形成于20 世紀(jì)80 年代初的“鄉(xiāng)政村治”體制一方面使農(nóng)村基層政府行政逐步邁入專業(yè)化、正規(guī)化建設(shè)的軌道，有利于提升農(nóng)村基層政府的行政能力和績(jī)效，促進(jìn)農(nóng)村基層政府由無(wú)限的管制型政府向有限的服務(wù)型政府的歷史轉(zhuǎn)型，另一方面也使農(nóng)村基層政府面臨諸如“責(zé)、權(quán)、利”失衡，缺乏有效的合法性生成和增長(zhǎng)機(jī)制，職能轉(zhuǎn)變滯后，功能定位欠科學(xué)，與國(guó)家和社會(huì)的利益脫節(jié)等多種矛盾和問(wèn)題。在“國(guó)家社會(huì)化”的宏觀思路下完善“鄉(xiāng)政村治”體制，是現(xiàn)階段農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的正確選擇。

一、“鄉(xiāng)政村治”行政體制產(chǎn)生的背景

20 世紀(jì)70 年代末80 年代初，在農(nóng)民自發(fā)突破與黨和國(guó)家自覺(jué)領(lǐng)導(dǎo)的雙重作用下，中國(guó)農(nóng)村興起了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革。經(jīng)過(guò)短短的幾年時(shí)間，全國(guó)農(nóng)村絕大多數(shù)生產(chǎn)隊(duì)都實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。截至1983 年春，全國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的生產(chǎn)隊(duì)已占生產(chǎn)隊(duì)總數(shù)的97.8％，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)實(shí)際上已經(jīng)成為中國(guó)農(nóng)業(yè)的一種基本經(jīng)營(yíng)形式［1］。

以分散經(jīng)營(yíng)為基本特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起，從根本上動(dòng)搖和沖擊了農(nóng)村人民公社體制。第一，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍實(shí)行從根本上動(dòng)搖了人民公社制度賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包從一開始就是以分戶承包集體土地及其他生產(chǎn)資料為前提，農(nóng)民也因此獲得了對(duì)土地及部分集體生產(chǎn)資料的使用權(quán)及相應(yīng)的受益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。在聯(lián)產(chǎn)承包過(guò)程中，部分集體資產(chǎn)還折價(jià)轉(zhuǎn)歸農(nóng)民和農(nóng)戶所有，后續(xù)的改革還允許對(duì)部分公有土地，如荒山、荒坡、荒水、荒灘進(jìn)行拍賣，農(nóng)民也因此獲得了部分生產(chǎn)資料的占有權(quán)。這一切都觸動(dòng)了人民公社賴以存在的根基，瓦解了人民公社時(shí)期一大二公、高度集中的經(jīng)濟(jì)及組織基礎(chǔ)。第二，家庭聯(lián)產(chǎn)承包使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，改變了人民公社時(shí)期的集中經(jīng)營(yíng)、集中勞動(dòng)、統(tǒng)一分配的經(jīng)營(yíng)管理方式。第三，家庭聯(lián)產(chǎn)承包使人民公社的管理功能迅速弱化，管理方式喪失效力。最為突出的表現(xiàn)是，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包的實(shí)行，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)管理的職能轉(zhuǎn)到農(nóng)民和農(nóng)戶手中，公社各級(jí)組織對(duì)農(nóng)業(yè)直接經(jīng)營(yíng)管理及統(tǒng)一分配的職能隨之消失。同時(shí)，由于農(nóng)民和農(nóng)戶獲得了經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)和獨(dú)立性，農(nóng)民的流動(dòng)性增大，公社管理中所依賴的種種經(jīng)濟(jì)上的制裁和強(qiáng)制手段隨之失效［2］。

為了適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)的巨大變化，黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重大調(diào)整和改革，決定廢除政社合一的人民公社，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實(shí)行政社分開，同時(shí)推行村民自治。1982 年4 月22 日，彭真在《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的說(shuō)明》中指出：“為了加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)，健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，草案按照政社合一的原則，規(guī)定設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)，保留人民公社作為集體經(jīng)濟(jì)組織。”“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)是我國(guó)長(zhǎng)期有效的重要組織形式，……是群眾自治性組織。”［3］1982 年12 月，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了新修改的《中華人民共和國(guó)憲法》。新憲法第95 條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)，設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”；第110 條規(guī)定：“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”。1983 年10月12 日，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，該通知指出，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，現(xiàn)行農(nóng)村政社合一的體制顯得很不適應(yīng)。憲法已明確規(guī)定在農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府，政社必須相應(yīng)分開。當(dāng)前的首要任務(wù)是把政社分開，建立鄉(xiāng)政府，同時(shí)按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟(jì)組織。要盡快改變黨不管黨、政不管政和政企不分的狀況。政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作大體上要在1984 年底以前完成。該通知還指出，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會(huì)要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。此后，政社分開建立鄉(xiāng)政府的工作迅速在全國(guó)農(nóng)村展開，截止到1985 年底，全國(guó)共建立了79306 個(gè)鄉(xiāng)，3144 個(gè)民族鄉(xiāng)，9140 個(gè)鎮(zhèn)［4］。在政社分開建立鄉(xiāng)政府的同時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)以下的組織體制和管理機(jī)制也進(jìn)行了改革，撤銷了原來(lái)的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)，建立了村民委員會(huì)和村民小組，截至1985年底，全國(guó)共建立了94 8628 個(gè)村民委員會(huì)、588 多萬(wàn)個(gè)村民小組。這樣，在我國(guó)農(nóng)村實(shí)行了二十多年的政社合一的人民公社的歷史宣告結(jié)束，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)由此步入“鄉(xiāng)政村治”的新時(shí)期。

二、“鄉(xiāng)政村治”體制下農(nóng)村行政的主要特點(diǎn)

所謂“鄉(xiāng)政村治”，是指國(guó)家治理鄉(xiāng)村社會(huì)政治事務(wù)時(shí)的制度化的機(jī)制與活動(dòng)。鄉(xiāng)政以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，具有高度的行政性和一定的集權(quán)性，是國(guó)家的基層政權(quán)所在；村治則以村規(guī)民約、村民意愿為后盾，具有高度的自治性和一定的民主性，是由村民自己處理關(guān)系到自己利益的基層社會(huì)事務(wù)活動(dòng)［5］。與人民公社體制比較，“鄉(xiāng)政村治”背景下的農(nóng)村基層行政具有如下特點(diǎn)：

一是正規(guī)化。在“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)中，國(guó)家農(nóng)村行政體系建設(shè)逐步邁入正規(guī)化軌道。這不僅表現(xiàn)在基層行政組織恢復(fù)了人民政府的名稱，更重要地表現(xiàn)在按照現(xiàn)代政府的基本要求改造基層行政組織，使其在機(jī)構(gòu)、職能、財(cái)政等方面逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》及中央有關(guān)文件的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政機(jī)關(guān)。由于國(guó)家法律沒(méi)有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置作出明確統(tǒng)一的規(guī)定，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置往往因時(shí)因地而異。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府恢復(fù)重建初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般沒(méi)有自己的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，只配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一人，副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)1—2 人，文書、助理若干人。經(jīng)過(guò)1986 年的“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)逐步膨脹。此后，又經(jīng)過(guò)多次精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的改革，到目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部機(jī)構(gòu)一般為3 個(gè)左右，如安徽、湖北等省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多設(shè)置了3 個(gè)綜合性機(jī)構(gòu)，即黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室。黑龍江省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，要求每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)置2 個(gè)綜合辦公室，或設(shè)少量綜合性崗位。在職能方面，鄉(xiāng)政村治背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能逐步向國(guó)家行政回歸。1982 年制定的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界定為：（1）執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；（2）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；（3）保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；（4）保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有的自主權(quán)；（5）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；（6）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；（7）辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。在財(cái)政方面，根據(jù)1982 年《憲法》所確定的“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”的原則，1983 年10月12 日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》規(guī)定：“在鄉(xiāng)政府建立的同時(shí)，應(yīng)建立鄉(xiāng)財(cái)政及其預(yù)算、決算制度”，從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的建立工作在全國(guó)普遍鋪開。1985 年3 月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)施“劃分收支、核定收支、分級(jí)承包”制度的通知》。1985 年12 月，財(cái)政部公布了《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理試行辦法》，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入由國(guó)家預(yù)算資金、預(yù)算外資金和自籌資金三部分組成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理一般有三種形式：第一，定收定支，收支掛鉤，總額分成，一年一定。第二，定收定支，收入上交，超收分成，支出下?lián)?，超支不補(bǔ)，結(jié)余留用，一年一定。第三，定收定支，收支包干，定額收繳。到20 世紀(jì)90 年代初，全國(guó)共設(shè)有4.6 萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，擁有工作人員25 萬(wàn)人，平均每個(gè)財(cái)政所5—6 人。從1993 年2 月開始，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政陸續(xù)建立了12 600 個(gè)國(guó)庫(kù)［6］。通過(guò)組織、職能、財(cái)政等方面的建設(shè)，農(nóng)村基層行政組織邁入了正規(guī)化的軌道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國(guó)家行政體系的重要環(huán)節(jié)。

二是專業(yè)化。從制度設(shè)計(jì)的層面看，“鄉(xiāng)政村治”背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政是一種專業(yè)化的國(guó)家行政。其一，在組織結(jié)構(gòu)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織表現(xiàn)出一定的“離異化”特征。根據(jù)亨廷頓的觀點(diǎn)，現(xiàn)代政體區(qū)別于傳統(tǒng)政體的重要標(biāo)志之一是結(jié)構(gòu)的離異化。“政治現(xiàn)代化包括劃分新的政治職能并創(chuàng)制專業(yè)化的機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行這些職能。具有特殊功能的領(lǐng)域——法律、軍事、行政、科學(xué)——從政治領(lǐng)域分離出來(lái)，設(shè)立有自主權(quán)的、專業(yè)化的但卻是政治的下屬機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行這些領(lǐng)域的任務(wù)。”［7］人民公社實(shí)行的是“政社合一”、“黨、政、經(jīng)一體”的體制，國(guó)家行政組織并沒(méi)有表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)上的離異性，而是與集體經(jīng)濟(jì)組織以及其他黨政機(jī)構(gòu)高度融合。廢除人民公社制度以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府至少在成文制度安排上實(shí)現(xiàn)了與集體經(jīng)濟(jì)組織以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他黨政機(jī)構(gòu)的相對(duì)分離。其二，與結(jié)構(gòu)上的離異化相聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織不再像公社時(shí)期那樣四面出擊，到處伸手，樣樣都管，而是逐步回歸其“正業(yè)”——依法履行國(guó)家行政職能，代表國(guó)家管理本轄區(qū)內(nèi)的行政事務(wù)，成為專司國(guó)家行政職能的基層組織。其三，農(nóng)村基層行政權(quán)表現(xiàn)出一定的專屬性。根據(jù)新的制度安排，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體系中，行政權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中行使；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的基層組織雖然負(fù)有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施行政管理的法定義務(wù)，但不得以自己的名義直接和主動(dòng)行使國(guó)家行政權(quán)。①

三是扁平化。公社體制下，國(guó)家對(duì)農(nóng)民實(shí)行的是多層次的科層化管理。在一般情況下，作為國(guó)家正式政權(quán)組織的公社并不直接面對(duì)農(nóng)民個(gè)體，而是通過(guò)生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)等基層組織體系與農(nóng)民發(fā)生關(guān)系。而改革之后，政權(quán)組織與農(nóng)戶之間的經(jīng)濟(jì)組織不復(fù)存在，農(nóng)戶處于一個(gè)開放的社會(huì)環(huán)境里，政權(quán)組織體系的行為直接達(dá)至農(nóng)戶［8］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表的國(guó)家行政與農(nóng)民處于“面對(duì)面”的交往關(guān)系之中。這種“面對(duì)面”的扁平化管理體制，一方面有利于加強(qiáng)基層政府與農(nóng)民之間的聯(lián)系，另一方面也增加了國(guó)家行政的成本與難度。

四是柔性化。“鄉(xiāng)政村治”背景下國(guó)家行政的柔性化主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施行政管理的方式和手段上。公社時(shí)期的意識(shí)形態(tài)和管理體制決定了當(dāng)時(shí)農(nóng)村基層行政管理手段和方式的剛性化或強(qiáng)制性特征，命令、強(qiáng)制、制裁或處罰是公社時(shí)期農(nóng)村基層組織最常見的管理方式和手段。公社制度廢除以后，農(nóng)民吃、穿、住、行不再像公社時(shí)期那樣依賴于基層組織并受到組織的嚴(yán)格控制，他們因此而由公社時(shí)期的“組織人”變成了社會(huì)人，他們與基層政權(quán)之間的關(guān)系不再具有公社制度下的組織屬性，而只剩下管理和服務(wù)的屬性。這種關(guān)系性質(zhì)的變化，使得農(nóng)村基層政府所熟悉的強(qiáng)制性管理方式和手段在相當(dāng)程度和范圍失去效用和合法性。在這種背景下，農(nóng)村基層行政方式和手段逐步呈現(xiàn)柔性化發(fā)展趨勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來(lái)越多地采用一些非強(qiáng)制或弱強(qiáng)制的方式和手段來(lái)履行自己的職能，如行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政合同等等。②