申報(bào)向秘密申報(bào)擴(kuò)展，并針對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)中的拒報(bào)、虛報(bào)、漏報(bào)設(shè)立相應(yīng)的懲處機(jī)制。另外，還需要充分重視配套制度建設(shè)。也就是要在現(xiàn)有申報(bào)和公開(kāi)制度的基礎(chǔ)上，逐步推動(dòng)多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的配套制度的建立。逐步把官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的管控，從當(dāng)前主要依靠紀(jì)委和監(jiān)察部門(mén)，逐步擴(kuò)展到房管、車管、金融等多個(gè)部門(mén)聯(lián)動(dòng)的管控體系。依靠多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)真實(shí)性的全方位監(jiān)督核查。

第三，保證社會(huì)支持。保證社會(huì)支持的第一項(xiàng)任務(wù)是要轉(zhuǎn)變官員的抵觸意識(shí)。官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的主要阻力來(lái)自于公務(wù)員群體，要設(shè)法通過(guò)完善制度建設(shè)保護(hù)公務(wù)員群體的合法利益，爭(zhēng)取到這部分特別有話語(yǔ)權(quán)的人們的支持。第二是要在推進(jìn)過(guò)程中充分考慮我國(guó)區(qū)域發(fā)展的不平衡性以及部分地區(qū)的特殊性?？梢圆扇∠赛c(diǎn)后面、先易后難、先局部再整體的漸進(jìn)方式逐步推行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度，避免盲目冒進(jìn)可能引起的不穩(wěn)定。第三是要多渠道保障公民能夠合理參與監(jiān)督。包括：通過(guò)設(shè)立特定的機(jī)構(gòu)、發(fā)布政府公報(bào)、創(chuàng)新官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)方式等來(lái)保障公民參與監(jiān)督的便利性；發(fā)揮好新聞媒體的監(jiān)督作用，為新聞媒體對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的監(jiān)督創(chuàng)造寬松的社會(huì)環(huán)境和制度環(huán)境；完善和支持人民通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等新媒體對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的直接參與。（作者系中央黨校教授）