三、進一步深化農信社改革的政策建議

今年全國金融工作會議對新一輪農信社改革提出了要求，指明了方向，但目前改革中存在的一些問題仍應引起有關部門重視。針對以上問題，對下一步深化農信社改革提出以下政策建議。

一是應進一步明確農信社（農商行）的市場定位。目前關于農信社的定位是服務“三農”主力軍。但這一定位比較模糊，因為“三農”服務中即有一定盈利空間的商業(yè)性業(yè)務，如涉農貸款；也有風險高、成本大的普惠性業(yè)務，如農業(yè)貸款、農戶貸款、以及（農村）助學貸款、婦女創(chuàng)業(yè)貸款等[⒄農信社是普惠制貸款的主要發(fā)放者。]；還有義務承擔的為廣大農戶發(fā)放財政補貼的政策性業(yè)務。如果要覆蓋農信社目前已具有的所有業(yè)務性質，應進一步明確農信社（農商行）的定位為“以服務‘三農’為主的普惠型地區(qū)性金融機構”。

二是對當前按照商業(yè)化原則改組農信社（農合行）為農商行過程中可能存在的問題，可以通過（1）根據(jù)各地情況，可適當降低法人股以及單個法人在農商行中的持股比例，從而降低法人股東為追求利潤最大化干預農商行經營的沖動，避免農商行偏離現(xiàn)有市場定位。（2）對農商行凈資產中由國家政策扶植（央票兌換和稅收減免）形成的資本積累，可由省聯(lián)社代中央及省級政府持有，該部分股權可參與分紅但只能留存于農商行以充實資本，沒有選舉權但享有否定權，這將有利于解決目前省聯(lián)社管理權不暢以及農商行可能偏離“三農”方向的問題。（3）通過引入外部專家委員會、強化信息披露、完善決策機制和業(yè)務流程等措施，建立起既防止“內部人控制”、又防止“外部人控制”的公司治理機制，實現(xiàn)農商行在服務“三農”、普惠金融前提下的可持續(xù)發(fā)展[⒅在公司治理方面，國際上很多農村合作銀行、互惠銀行、郵儲銀行的做法都值得借鑒。

三是由于我國地區(qū)差異以及農信社自身發(fā)展情況差異巨大，當前的改革仍應堅持循序漸進、因地制宜、區(qū)別對待的原則。（1）在組建農商行過程中，不應設定時間限制，更不能下達指標任務，成熟一家組建一家。（2）應充分調動基層社參與改革的積極性，在大原則不變前提下，鼓勵農信社、農合行根據(jù)當?shù)厍闆r和自身發(fā)展狀況，在改革模式、制度設計、治理機制等方面進行創(chuàng)新。（3）可借鑒國際合作金融在治理結構、管理制度等方面的成功經驗，有條件允許我國農信社、農合行探索適合我國國情的、以股份制為基礎的股份合作制模式。

四是在改革中要保持系統(tǒng)的完整性，省聯(lián)社的改革要與基層社、農合行的改革統(tǒng)籌進行。（1）進一步明確省聯(lián)社在農信社改革中的職能定位。目前，省聯(lián)社職能轉變處于敏感時期，為保持體系的完整性和穩(wěn)定性，國務院有必要出臺相關文件，進一步明確省聯(lián)社、監(jiān)管部門的職責范圍，避免因權責劃分不清影響改革速度和改革成效。（2）當前省聯(lián)社淡出行政職能的原則，是既要有利于提高基層社經營自主權和話語權，又要有利于保持系統(tǒng)穩(wěn)定、健康發(fā)展。（3）省聯(lián)社在淡出行政職能過程中，應根據(jù)各地實際情況以及單個農信社不同情況，實行差別化的淡出，并給予一定時期的過渡期。例如對于改制快、資產質量好、風險管理能力強的基層法人，淡出的內容可多一些，速度可更快一些；而對于改制慢、風險質量較差，風險管理能力也不強的基層法人，淡出的內容可少一些，速度更慢一些；而對于那些仍處于高風險狀態(tài)的基層法人，行政管理職能不僅不能淡出反而應加強。（4）省聯(lián)社應強化服務職能，逐步將服務收費由現(xiàn)有的按成本預算分攤制改為按服務使用量收費，由于收費標準制定也需要一段時間評估測試，因此對省聯(lián)社服務模式的轉變也應給予一定過渡期。

五是隨著基層法人改革的不斷推進以及行業(yè)發(fā)展的需求變化，省聯(lián)社自身發(fā)展模式的改革也應提上日程。關于省聯(lián)社未來改革方向的討論很多，但保持現(xiàn)有兩級法人地位、省聯(lián)社進一步改制成由基層行注資組建的聯(lián)合銀行模式逐漸成為多數(shù)省聯(lián)社的共識[⒆這一模式類似于荷蘭荷蘭合作銀行或德國儲蓄銀行的管理模式，這兩家銀行都定位于農村金融和普惠金融，實行兩級或三級法人體系，與我國情況農信社體系狀況比較相似。]。在這一模式下，聯(lián)合銀行的注冊資本是由成員行按其凈資產的一定比例注資組建，其董事會成員由各省組織部門差額提名候選人，各成員行推選代表選舉產生。參照國際經驗，聯(lián)合銀行職能定位可以包括：（1）管控職能，即保證成員行服務農村、普惠制金融的方向不變；對行業(yè)系統(tǒng)性風險進行監(jiān)督監(jiān)測；建立行業(yè)風險擔保機制；成立行業(yè)風險處置基金等。（2）服務職能，即為成員行的中后臺提供服務，如風險管理系統(tǒng)、科技信息平臺、產品研發(fā)、支付結算、資金融通、人員培訓等。（3）自我可持續(xù)性發(fā)展職能。根據(jù)實際情況，可逐步允許聯(lián)合銀行在一定范圍內開展金融業(yè)務，如批發(fā)性農業(yè)貸款、國際結算、國際貿易融資等業(yè)務。

六是進一步系統(tǒng)研究對農信社的扶持政策。2003年以來深化農信社改革以來，國家和各級政府出臺了一系列的扶持政策，對幫助農信社化解歷史包袱，更好的服務“三農”發(fā)揮了積極作用。但目前各項扶持政策已經陸續(xù)到期，例如所得稅減半政策已于2008年到期，營業(yè)稅按3%的政策也將于2013年底到期。對于今后農信社的扶持政策建議（1）隨著農信社逐步組建成農商行，今后的扶持政策可以考慮按照業(yè)務性質給予一定稅收優(yōu)惠，例如對涉及“三農”、普惠性的業(yè)務給予一定稅收優(yōu)惠，尤其對于在縣域以下（村鎮(zhèn)）業(yè)務給予更多的稅收減免。（2）為增加農信社改制的積極性和改制后仍不偏離服務“三農”方向，目前農信社享有的差別存款準備金率（13.5%）和支農再貸款等政策，對改制后的農商行應繼續(xù)保留。（3）2009年財政部等部門出臺政策，對金融機構涉農貸款增長達到15%以上的，按照一定比例給予適當資金獎勵。但與其他金融機構相比，農信社涉農貸款基數(shù)大，實現(xiàn)15%的增長難度很大，形成了支農主體得不到獎勵，而支農額度小的金融機構卻享受獎勵政策的“不公平”局面。因此建議取消15%的獎勵門檻，將按“增幅”改為按“增量”給予涉農貸款補貼，以更有利于公平原則。