《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》自2008年5月1日起施行，國(guó)務(wù)院制訂該條例的目的是：保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。[1]依據(jù)該條例第二章公開(kāi)范圍之第九條、第十條、第十一條、第十二條、第十三條的規(guī)定，財(cái)政信息是政府信息公開(kāi)的重要內(nèi)容。因此，在《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》施行后，公民依據(jù)該條例，通過(guò)申請(qǐng)財(cái)政信息公開(kāi)，必將促進(jìn)政府（黨）的財(cái)政公開(kāi)，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。

一、財(cái)政公開(kāi)的意義

考察世界民主憲政歷程，凡屬于民主憲政國(guó)家，其國(guó)家權(quán)力運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)都必須征得納稅人同意，并接受納稅人監(jiān)督。英國(guó)貴族從捍衛(wèi)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利開(kāi)始，聯(lián)合起來(lái)反對(duì)國(guó)王任意征稅，于1215年誕生了具有里程碑意義的《大憲章》。《大憲章》明確國(guó)王征稅必須征得貴族的同意，孕育出“無(wú)代表，不納稅”的政治原則，奠定了西方民主憲政的基石。

依據(jù)“無(wú)代表，不納稅”的政治原則，由稅收組成的國(guó)家財(cái)政，從征收到使用均須征得納稅人組成的議會(huì)同意，否則，納稅人就有權(quán)拒絕納稅。因此，只有國(guó)家財(cái)政收支受到約束，國(guó)家權(quán)力才會(huì)受到限制。若要使國(guó)家財(cái)政收支受到約束，就要公開(kāi)政府財(cái)政收支狀況，就要讓納稅人了解政府財(cái)政收支狀況?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》就成為我國(guó)納稅人要求政府財(cái)政公開(kāi)的直接依據(jù)，成了公民推動(dòng)財(cái)政公開(kāi)的利器。

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30年來(lái)的高速發(fā)展，我國(guó)積累了大量財(cái)富。然而，政府財(cái)富的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)民財(cái)富的增長(zhǎng)速度，政府過(guò)度占有社會(huì)財(cái)富。耶魯大學(xué)陳志武教授分析：從1995年到2007年，去掉通脹成分后，政府財(cái)政收入增加5.7倍，而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入只增加1.6倍，農(nóng)民人均純收入僅增長(zhǎng)1.2倍。[2]中央黨校主辦的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》曾載文披露，2004年中國(guó)公車(chē)消費(fèi)4085億元，公款吃喝2000億元，公費(fèi)出國(guó)3000億元，中國(guó)每年“三公消費(fèi)”近9000億元。因此，在政府過(guò)度占有社會(huì)財(cái)富，政府支出不受納稅人有效監(jiān)督的情況下，納稅人事實(shí)上是在用自己的血汗錢(qián)供養(yǎng)著一個(gè)龐大的政府機(jī)構(gòu)。公民通過(guò)行使《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》賦予的權(quán)利，直接監(jiān)督政府（黨）經(jīng)費(fèi)使用情況，使政府（黨）的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)將不再是公民監(jiān)督的盲區(qū)，這對(duì)防止權(quán)力濫用、遏制權(quán)力腐敗以及結(jié)束黨政不分均具有重要作用，將有力地促進(jìn)政府（黨）的活動(dòng)實(shí)現(xiàn)公開(kāi)化、民主化和法治化，這也是公民提起財(cái)政信息公開(kāi)申請(qǐng)的意義之所在。

二、公民申請(qǐng)財(cái)政信息公開(kāi)行動(dòng)評(píng)析

（一）性質(zhì)界定

根據(jù)公民社會(huì)理論，公民個(gè)體與共同體（社群、國(guó)家）之間是一種政治與法律契約的關(guān)系。共同體（主要指國(guó)家）應(yīng)該提供公民相應(yīng)的公共產(chǎn)品(公正司法，透明行政等等)，保障公民的權(quán)利與自由。公民則履行對(duì)共同體的相應(yīng)義務(wù)：如遵守法律，依法納稅等等。而一旦國(guó)家破壞契約，侵犯公民自由與權(quán)利，或者不提供相應(yīng)公共產(chǎn)品，公民就可依循各種合法合理途徑，表達(dá)訴求，爭(zhēng)取權(quán)益，保障自由，這就是公民行動(dòng)。公民提起財(cái)政信息公開(kāi)申請(qǐng)屬于公民行動(dòng)，“它不是在體制外去拼命對(duì)抗，而是在法律框架內(nèi)尋求突破，因此不是破壞法制，而是維護(hù)法律的尊嚴(yán)；它不是訴諸暴力和非理性，而是訴諸理性和非暴力，因此不為爭(zhēng)奪權(quán)力，而為保障權(quán)利；它不是自說(shuō)自話(huà)，而是在個(gè)案中觀照制度的變遷，因此不重政權(quán)更替，而重制度建設(shè)；它不是整體的、自發(fā)的、群眾運(yùn)動(dòng)式的，而是分散的、自覺(jué)的、循序漸進(jìn)的，因此不期立竿見(jiàn)影，而是腳踏實(shí)地地重建公民社會(huì)。” [3]

（二）類(lèi)型分析

1、財(cái)政預(yù)決算編制的公開(kāi)

案例：

由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)正在全球蔓延，中國(guó)政府為拯救經(jīng)濟(jì)，溫家寶總理于2008年11月5日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的措施。會(huì)議確定了當(dāng)前進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的十項(xiàng)措施，包括廉租房建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鐵路公路建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、環(huán)境生態(tài)、增值稅轉(zhuǎn)型等10個(gè)方面。初步匡算，實(shí)施上述工程建設(shè)，到2010年底約需投資4萬(wàn)億元，“4萬(wàn)億”一時(shí)成為社會(huì)的焦點(diǎn)。

2009年 1月7日，上海嚴(yán)義明律師事務(wù)所律師嚴(yán)義明依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》，分別向國(guó)家財(cái)政部和發(fā)改委提交了信息公開(kāi)的申請(qǐng)，其內(nèi)容包括財(cái)政預(yù)算和決算的信息的公開(kāi)和四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃進(jìn)展情況的公開(kāi)。面對(duì)嚴(yán)義明律師的信息公開(kāi)申請(qǐng)，2009年1月21日，財(cái)政部做出書(shū)面回復(fù)：“中央預(yù)算、決算草案需要經(jīng)過(guò)全國(guó)人大的審查和批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前不宜對(duì)外公開(kāi)。”發(fā)改委至今沒(méi)有回復(fù)。2009年2月9日上午，嚴(yán)義明律師向財(cái)政部提交了復(fù)議申請(qǐng)。[4]

評(píng)析：

嚴(yán)義明律師是在依法督促財(cái)政部和發(fā)改委履行其法定職責(zé)。四萬(wàn)億投資毫無(wú)疑問(wèn)涉及公民的切身利益，毫無(wú)疑問(wèn)需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與，依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第九條及第十條規(guī)定，財(cái)政部和發(fā)改委應(yīng)當(dāng)主動(dòng)將涉及四萬(wàn)億投資的政府信息予以公開(kāi)，其中財(cái)政預(yù)決算信息和四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃進(jìn)展情況屬于應(yīng)重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息。

財(cái)政部不宜公開(kāi)的答復(fù)，不僅于法無(wú)據(jù)，而且違背了政務(wù)公開(kāi)原則，侵犯了公民知情權(quán)。其實(shí)，如果財(cái)政部能提前列表公開(kāi)這些需要審查和批準(zhǔn)的財(cái)政信息，一方面將有助于全國(guó)人大代表有充足時(shí)間閱讀、討論、分析相關(guān)報(bào)告，有針對(duì)性的咨詢(xún)專(zhuān)業(yè)財(cái)務(wù)人士，以便更好地提出意見(jiàn)建議，對(duì)公共財(cái)政進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督；另一方面，公眾通過(guò)政府網(wǎng)站可以便捷地查閱相關(guān)政府信息，了解國(guó)家財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，在享有知情權(quán)的基礎(chǔ)上行使對(duì)公共財(cái)政的監(jiān)督權(quán)，同時(shí)，監(jiān)督人大代表更好的履行審查批準(zhǔn)的代表職責(zé)。結(jié)果，在財(cái)政部不宜公開(kāi)的答復(fù)之下，政府公信隨之喪失。

2、財(cái)務(wù)賬目和審計(jì)結(jié)果的公開(kāi)

案例：

新華網(wǎng)遼寧頻道10月31日消息（李大明）近日，沈陽(yáng)市民溫洪祥因?yàn)橄蚴胸?cái)政局、市審計(jì)局和市政務(wù)公開(kāi)辦等部門(mén)遞交了一份《沈陽(yáng)市政府信息公開(kāi)申請(qǐng)表》，而再次成為“焦點(diǎn)人物”。他要求沈陽(yáng)市政府各個(gè)部門(mén)公開(kāi)辦公費(fèi)、招待費(fèi)、差旅費(fèi)、單位事業(yè)性經(jīng)營(yíng)收入等21個(gè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)賬目，以及政府各部門(mén)的審計(jì)結(jié)果……

由此，溫洪祥也成為國(guó)內(nèi)要求地方政府部門(mén)公開(kāi)財(cái)務(wù)賬目和審計(jì)結(jié)果的“第一人”。

早在今年7月23日，他就曾向市政務(wù)公開(kāi)辦提出了查閱有關(guān)房地產(chǎn)信息的申請(qǐng)，并得到了政府有關(guān)部門(mén)的答復(fù)。

“我一直想了解每一年政府財(cái)務(wù)預(yù)算、財(cái)務(wù)決算、全部經(jīng)費(fèi)來(lái)源、全部經(jīng)費(fèi)支出及各部門(mén)審計(jì)結(jié)果等情況，但在以前，一個(gè)普通市民要想查閱這些信息，在法律上是找不到依據(jù)的?，F(xiàn)在不同了，依照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的有關(guān)規(guī)定，普通市民可以向政府查閱財(cái)務(wù)賬目情況。”溫洪祥說(shuō)。

溫洪祥表示，政府的財(cái)政收入來(lái)源于納稅人，作為一名市民，應(yīng)該了解政府每一筆錢(qián)是如何花掉的。這既是行使公民對(duì)政府信息的知情權(quán)，也是對(duì)政府工作的一種社會(huì)監(jiān)督。他希望通過(guò)此舉，讓更多的市民懂得行使自己的知情權(quán)，獲取自己所需要的政府信息。

按照《條例》規(guī)定，他將在15個(gè)工作日內(nèi)得到答復(fù)。

據(jù)了解，自《條例》實(shí)施以來(lái)，該市已有12位市民提出公開(kāi)有關(guān)政府信息的申請(qǐng)并得到了答復(fù)。

輿論認(rèn)為，此次市民對(duì)政府財(cái)務(wù)及審計(jì)狀況的提問(wèn)，對(duì)沈陽(yáng)市政府部門(mén)是否敢于公開(kāi)相關(guān)信息，是否真正依法行政，將是一個(gè)巨大考驗(yàn)。 (新華網(wǎng)) [5]

評(píng)析：

溫洪祥律師作為國(guó)內(nèi)要求地方政府部門(mén)公開(kāi)財(cái)務(wù)賬目和審計(jì)結(jié)果的“第一人”，以較真的公民行動(dòng)推動(dòng)政府依法行政，在當(dāng)前“三公消費(fèi)”引發(fā)公眾不滿(mǎn)的情況下，具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而，面對(duì)溫洪祥律師的信息公開(kāi)申請(qǐng)，沈陽(yáng)市政務(wù)公開(kāi)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)：“由于國(guó)內(nèi)還沒(méi)有先例，政府部門(mén)財(cái)務(wù)信息又極其敏感，難度極大，這個(gè)公開(kāi)可能不會(huì)一蹴而就，結(jié)果可能不會(huì)太樂(lè)觀。”這是依據(jù)明規(guī)則申請(qǐng)信息公開(kāi)的公民遇到了潛規(guī)則。如何破除這些潛規(guī)則呢？這有待于立法進(jìn)一步明晰行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)的責(zé)任，以及通過(guò)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，賦予公眾在政府信息不公開(kāi)的情形下有尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。

3、執(zhí)政黨活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)

案例：

（1）丘建東又于2008年12月31日向國(guó)務(wù)院財(cái)政部電“政府信息公開(kāi)申請(qǐng)書(shū)”要求公開(kāi)中共黨中央2008年度財(cái)政預(yù)算。 [6]

（2）據(jù)報(bào)道，2009年1月29日，中共中央組織部官員（部務(wù)委員兼組織局局長(zhǎng)）傅思和在武漢指出，今年，中央財(cái)政將加大投入，進(jìn)一步提高全國(guó)60萬(wàn)名農(nóng)村村黨支書(shū)工資待遇。具體工作由中共中央組織部和國(guó)家財(cái)政部負(fù)責(zé)。為此，2009年2月6日上午9：30，丘建東向財(cái)政部提出申請(qǐng)，要求三公開(kāi)：（1）2009年度財(cái)政部撥出的新增60萬(wàn)名農(nóng)村村黨支書(shū)工資待遇的金額是多少？（2）原2008年度財(cái)政部撥出的60萬(wàn)名農(nóng)村村黨支書(shū)工資待遇的金額是多少？（3）中共中央組織部2009年度向財(cái)政部申報(bào)的工作活動(dòng)經(jīng)費(fèi)總金額是多少？[7]

評(píng)析：

欲行憲政，就要黨政分離，欲黨政分離，就要國(guó)庫(kù)與黨庫(kù)分離，欲國(guó)庫(kù)與黨庫(kù)分離，就首先要財(cái)政公開(kāi)。因此，丘建東申請(qǐng)財(cái)政信息公開(kāi)，由政府推向政黨，是在從根本上推動(dòng)著中國(guó)憲政發(fā)展，期待能有更多公民來(lái)推動(dòng)。

在丘建東申請(qǐng)財(cái)政信息公開(kāi)行動(dòng)中，中共中央組織部用中央財(cái)政來(lái)提高村黨支部書(shū)記待遇應(yīng)依照法定程序。

其一、依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》的有關(guān)規(guī)定，在未經(jīng)全國(guó)人大同意之前，誰(shuí)都無(wú)權(quán)決定中央財(cái)政收入的使用。

鑒于中央財(cái)政收入來(lái)源于全體納稅人這一事實(shí)，《中華人民共和國(guó)憲法》第八十九條規(guī)定，編制和執(zhí)行國(guó)家預(yù)算是國(guó)務(wù)院的職權(quán)，《中華人民共和國(guó)憲法》第六十二條及六十七規(guī)定，國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況應(yīng)由全國(guó)人大審查和批準(zhǔn)，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，國(guó)家預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整方案，由全國(guó)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)。依據(jù)憲法的前述規(guī)定，動(dòng)用中央財(cái)政收入必須履行以下法律程序：一須由國(guó)務(wù)院編制預(yù)算，二須經(jīng)全國(guó)人大審查和批準(zhǔn)。因此，在未經(jīng)全國(guó)人大同意之前，誰(shuí)都無(wú)權(quán)動(dòng)用中央財(cái)政收入，包括無(wú)權(quán)動(dòng)用中央財(cái)政收入來(lái)提高村黨支部書(shū)記待遇。

其二、依據(jù)《關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨費(fèi)收繳、使用和管理的規(guī)定》規(guī)定，應(yīng)首先使用黨費(fèi)來(lái)提高村黨支部書(shū)記待遇。

《關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨費(fèi)收繳、使用和管理的規(guī)定》第十七條規(guī)定：“使用黨費(fèi)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)籌安排、量入為出、收支平衡、略有結(jié)余的原則”，第十八條規(guī)定：“使用黨費(fèi)要向農(nóng)村、街道社區(qū)和其他有困難的基層黨組織傾斜”，第十九條規(guī)定：“黨費(fèi)必須用于黨的活動(dòng)，主要作為黨員教育經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充，其具體使用范圍是：(1)培訓(xùn)黨員；(2)訂閱或購(gòu)買(mǎi)用于開(kāi)展黨員教育的報(bào)刊、資料、音像制品和設(shè)備；(3)表彰先進(jìn)基層黨組織、優(yōu)秀共產(chǎn)黨員和優(yōu)秀黨務(wù)工作者；(4)補(bǔ)助生活困難的黨員；（5）補(bǔ)助遭受?chē)?yán)重自然災(zāi)害的黨員和修繕因?yàn)?zāi)受損的基層黨員教育設(shè)施。”依據(jù)上述規(guī)定，首先應(yīng)使用黨費(fèi)來(lái)提高村黨支部書(shū)記待遇，若存在不足部分，可再考慮依照法定程序，由全國(guó)人大來(lái)決定是否將其列入國(guó)家預(yù)算。

三、結(jié)論

1、從上述公民行動(dòng)來(lái)看，法律人在申請(qǐng)財(cái)政信息公開(kāi)行動(dòng)中走在前頭，起了先導(dǎo)作用，法律人理應(yīng)成為公民行動(dòng)的主導(dǎo)者。同時(shí)，通過(guò)公民行動(dòng)，法律由紙上的東西變成社會(huì)生活中活的力量。

2、公民申請(qǐng)財(cái)政信息公開(kāi)，有力地促進(jìn)了政府依法行政和執(zhí)政黨依法執(zhí)政，因此，在現(xiàn)有法律制度內(nèi)，財(cái)政信息公開(kāi)是推動(dòng)中國(guó)走向憲政的“軟突破口。”

3、從世界憲政發(fā)展歷程來(lái)看，財(cái)政公開(kāi)意義重大，國(guó)家應(yīng)以《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施為契機(jī)，進(jìn)一步完善財(cái)政信息公開(kāi)制度：（1）提高政府信息公開(kāi)立法的層級(jí)，通過(guò)全國(guó)人大立法的形式，將國(guó)務(wù)院行政法規(guī)轉(zhuǎn)為全國(guó)人大法律；（2）擴(kuò)大政府信息公開(kāi)的主體，由行政機(jī)關(guān)擴(kuò)及立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)；(3)進(jìn)一步明晰行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)的責(zé)任，并賦予公民或組織在政府信息不公開(kāi)的情形下有尋求司法救濟(jì)的權(quán)利；（4）在立法中進(jìn)一步明確規(guī)定，一旦公民遭遇官員試圖隱瞞信息的情況，可以向國(guó)家檢察機(jī)關(guān)投訴，由檢察機(jī)關(guān)立案查處。