內(nèi)容摘要：今年年初全國金融工作會議對新一輪農(nóng)村信用社改革提出戰(zhàn)略要求，農(nóng)信社改革進入“深水區(qū)”。以股份制改革為基礎(chǔ)，加快農(nóng)信社改組成農(nóng)村商業(yè)銀行的步伐明顯加快，省聯(lián)社淡出行政職能，強化服務職能的改革也在逐步推進。然而通過對全國七省農(nóng)信社改革情況的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前改革中存在一些突出問題值得重視：一是以商業(yè)化原則改組農(nóng)信社為農(nóng)商行中存在的問題；二是對省聯(lián)社如何淡出行政職能存在爭議；三是對保持現(xiàn)有行業(yè)體系完整性重視不足等。針對以上問題，本報告進一步提出了相關(guān)的解決方案和政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)信社，改革，問題，政策建議

一、2003年以來農(nóng)信社改革成效總體評價

2003年國務院下發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》（下稱《試點方案》），提出按照“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”的總體要求，對農(nóng)村信用社以下簡稱“農(nóng)信社”進行全面改革。改革的主要內(nèi)容一是以法人為單位，改革信用社產(chǎn)權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善法人治理結(jié)構(gòu)，區(qū)別各類情況，確定不同的產(chǎn)權(quán)形式[①其中，重點明確了要按照股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化、投資主體多元化原則，根據(jù)不同地區(qū)情況，分別進行不同產(chǎn)權(quán)形式的試點。有條件的地區(qū)可以進行股份制改造；暫不具備條件的地區(qū)，可以比照股份制的原則和做法，實行股份合作制；股份制改造有困難而又適合搞合作制的，也可以進一步完善合作制。]。二是改革農(nóng)信社管理體制，將農(nóng)信社的管理交由地方政府（省級政府）負責[②明確省級政府對信用社管理的主要職責有：引導信用社堅持服務“三農(nóng)”的方向；督促信用社依法選舉領(lǐng)導班子和聘用主要管理人員；防范和處置農(nóng)信社金融風險；幫助農(nóng)信社清收舊貸、查處案件、維護農(nóng)村金融秩序穩(wěn)定。]。

從《試點方案》頒布后8年的改革試點情況看，農(nóng)信社改革取得了階段性成果。一是在各方努力下，農(nóng)信社歷史包袱和風險隱患得到有效化解。截至2011年9月，農(nóng)信社（含農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行）不良貸款率下降為5.7%，資本充足率提高到9.6%。二是農(nóng)信社服務“三農(nóng)”的主力軍作用顯著增強。縣域網(wǎng)點機構(gòu)占銀行業(yè)金融機構(gòu)的60%，承擔了76%的金融機構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋任務以及面向廣大農(nóng)戶的各項財政補貼的發(fā)放工作；提供了全國32.2%的涉農(nóng)貸款，77.4%的農(nóng)戶貸款。三是農(nóng)信社行業(yè)整體面貌發(fā)生實質(zhì)性改變，已步入良性、快速發(fā)展軌道。截至2011年底，農(nóng)信社資產(chǎn)負責規(guī)模和存貸款規(guī)模均達到2003年改制前的5倍以上；自2004年實現(xiàn)統(tǒng)算盈利后，行業(yè)已連續(xù)7年利潤保持大幅增長；經(jīng)過重組合并后的法人機構(gòu)數(shù)量從幾萬家減少到2667家，機構(gòu)網(wǎng)點7.7萬個，從業(yè)人員76萬人。

以上數(shù)據(jù)充分表明，2003年以來深化農(nóng)信社改革的總體部署和具體措施是符合我國農(nóng)村經(jīng)濟金融發(fā)展規(guī)律和農(nóng)信社自身發(fā)展要求的。但由于多種原因，改革中仍有一些深層次問題未得到有效解決，突出表現(xiàn)在：一是在明晰產(chǎn)權(quán)過程中，伴隨大量資格股轉(zhuǎn)換成投資股，大批農(nóng)民被清退，農(nóng)信社最初意義上的合作制性質(zhì)已發(fā)生改變，大多數(shù)農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)制度處于一種“非合非股”狀態(tài)，法人治理結(jié)構(gòu)缺失，農(nóng)信社尚未建立起真正“自我約束、自擔風險”的經(jīng)營機制；二是省聯(lián)社在推動農(nóng)信社改革、加強行業(yè)管理中發(fā)揮了重要作用，但隨著農(nóng)信社經(jīng)營狀況、行業(yè)面貌發(fā)生根本轉(zhuǎn)變后，省聯(lián)社的職能定位和管理方式未能及時調(diào)整，業(yè)務指導與行政指令邊界混淆，在一定程度上損害了基層聯(lián)社作為獨立法人的經(jīng)營自主權(quán)。

二、當前農(nóng)村信用社改革中存在的主要問題

在充分肯定2003年以來農(nóng)信社改革取得的巨大成績、深入分析改革中存在的問題基礎(chǔ)上，今年年初召開的全國金融工作會議對下一階段深化農(nóng)信社改革提出了具體部署。要求繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)信社支農(nóng)主力軍作用；堅持分類指導，推進產(chǎn)權(quán)制度改革，增強資本實力；堅持經(jīng)營管理重心下沉，保持縣域法人地位的長期總體穩(wěn)定，減少行政干預；省聯(lián)社要淡出行政管理職能，強化服務職能?？偟膩碚f，新一輪農(nóng)信社改革的戰(zhàn)略要求符合農(nóng)信社改革現(xiàn)實需要。但從課題組今年以來對全國7省農(nóng)信社改革的實地調(diào)研情況看[③從今年4月份開始，國務院發(fā)展研究中心金融研究所“農(nóng)信社改革研究”課題組對全國7省農(nóng)信社改革進行了實地調(diào)研，這7個省份分別是遼寧、河北、山東、江蘇、福建、四川、江西。]，當前改革政策中部分政策措施可能存在一些問題值得關(guān)注。

（一）關(guān)于“全面推進農(nóng)信社股份制改革，改制組建農(nóng)村商業(yè)銀行”中存在的問題

監(jiān)管部門提出從2011年起5年內(nèi)全面完成農(nóng)信社股份制改革，同時鼓勵符合條件的農(nóng)信社改制組建為農(nóng)村商業(yè)銀行（下稱農(nóng)商行）；不再組建新的農(nóng)村合作銀行（下稱農(nóng)合行），現(xiàn)有農(nóng)合行要全部改制為農(nóng)商行。在上一輪改革試點中，隨著大部分資格股被轉(zhuǎn)換成投資股[④根據(jù)監(jiān)管部門公布的數(shù)據(jù)，70%的資格股已轉(zhuǎn)換成投資股，剩下的30%預計在2015年全面取消。]，農(nóng)信社合作制的基礎(chǔ)不斷被削弱，毋庸置疑，股份制改革已是大勢所趨[⑤盡管從理論上講，合作制與股份制作為不同的產(chǎn)權(quán)制度，在解決所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系上各有利弊，不存在誰比誰更優(yōu)或更高級。但從我國農(nóng)信社改革歷史看，農(nóng)信社改革一直沿著股份制的方向在進行。]。因而，相對于產(chǎn)權(quán)制度優(yōu)劣的爭論，如何完善現(xiàn)有制度下的治理結(jié)構(gòu)更為重要[⑥例如在德國、法國，都是典型的政府主導下的互助合作銀行體制，說明只要通過科學合理的治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計，“自上而下的管理、自下而上的民主”是可以實現(xiàn)的。又如，本次美國次貸危機也暴露出股份制下的治理結(jié)構(gòu)存在諸多問題，如何完善金融結(jié)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)也是危機后討論和改革的重點。]。

目前在農(nóng)信社改制組建為農(nóng)商行需滿足的條件中，除需滿足資本充足率、撥備率、不良率等監(jiān)管指標外，監(jiān)管部門對股權(quán)結(jié)構(gòu)也有明確規(guī)定。一是縣域農(nóng)信社（或農(nóng)合行）在組建為農(nóng)商行時，其法人股占比不得低于35%，城區(qū)農(nóng)信社（或農(nóng)合行）在組建為農(nóng)商行時，其法人股占比不得低于50%（有的地區(qū)甚至要求不得于70%）。二是單個法人股占比不得高于10%。三是職工持股不得高于20%。

之所以對股權(quán)結(jié)構(gòu)采取這樣的規(guī)定，主要是借鑒商業(yè)銀行股份制改革經(jīng)驗，通過提高法人股的持股比例來解決農(nóng)信社法人治理結(jié)構(gòu)不完善問題，從而有利于農(nóng)信社建立起真正市場化的經(jīng)營機制。但這一改革思路在現(xiàn)實中卻存在以下問題：

首先，農(nóng)信社肩負服務“三農(nóng)”和提供普惠制金融服務[⑦普惠制金融是指為社會所有階層和群體（尤其是貧困和低收入人口）提供的金融服務，這一概念由聯(lián)合國在2005年提出。]的定位，其經(jīng)營具有商業(yè)性、政策性和普惠性等多重性質(zhì)，如果按照完全商業(yè)化原則來改革，將難以避免商業(yè)性金融與政策性、普惠性金融定位之間的沖突[⑧商業(yè)性金融是以最大化利潤為目標，而普惠制金融是以為社會所有階層尤其是弱勢群體提供金融服務為宗旨，以可持續(xù)發(fā)展為目標。]。在這種情況下，若進一步提高股權(quán)集中度，（法人）股東追求利潤最大化的沖動和干預農(nóng)信社（農(nóng)商行）經(jīng)營方向的動力更大[⑨在對已組建的農(nóng)商行調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的地方已出現(xiàn)法人股東聯(lián)合，要求改選高管或改變經(jīng)營目標。]，農(nóng)信社（農(nóng)商行）經(jīng)營方向?qū)⒂锌赡馨l(fā)生偏離。

其次，通過引入法人股東改善農(nóng)信社治理結(jié)構(gòu)，這對法人股東自身的經(jīng)營管理素質(zhì)也提出了較高要求。然而通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前縣域農(nóng)信社股份制改造中引入的多數(shù)法人股東，其目的或是為分紅、或是為獲取貸款資源（還有的甚至是“賭”農(nóng)商行上市）。基于以上目的參與農(nóng)信社改制的法人股東且持有相對集中股權(quán)，是否會對農(nóng)信社的治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生積極作用，仍需熟思審處。

第三，我國地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、信用環(huán)境、地理條件以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展特點等差異巨大，農(nóng)信社之間發(fā)展情況也千差萬別[⑩通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不僅省與省之間農(nóng)信社情況差異巨大，就是各省省內(nèi)不同地區(qū)的農(nóng)信社情況差異都很大。]，這些都決定了我國農(nóng)信社的改革問題十分復雜，仍需要堅持因地制宜、分類指導原則。目前統(tǒng)一按照商業(yè)銀行要求組建農(nóng)商行的“一刀切”模式是否符合各地區(qū)、各農(nóng)信社實際情況也值得商榷。

（二）對省聯(lián)社“淡出行政職能、強化服務職能”存在的爭議

當前對于省聯(lián)社行政職能的質(zhì)疑主要集中在三個方面：一是“管人”，一方面，基層社的高管選聘雖然由省組織部門和省聯(lián)社聯(lián)合提名，基層社股東大會選舉，但實際操作中由于采取等額或較小差額比例選舉，導致基層社話語權(quán)較?。涣硪环矫?，省聯(lián)社是由基層社入股成立的，但省聯(lián)社的高管是由省委組織部任命或等額選舉產(chǎn)生，基層社對省聯(lián)社高管選舉同樣沒有話語權(quán)。二是管“財”，即基層社大額財務開支需省聯(lián)社審批。包括購置車輛、購買辦公樓、網(wǎng)點設(shè)定裝修等費用支出。三是管“大額貸款”?；鶎由缫欢~度以上的大額貸款都需向省聯(lián)社報批。當前改革中，對省聯(lián)社哪些職能應淡出、以及如何淡出仍存在較大爭議。

首先，在管“財”和管“大額貸款”上，有的省聯(lián)社認為目前農(nóng)信社尚未建立起“自主經(jīng)營、自擔風險”的經(jīng)營機制，一旦淡出管理，農(nóng)信社的風險難以約束和控制。但仔細分析一下，管“財”和管“大額貸款”屬于行業(yè)管理中的風險管控職能，雖然行政化管理手段在農(nóng)信社風險高企、行業(yè)管理混亂的改革初期發(fā)揮了“立竿見影”作用，但隨著農(nóng)信社行業(yè)整體面貌發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變后，現(xiàn)有的管理方式可能已不適應農(nóng)信社的自主發(fā)展，省聯(lián)社的管理職能和方法應根據(jù)行業(yè)發(fā)展特點及時轉(zhuǎn)變。例如，對于大額費用的審批權(quán)，可以改為在財務規(guī)章中對固定資產(chǎn)的限定，既可約束基層社的擴張沖動，又能尊重基層社的經(jīng)營自主權(quán)；又如，對于大額貸款報批，雖然是出于防范風險的目的，但在某種程度上也存在“權(quán)力尋租”的弊端，干擾了基層社的獨立自主經(jīng)營。因而可以通過改“報批”制為“報備”制，并根據(jù)基層社資產(chǎn)規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量狀況、風險管理能力的不同情況，給予不同的額度授權(quán)[⑾目前，已有部分省省聯(lián)社已經(jīng)建立和實施更為市場化和更具彈性的行業(yè)風險管理體系。]。

其次，當前最具爭議的，是省聯(lián)社“管人”的職能是否應淡出。不少省聯(lián)社認為在中國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟體制下，一旦放開農(nóng)信社領(lǐng)導班子的管理，不僅風險難以把控、員工隊伍積極性受到影響，關(guān)鍵是農(nóng)信社服務“三農(nóng)”的方向?qū)x。省聯(lián)社的擔心不是沒有道理的。如果按照目前改革方向，農(nóng)信社（或農(nóng)合行）改制成農(nóng)商行后，農(nóng)商行的高管應該由股東大會選舉產(chǎn)生，高管代表全體股東利益，股東利益是追求利潤最大化，因而農(nóng)商行的經(jīng)營目標就是利潤最大化。然而這一目標很明顯與政府賦予農(nóng)信社（或農(nóng)商行）的職能相矛盾。鑒于此，省聯(lián)社對基層聯(lián)社高管管理職能的淡出只能是視各地情況、各基層社情況逐步淡出。但這并不意味著省聯(lián)社現(xiàn)有的行政化色彩較濃的“管人”制度就是合理的，目前更切實可行的辦法是如何通過一套完善的制度，按照“政府主導、公開民主”原則，增加基層社在高管（包括省聯(lián)社高管）選舉上的話語權(quán)，如加大差額選舉比例、加強對高管的民主考核等[⑿德國、法國的農(nóng)村金融機構(gòu)是典型的政府主導、市場化運作方式，在管理架構(gòu)、治理機制等方面有很多經(jīng)驗可以借鑒。]。

（三）關(guān)于在改革中保持農(nóng)信社體系完整的重要性

目前，省聯(lián)社與基層社在管理機制、業(yè)務流程、后臺建設(shè)等方面已形成一個較為完整行業(yè)體系，而從改革成效來看，這一體系也是適應農(nóng)信社行業(yè)發(fā)展需要的（盡管仍存在很多問題）。而在新一輪改革中，如果忽略體系完整的重要性，則有可能產(chǎn)生新的問題甚至風險。

首先，全國金融工作會議提出要保持縣域法人地位的長期總體穩(wěn)定，這一判斷是符合當前我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展階段和農(nóng)村金融需求特點的[⒀目前乃至今后很長一段時間，我國農(nóng)村經(jīng)濟仍以分散的、小農(nóng)生產(chǎn)形式為主；同時隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)戶金融需求開始多元化，除用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外，消費貸款、住房貸款、創(chuàng)業(yè)貸款、商業(yè)貸款等金融需求開始增加。對于分散的、多元化的、小額的金融需求，小型金融機構(gòu)更具有靈活、快捷的優(yōu)勢。]。雖然“小而全”的地區(qū)性銀行在立足社區(qū)、貼近客戶、效率高、機制靈活等方面具有優(yōu)勢，但在抗風險能力差、運營成本高、市場競爭力不強等方面具有天然缺陷，因而需要一個行業(yè)體系來“抱團發(fā)展”。而國際經(jīng)驗也表明[⒁很多國際性農(nóng)村郵儲銀行（如德國）和農(nóng)村合作銀行（如荷蘭）也采取兩級或三級法人體系，他們中央級銀行（相對于目前省聯(lián)社角色）的運營模式值得借鑒。]，由地區(qū)性銀行出資組建的中央合作銀行或金融集團（相當于我國省聯(lián)社角色），在行業(yè)風險管控、風險共擔、中后臺集中運營等方面將極大彌補“小而全”銀行這種缺陷。因此我國農(nóng)信社改革出發(fā)點，應是更加有利于鞏固和完善（而不是打破）現(xiàn)有行業(yè)體系的完整性。這就要求當前改革中“保持縣域法人地位穩(wěn)定”與“省聯(lián)社職能轉(zhuǎn)變”應統(tǒng)籌考慮，穩(wěn)步進行。

其次，從目前改革情況看，由于對未來省聯(lián)社職能定位不明確，導致改革中現(xiàn)有系統(tǒng)的完整性和穩(wěn)定性受到一定影響。突出表現(xiàn)在：一是部分?。ㄊ校┙鹑谵k認為農(nóng)信社改制成農(nóng)商行后，屬于地方性金融機構(gòu)，其管理權(quán)應交給?。ㄊ校┙鹑谵k來管理。二是縣、市級政府積極參與和介入農(nóng)信社改組中，認為改組后的農(nóng)商行是轄區(qū)內(nèi)的金融機構(gòu)[⒂縣、市級政府換屆快、投資沖動高，融資需求大，對地方性金融機構(gòu)的干預較多。因此，2003年《試點方案》中明確規(guī)定，農(nóng)信社的管理由省級政府負責，管理權(quán)不得下放到縣、地（市）級。]。三是目前仍有部分城市以經(jīng)濟較發(fā)達、城鄉(xiāng)差距小、農(nóng)業(yè)占比少等理由組建市級農(nóng)商行[⒃其背后市級政府的積極性很高。]，并有脫離現(xiàn)有行業(yè)管理體系的趨勢。以上種種跡象，都不利于保持現(xiàn)有行業(yè)體系的完整性和穩(wěn)定性，尤其在當前地方融資平臺貸款難、融資需求高的背景下，一旦省聯(lián)社對行業(yè)管理職能有所削弱，其潛在的貸款風險不容忽視。