《中華人民共和國政府信息公開條例》自2008年5月1日起施行，國務(wù)院制訂該條例的目的是：保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用。[1]依據(jù)該條例第二章公開范圍之第九條、第十條、第十一條、第十二條、第十三條的規(guī)定，財政信息是政府信息公開的重要內(nèi)容。因此，在《中華人民共和國政府信息公開條例》施行后，公民依據(jù)該條例，通過申請財政信息公開，必將促進政府（黨）的財政公開，推動社會進步。

一、財政公開的意義

考察世界民主憲政歷程，凡屬于民主憲政國家，其國家權(quán)力運行所需經(jīng)費都必須征得納稅人同意，并接受納稅人監(jiān)督。英國貴族從捍衛(wèi)私有財產(chǎn)權(quán)利開始，聯(lián)合起來反對國王任意征稅，于1215年誕生了具有里程碑意義的《大憲章》?！洞髴椪隆访鞔_國王征稅必須征得貴族的同意，孕育出“無代表，不納稅”的政治原則，奠定了西方民主憲政的基石。

依據(jù)“無代表，不納稅”的政治原則，由稅收組成的國家財政，從征收到使用均須征得納稅人組成的議會同意，否則，納稅人就有權(quán)拒絕納稅。因此，只有國家財政收支受到約束，國家權(quán)力才會受到限制。若要使國家財政收支受到約束，就要公開政府財政收支狀況，就要讓納稅人了解政府財政收支狀況。《中華人民共和國政府信息公開條例》就成為我國納稅人要求政府財政公開的直接依據(jù)，成了公民推動財政公開的利器。

經(jīng)過改革開放30年來的高速發(fā)展，我國積累了大量財富。然而，政府財富的增長速度遠遠高于國民財富的增長速度，政府過度占有社會財富。耶魯大學(xué)陳志武教授分析：從1995年到2007年，去掉通脹成分后，政府財政收入增加5.7倍，而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入只增加1.6倍，農(nóng)民人均純收入僅增長1.2倍。[2]中央黨校主辦的《學(xué)習(xí)時報》曾載文披露，2004年中國公車消費4085億元，公款吃喝2000億元，公費出國3000億元，中國每年“三公消費”近9000億元。因此，在政府過度占有社會財富，政府支出不受納稅人有效監(jiān)督的情況下，納稅人事實上是在用自己的血汗錢供養(yǎng)著一個龐大的政府機構(gòu)。公民通過行使《中華人民共和國政府信息公開條例》賦予的權(quán)利，直接監(jiān)督政府（黨）經(jīng)費使用情況，使政府（黨）的運轉(zhuǎn)經(jīng)費將不再是公民監(jiān)督的盲區(qū)，這對防止權(quán)力濫用、遏制權(quán)力腐敗以及結(jié)束黨政不分均具有重要作用，將有力地促進政府（黨）的活動實現(xiàn)公開化、民主化和法治化，這也是公民提起財政信息公開申請的意義之所在。

二、公民申請財政信息公開行動評析

（一）性質(zhì)界定

根據(jù)公民社會理論，公民個體與共同體（社群、國家）之間是一種政治與法律契約的關(guān)系。共同體（主要指國家）應(yīng)該提供公民相應(yīng)的公共產(chǎn)品(公正司法，透明行政等等)，保障公民的權(quán)利與自由。公民則履行對共同體的相應(yīng)義務(wù)：如遵守法律，依法納稅等等。而一旦國家破壞契約，侵犯公民自由與權(quán)利，或者不提供相應(yīng)公共產(chǎn)品，公民就可依循各種合法合理途徑，表達訴求，爭取權(quán)益，保障自由，這就是公民行動。公民提起財政信息公開申請屬于公民行動，“它不是在體制外去拼命對抗，而是在法律框架內(nèi)尋求突破，因此不是破壞法制，而是維護法律的尊嚴；它不是訴諸暴力和非理性，而是訴諸理性和非暴力，因此不為爭奪權(quán)力，而為保障權(quán)利；它不是自說自話，而是在個案中觀照制度的變遷，因此不重政權(quán)更替，而重制度建設(shè)；它不是整體的、自發(fā)的、群眾運動式的，而是分散的、自覺的、循序漸進的，因此不期立竿見影，而是腳踏實地地重建公民社會。” [3]

（二）類型分析

1、財政預(yù)決算編制的公開

案例：

由美國次貸危機引發(fā)的經(jīng)濟危機正在全球蔓延，中國政府為拯救經(jīng)濟，溫家寶總理于2008年11月5日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署進一步擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的措施。會議確定了當前進一步擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長的十項措施，包括廉租房建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鐵路公路建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、環(huán)境生態(tài)、增值稅轉(zhuǎn)型等10個方面。初步匡算，實施上述工程建設(shè)，到2010年底約需投資4萬億元，“4萬億”一時成為社會的焦點。

2009年 1月7日，上海嚴義明律師事務(wù)所律師嚴義明依據(jù)《政府信息公開條例》，分別向國家財政部和發(fā)改委提交了信息公開的申請，其內(nèi)容包括財政預(yù)算和決算的信息的公開和四萬億經(jīng)濟刺激計劃進展情況的公開。面對嚴義明律師的信息公開申請，2009年1月21日，財政部做出書面回復(fù)：“中央預(yù)算、決算草案需要經(jīng)過全國人大的審查和批準，在批準前不宜對外公開。”發(fā)改委至今沒有回復(fù)。2009年2月9日上午，嚴義明律師向財政部提交了復(fù)議申請。[4]

評析：

嚴義明律師是在依法督促財政部和發(fā)改委履行其法定職責。四萬億投資毫無疑問涉及公民的切身利益，毫無疑問需要社會公眾廣泛知曉或者參與，依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第九條及第十條規(guī)定，財政部和發(fā)改委應(yīng)當主動將涉及四萬億投資的政府信息予以公開，其中財政預(yù)決算信息和四萬億經(jīng)濟刺激計劃進展情況屬于應(yīng)重點公開的政府信息。

財政部不宜公開的答復(fù)，不僅于法無據(jù)，而且違背了政務(wù)公開原則，侵犯了公民知情權(quán)。其實，如果財政部能提前列表公開這些需要審查和批準的財政信息，一方面將有助于全國人大代表有充足時間閱讀、討論、分析相關(guān)報告，有針對性的咨詢專業(yè)財務(wù)人士，以便更好地提出意見建議，對公共財政進行實質(zhì)性的監(jiān)督；另一方面，公眾通過政府網(wǎng)站可以便捷地查閱相關(guān)政府信息，了解國家財政預(yù)決算報告，在享有知情權(quán)的基礎(chǔ)上行使對公共財政的監(jiān)督權(quán)，同時，監(jiān)督人大代表更好的履行審查批準的代表職責。結(jié)果，在財政部不宜公開的答復(fù)之下，政府公信隨之喪失。

2、財務(wù)賬目和審計結(jié)果的公開

案例：

新華網(wǎng)遼寧頻道10月31日消息（李大明）近日，沈陽市民溫洪祥因為向市財政局、市審計局和市政務(wù)公開辦等部門遞交了一份《沈陽市政府信息公開申請表》，而再次成為“焦點人物”。他要求沈陽市政府各個部門公開辦公費、招待費、差旅費、單位事業(yè)性經(jīng)營收入等21個項目的財務(wù)賬目，以及政府各部門的審計結(jié)果……

由此，溫洪祥也成為國內(nèi)要求地方政府部門公開財務(wù)賬目和審計結(jié)果的“第一人”。

早在今年7月23日，他就曾向市政務(wù)公開辦提出了查閱有關(guān)房地產(chǎn)信息的申請，并得到了政府有關(guān)部門的答復(fù)。

“我一直想了解每一年政府財務(wù)預(yù)算、財務(wù)決算、全部經(jīng)費來源、全部經(jīng)費支出及各部門審計結(jié)果等情況，但在以前，一個普通市民要想查閱這些信息，在法律上是找不到依據(jù)的?，F(xiàn)在不同了，依照《中華人民共和國政府信息公開條例》的有關(guān)規(guī)定，普通市民可以向政府查閱財務(wù)賬目情況。”溫洪祥說。

溫洪祥表示，政府的財政收入來源于納稅人，作為一名市民，應(yīng)該了解政府每一筆錢是如何花掉的。這既是行使公民對政府信息的知情權(quán)，也是對政府工作的一種社會監(jiān)督。他希望通過此舉，讓更多的市民懂得行使自己的知情權(quán)，獲取自己所需要的政府信息。

按照《條例》規(guī)定，他將在15個工作日內(nèi)得到答復(fù)。

據(jù)了解，自《條例》實施以來，該市已有12位市民提出公開有關(guān)政府信息的申請并得到了答復(fù)。

輿論認為，此次市民對政府財務(wù)及審計狀況的提問，對沈陽市政府部門是否敢于公開相關(guān)信息，是否真正依法行政，將是一個巨大考驗。 (新華網(wǎng)) [5]

評析：

溫洪祥律師作為國內(nèi)要求地方政府部門公開財務(wù)賬目和審計結(jié)果的“第一人”，以較真的公民行動推動政府依法行政，在當前“三公消費”引發(fā)公眾不滿的情況下，具有極為重要的現(xiàn)實意義。然而，面對溫洪祥律師的信息公開申請，沈陽市政務(wù)公開辦相關(guān)負責人說：“由于國內(nèi)還沒有先例，政府部門財務(wù)信息又極其敏感，難度極大，這個公開可能不會一蹴而就，結(jié)果可能不會太樂觀。”這是依據(jù)明規(guī)則申請信息公開的公民遇到了潛規(guī)則。如何破除這些潛規(guī)則呢？這有待于立法進一步明晰行政機關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的責任，以及通過擴大行政訴訟受案范圍，賦予公眾在政府信息不公開的情形下有尋求司法救濟的權(quán)利。

3、執(zhí)政黨活動經(jīng)費的公開

案例：

（1）丘建東又于2008年12月31日向國務(wù)院財政部電“政府信息公開申請書”要求公開中共黨中央2008年度財政預(yù)算。 [6]

（2）據(jù)報道，2009年1月29日，中共中央組織部官員（部務(wù)委員兼組織局局長）傅思和在武漢指出，今年，中央財政將加大投入，進一步提高全國60萬名農(nóng)村村黨支書工資待遇。具體工作由中共中央組織部和國家財政部負責。為此，2009年2月6日上午9：30，丘建東向財政部提出申請，要求三公開：（1）2009年度財政部撥出的新增60萬名農(nóng)村村黨支書工資待遇的金額是多少？（2）原2008年度財政部撥出的60萬名農(nóng)村村黨支書工資待遇的金額是多少？（3）中共中央組織部2009年度向財政部申報的工作活動經(jīng)費總金額是多少？[7]

評析：

欲行憲政，就要黨政分離，欲黨政分離，就要國庫與黨庫分離，欲國庫與黨庫分離，就首先要財政公開。因此，丘建東申請財政信息公開，由政府推向政黨，是在從根本上推動著中國憲政發(fā)展，期待能有更多公民來推動。

在丘建東申請財政信息公開行動中，中共中央組織部用中央財政來提高村黨支部書記待遇應(yīng)依照法定程序。

其一、依據(jù)《中華人民共和國憲法》的有關(guān)規(guī)定，在未經(jīng)全國人大同意之前，誰都無權(quán)決定中央財政收入的使用。

鑒于中央財政收入來源于全體納稅人這一事實，《中華人民共和國憲法》第八十九條規(guī)定，編制和執(zhí)行國家預(yù)算是國務(wù)院的職權(quán)，《中華人民共和國憲法》第六十二條及六十七規(guī)定，國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況應(yīng)由全國人大審查和批準，在全國人民代表大會閉會期間，國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案，由全國人大常委會審查和批準。依據(jù)憲法的前述規(guī)定，動用中央財政收入必須履行以下法律程序：一須由國務(wù)院編制預(yù)算，二須經(jīng)全國人大審查和批準。因此，在未經(jīng)全國人大同意之前，誰都無權(quán)動用中央財政收入，包括無權(quán)動用中央財政收入來提高村黨支部書記待遇。

其二、依據(jù)《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨費收繳、使用和管理的規(guī)定》規(guī)定，應(yīng)首先使用黨費來提高村黨支部書記待遇。

《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨費收繳、使用和管理的規(guī)定》第十七條規(guī)定：“使用黨費應(yīng)當堅持統(tǒng)籌安排、量入為出、收支平衡、略有結(jié)余的原則”，第十八條規(guī)定：“使用黨費要向農(nóng)村、街道社區(qū)和其他有困難的基層黨組織傾斜”，第十九條規(guī)定：“黨費必須用于黨的活動，主要作為黨員教育經(jīng)費的補充，其具體使用范圍是：(1)培訓(xùn)黨員；(2)訂閱或購買用于開展黨員教育的報刊、資料、音像制品和設(shè)備；(3)表彰先進基層黨組織、優(yōu)秀共產(chǎn)黨員和優(yōu)秀黨務(wù)工作者；(4)補助生活困難的黨員；（5）補助遭受嚴重自然災(zāi)害的黨員和修繕因災(zāi)受損的基層黨員教育設(shè)施。”依據(jù)上述規(guī)定，首先應(yīng)使用黨費來提高村黨支部書記待遇，若存在不足部分，可再考慮依照法定程序，由全國人大來決定是否將其列入國家預(yù)算。

三、結(jié)論

1、從上述公民行動來看，法律人在申請財政信息公開行動中走在前頭，起了先導(dǎo)作用，法律人理應(yīng)成為公民行動的主導(dǎo)者。同時，通過公民行動，法律由紙上的東西變成社會生活中活的力量。

2、公民申請財政信息公開，有力地促進了政府依法行政和執(zhí)政黨依法執(zhí)政，因此，在現(xiàn)有法律制度內(nèi)，財政信息公開是推動中國走向憲政的“軟突破口。”

3、從世界憲政發(fā)展歷程來看，財政公開意義重大，國家應(yīng)以《中華人民共和國政府信息公開條例》實施為契機，進一步完善財政信息公開制度：（1）提高政府信息公開立法的層級，通過全國人大立法的形式，將國務(wù)院行政法規(guī)轉(zhuǎn)為全國人大法律；（2）擴大政府信息公開的主體，由行政機關(guān)擴及立法機關(guān)和司法機關(guān)；(3)進一步明晰行政機關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的責任，并賦予公民或組織在政府信息不公開的情形下有尋求司法救濟的權(quán)利；（4）在立法中進一步明確規(guī)定，一旦公民遭遇官員試圖隱瞞信息的情況，可以向國家檢察機關(guān)投訴，由檢察機關(guān)立案查處。