三、“鄉(xiāng)政村治”行政體制的積極意義

“鄉(xiāng)政村治”背景下的農(nóng)村基層行政體制具有多重積極意義。

首先，有利于農(nóng)村基層民主的發(fā)展。人民公社是一種全能行政體制，在這種體制下，農(nóng)村社會(huì)被徹底國(guó)家化，完全沒有其獨(dú)立的政治生活空間。公社體制內(nèi)的民主制度安排也因?yàn)檎蔚男姓蛐姓?duì)政治的吸納而有名無實(shí)。人民公社制度廢除以后，國(guó)家行政發(fā)生了縱向上回撤和橫向上收縮的變化。所謂縱向上回撤，是指國(guó)家體制內(nèi)的行政組織設(shè)置止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再有國(guó)家行政意義上的“下級(jí)”組織。所謂橫向上收縮，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍的收縮，由公社時(shí)期的全能行政逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌姓ü残姓?。?guó)家行政的上述變化，為農(nóng)村基層民主的發(fā)展騰出了必要的空間。事實(shí)上，農(nóng)村村民自治民主制度的發(fā)展之所以成為可能，與改革后農(nóng)村基層行政組織體制與職能的調(diào)整密切相關(guān)。

其次，有利于增強(qiáng)國(guó)家行政的滲透能力。公社體制雖然高度國(guó)家化，但是，由于“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的組織體制，加上社會(huì)交往條件的限制，各個(gè)組織往往自成體系，形成自我封閉的社會(huì)，并阻隔著國(guó)家行政權(quán)力的滲透。而改革之后，在政權(quán)組織與農(nóng)戶之間的經(jīng)濟(jì)組織不復(fù)存在，農(nóng)戶處于一個(gè)開放的社會(huì)環(huán)境里，國(guó)家行政組織的行為可以直接達(dá)致農(nóng)戶，農(nóng)民則直接面對(duì)以強(qiáng)大國(guó)家權(quán)力為后盾的行政組織體系［ 8］。從積極意義上說，強(qiáng)大的國(guó)家政權(quán)與弱小農(nóng)民的這種直接“面對(duì)面”，可以大大增強(qiáng)國(guó)家行政對(duì)農(nóng)村的滲透能力，保證黨和國(guó)家意志在農(nóng)村的順利貫徹。

最后，有利于加強(qiáng)和改善農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。公社體制將國(guó)家政權(quán)組織與集體經(jīng)濟(jì)組織兩種性質(zhì)與功能完全不同的組織合二為一，既阻礙了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也影響了農(nóng)村基層政權(quán)自身的建設(shè)。撤社建鄉(xiāng)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為專司國(guó)家行政職能的基層政權(quán)組織，國(guó)家可以根據(jù)公共行政的基本要求并結(jié)合農(nóng)村基層行政的特點(diǎn)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，有針對(duì)性地構(gòu)建和調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人力資源和行政職能，不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作制度和行為規(guī)范，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地發(fā)揮其行政功能。

四、“鄉(xiāng)政村治”行政體制面臨的矛盾和問題

與公社體制相比，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制是一種歷史的進(jìn)步。但是，隨著時(shí)間的推移以及農(nóng)村行政環(huán)境的變化，“鄉(xiāng)政村治”背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制也面臨諸多矛盾和問題。

其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小、責(zé)大、能弱。完備的政府必須是權(quán)、責(zé)、能相對(duì)一致的政府。但是，改革后設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻表現(xiàn)出權(quán)小、責(zé)大、能弱的特點(diǎn)。權(quán)小，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏獨(dú)立的行政決策權(quán)和行政執(zhí)行權(quán)。在現(xiàn)實(shí)生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作是執(zhí)行縣級(jí)政府的命令，沒有多少獨(dú)立的決策權(quán)，也沒有多少需要獨(dú)立決策的事務(wù)。即使是在行政執(zhí)行層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地位也往往被同級(jí)黨組織所取代。責(zé)大，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國(guó)家行政體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位，國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)計(jì)劃和任務(wù)最終都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對(duì)農(nóng)民，擔(dān)負(fù)著傳達(dá)和落實(shí)國(guó)家意志、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要職責(zé)。能弱，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏完成承擔(dān)任務(wù)的手段和條件，特別是財(cái)政能力弱。隨著20 世紀(jì)90 年代以來中國(guó)現(xiàn)代化的加速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承辦的上級(jí)政府的任務(wù)愈來愈多。與此同時(shí)，設(shè)置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)力性機(jī)構(gòu)，如財(cái)政、工商、稅務(wù)、公安等部門愈來愈多地實(shí)行垂直式領(lǐng)導(dǎo)，屬于縣的派出機(jī)構(gòu)，這一體制性變動(dòng)在進(jìn)一步加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任的同時(shí)，進(jìn)一步肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，縮小了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的運(yùn)行難以發(fā)揮整體效能，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力，由此使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)能不均衡狀態(tài)更為突出［9］。

其二，現(xiàn)行體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏有效的合法性生成和增長(zhǎng)機(jī)制，導(dǎo)致其行政過程中的阻力日益增大。政府治理的有效性與政府是否具有政治上的合法性以及合法性的程度密切相關(guān)。政府合法性的生成受制于多種因素和條件，其中，授權(quán)關(guān)系或權(quán)力來源至關(guān)重要。就中國(guó)農(nóng)村基層政府而言，其權(quán)力來源主要有兩種途徑：一是自上而下的國(guó)家授權(quán)關(guān)系，二是自下而上的社會(huì)授權(quán)關(guān)系。從政治合法性生成的角度來說，自上而下的國(guó)家授權(quán)雖然不能說毫無意義，但卻不具有決定意義。對(duì)基層政府合法性生成起決定性作用的是自下而上的社會(huì)授權(quán)關(guān)系。“政治合法性通過廣泛代表社會(huì)利益并為之提供公共服務(wù)，因而獲得政治支持的途徑而達(dá)到。”［10］55 社會(huì)授權(quán)關(guān)系的作用在于防止權(quán)威和社會(huì)利益的脫節(jié)乃至對(duì)立，進(jìn)而避免地方權(quán)威與社會(huì)利益的脫節(jié)積累引致的政治沖突和治理困難。“因此，以制度化的方法確立權(quán)威的社會(huì)性來源，強(qiáng)化權(quán)威的社會(huì)基礎(chǔ)，是基層長(zhǎng)治久安的根本。這需要將政治變革適時(shí)地推進(jìn)為社會(huì)變革——建立社會(huì)個(gè)人或組織權(quán)利對(duì)公共權(quán)威的確認(rèn)和授權(quán)關(guān)系，用這種授權(quán)保證基層政權(quán)與授權(quán)人利益的緊密聯(lián)系，從而迫使它（不得不）為授權(quán)人服務(wù)。”［10］43 然而，新中國(guó)的基層政權(quán)建設(shè)恰恰忽略了社會(huì)授權(quán)關(guān)系的重要性，以自上而下的國(guó)家授權(quán)取代了自下而上的社會(huì)授權(quán)作為基層政權(quán)的權(quán)力基礎(chǔ)，結(jié)果導(dǎo)致基層政權(quán)與社會(huì)利益的結(jié)構(gòu)疏離，基層政權(quán)的政治合法性受到削弱。公社時(shí)期，這個(gè)問題在強(qiáng)大的行政控制下被暫時(shí)掩蓋起來。改革后的農(nóng)村基層政權(quán)依然沒有建立有效的社會(huì)授權(quán)機(jī)制，難以獲得基于政治合法性才可以在強(qiáng)制之外獲得社會(huì)服從的威望力量，加之后公社時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再擁有公社體制的超強(qiáng)的行政控制手段和能力，這就大大增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的阻力和難度。

其三，管制與汲取的功能定位導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)反復(fù)膨脹。改革后，農(nóng)村基層政權(quán)組織的功能發(fā)生很大變化。隨著人民公社的解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再具有組織生產(chǎn)和分配等經(jīng)濟(jì)功能，同時(shí)，村民自治制度的推行也使原來由基層政權(quán)統(tǒng)一行使的一部分公共管理權(quán)力回歸社會(huì)。這些變化本來可以使基層政權(quán)保持“瘦身”。然而，現(xiàn)實(shí)的情況卻是，改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直沒有走出機(jī)構(gòu)與人員的膨脹—精簡(jiǎn)一再膨脹的循環(huán)怪圈。撤社建鄉(xiāng)初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)與人員都比較少，一般只設(shè)1 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)、1—2 個(gè)副（鎮(zhèn)）鄉(xiāng)長(zhǎng)和幾個(gè)助理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般沒有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。20 世紀(jì)80 年代中期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)逐步開始膨脹，而且膨脹的規(guī)模與速度不斷加大。20 世紀(jì)90 年代以后，在國(guó)家的推動(dòng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)歷了數(shù)次機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)改革，但每次改革的成果都難以保持長(zhǎng)久，一旦改革成果松動(dòng)、自上而下的壓力解除之后，很快又回到機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)以前的狀態(tài)，甚至比原來更加膨脹，仿佛一節(jié)彈簧一樣壓得越短松開后反彈得越長(zhǎng)［ 11］。導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)反復(fù)膨脹的原因是復(fù)雜的、多方面的，其中最根本的原因與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能定位有關(guān)。中國(guó)近代以來開始的國(guó)家政權(quán)下鄉(xiāng)盡管在具體方式上表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，但其動(dòng)機(jī)都是相同的，即“國(guó)家需要以更好一些的方式來控制地方社會(huì)，以便從那里獲得更多的資源”［12］。這種情況說明，控制與汲取是國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層政府的基本功能定位。改革后建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不例外，維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定、保證國(guó)家的稅費(fèi)收入依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職責(zé)與功能。但是，與公社時(shí)期的基層政權(quán)不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行控制與汲取時(shí)所面對(duì)的不再是具有嚴(yán)密組織性的農(nóng)民團(tuán)體，而是處于分散狀態(tài)的農(nóng)民個(gè)體，這種情況大大增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制與汲取成本，直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)與人員的膨脹。

其四，新體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日益脫離國(guó)家和社會(huì)，逐漸演變成一種具有自己特殊利益的集團(tuán)，在很大程度上阻隔了國(guó)家行政向農(nóng)村的滲透。正如有學(xué)者所指出的:“以各種各樣的方式，基層政權(quán)正在遠(yuǎn)離國(guó)家利益，同時(shí)也沒有貼近社會(huì)利益，他們?nèi)找娉蔀槊撾x了原來行政監(jiān)督的、同時(shí)未建立任何社會(huì)監(jiān)督的、相對(duì)獨(dú)立的、內(nèi)聚緊密的資源壟斷集團(tuán)。”［10］75 以往，國(guó)家各級(jí)政權(quán)組織成員都屬于“吃皇糧者”，由國(guó)家統(tǒng)一提供其收入。這種體制使得各級(jí)政權(quán)組織的成員高度依附和忠誠(chéng)于以中央政府為核心的國(guó)家組織體系。

在改革以后，政權(quán)組織內(nèi)部開始出現(xiàn)了分化，地方和基層政權(quán)的經(jīng)濟(jì)自為性增強(qiáng)，地方、基層政府不僅有必要而且有能力“斂財(cái)”，這種情況導(dǎo)致的結(jié)果之一就是地方，特別是基層政權(quán)組織的利益化傾向。這種傾向既阻隔著權(quán)力的集中，即“上有政策、下有對(duì)策”；又限制著權(quán)力的滲透，即“中央的經(jīng)是好的，下面的和尚將經(jīng)念歪了”。如果說傳統(tǒng)國(guó)家中阻隔國(guó)家權(quán)力集中和滲透的只是非正式和非組織形態(tài)的“胥吏”，那么，當(dāng)下中國(guó)阻隔國(guó)家權(quán)力集中和滲透的則在相當(dāng)程度上來自于正式和組織化的基層官員。這是改革后鄉(xiāng)村治理體制面臨的新挑戰(zhàn)［8］。

五、“鄉(xiāng)政村治”行政體制改革的宏觀思路

為了解決“鄉(xiāng)政村治”行政體制面臨的矛盾和問題，近年來理論界和實(shí)務(wù)界進(jìn)行了許多有益的探索，提出了多種改革的方案和思路。從宏觀視角看，“鄉(xiāng)政村治”體制的改革思路大致可以概括為以下幾種：

1.“國(guó)家化”的改革思路。所謂“國(guó)家化”，即加強(qiáng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制和整合作用。具體而言，就是主張將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)為一級(jí)完備的政府組織。在鄉(xiāng)村關(guān)系上，這種思路主張村委會(huì)準(zhǔn)政權(quán)化，賦予村委會(huì)一定的行政強(qiáng)制權(quán)，使村委會(huì)具有一定程度的政權(quán)性質(zhì)和地位［13］，甚至可以考慮將“鄉(xiāng)政”下沉到原行政村一級(jí)，將“村治”局限在自然村之內(nèi)［14］。這種“國(guó)家化”改革思路主要是基于以下三個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)原因：一是由于縣鄉(xiāng)之間的行政壓力型體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)、責(zé)、利”難以一致，往往是“權(quán)小、責(zé)大、利弱”；二是由于條塊分割管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)能容易被縣級(jí)職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“站所”所肢解、架空，而成為一級(jí)不完全的政府組織；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于行政的需要（特別是征稅收費(fèi)、計(jì)劃生育、社會(huì)治安的需要）和工作的便利，總是千方百計(jì)地控制村級(jí)組織，使其成為自己的下級(jí)行政單位。

2.“去國(guó)家化”的改革思路。在“去國(guó)家化”改革思路中，最典型的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“撤銷論”和“自治論”，主張將國(guó)家基層政權(quán)退回到縣一級(jí)。有趣的是，論證這種“去國(guó)家化”改革思路的是兩個(gè)相對(duì)或相反的理據(jù)：一是現(xiàn)代性的理據(jù)，即民主發(fā)展理論、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論和市民社會(huì)理論(包括NGO、治理理論)，二是傳統(tǒng)式的理據(jù)，即中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)“王權(quán)止于縣”，鄉(xiāng)村社會(huì)處于事實(shí)上的“自治”狀態(tài)。

3.“國(guó)家社會(huì)化”的改革思路。所謂“國(guó)家社會(huì)化”，主要是“國(guó)家”權(quán)威的社會(huì)化和職能的社會(huì)化，通過“國(guó)家”與社會(huì)之間的互動(dòng)、合作進(jìn)行共同治理。與“社會(huì)國(guó)家化”相反，“國(guó)家社會(huì)化”實(shí)質(zhì)上是一種“國(guó)家”的自我轉(zhuǎn)型，國(guó)家權(quán)威不是從外部強(qiáng)制性地“嵌入”鄉(xiāng)村社會(huì)，而是植根于鄉(xiāng)村社會(huì)，與鄉(xiāng)村社會(huì)相融合；“國(guó)家”的職能從“管治”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”、從“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)向“治理”，從而建構(gòu)一種“社會(huì)化國(guó)家”，這種國(guó)家“與以階級(jí)統(tǒng)治為本質(zhì)的舊國(guó)家相比，它成為非政治性的‘新國(guó)家’，從高踞于社會(huì)之上，君臨于人民之上的龐然大物，向著貼近社會(huì)、服務(wù)人民的方向轉(zhuǎn)化”［15］。“國(guó)家社會(huì)化”與“去國(guó)家化”不同的是，前者主張將“國(guó)家”融于“社會(huì)”，后者主張將“國(guó)家”從“社會(huì)”中撤退出來。

筆者認(rèn)為，“國(guó)家化”和“去國(guó)家化”的思路都在不同程度上脫離了當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際。一方面，經(jīng)歷了三十多年的系列改革之后，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了巨大而深刻的變化，以控制與汲取為核心的傳統(tǒng)行政職能需求逐步淡化，以“強(qiáng)權(quán)”、“擴(kuò)權(quán)”為取向的“國(guó)家化”改革思路已經(jīng)失去了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。另一方面，“三農(nóng)”問題依然是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸，在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)自治能力普遍較弱的情況下，破解“三農(nóng)”問題，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，顯然離不開政府的策劃、組織和推動(dòng)。從這個(gè)意義上講，“去國(guó)家化”的改革思路是不可取的。在筆者看來，相比較而言，“國(guó)家社會(huì)化”的思路總體上不失為一種可行的選擇。至于應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行“國(guó)家社會(huì)化”的改革，筆者將在另文中做專門的討論。

【注釋】

① 改革后的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村民委員會(huì)、村民小組基本上由人民公社的公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)的建制延續(xù)而來，除了正式的政權(quán)組織以外，村民委員會(huì)和村民小組都擔(dān)負(fù)著一定的行政功能，具有準(zhǔn)行政和類行政組織的特性。政權(quán)組織的體制性權(quán)力雖然上收至鄉(xiāng)，但功能性權(quán)力仍然延伸到農(nóng)戶。參見徐勇：《政權(quán)下鄉(xiāng)：現(xiàn)代國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合——農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的國(guó)家視角》，載于《貴州社會(huì)科學(xué)》2007年第11期。

②行政指導(dǎo)，是指行政主體基于國(guó)家法律、政策的規(guī)定而作出的，旨在引導(dǎo)行政相對(duì)人采取一定的作為或者不作為，以實(shí)現(xiàn)行政管理目的的一種非職權(quán)的行為；行政獎(jiǎng)勵(lì)，是指行政主體為了表彰先進(jìn)、激勵(lì)后進(jìn)，充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)人們的積極性和創(chuàng)造性，依照法定條件和程序，對(duì)為國(guó)家、人民和社會(huì)作出貢獻(xiàn)或者模范地遵紀(jì)守法的行政相對(duì)人，給予物質(zhì)的或者精神的獎(jiǎng)勵(lì)的具體行政行為；行政合同，是指行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)人就有關(guān)事項(xiàng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2005年版，第278、347、334頁。