四、行政信訪體制結(jié)構(gòu)改革

行政信訪體制結(jié)構(gòu)存在的各種問題，要求政府必須對行政信訪體制結(jié)構(gòu)作出適切的調(diào)整變革，方可應(yīng)對高位運行的信訪態(tài)勢，努力預(yù)防、及時化解社會矛盾和糾紛。

行政信訪體制結(jié)構(gòu)的變革必須與由社會政治生態(tài)變遷所決定的功能調(diào)整聯(lián)系起來，同時也必須建立與體制結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的運行機制。行政信訪的功能定位、體制變革和機制設(shè)計是三位一體的。盡管本文考察的重心是體制變革，但也需要關(guān)照功能定位和機制設(shè)計。

（一）行政信訪功能轉(zhuǎn)換與再定位

體制結(jié)構(gòu)的變革取決于信訪功能的轉(zhuǎn)換，而信訪功能的轉(zhuǎn)換是社會政治生態(tài)變遷的結(jié)果。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和社會政治發(fā)展的推進，難免還會產(chǎn)生不同類型、不同形式的社會矛盾和糾紛；另一方面，經(jīng)濟、社會、政治等各方面的發(fā)展本身也需要公民的通力協(xié)作，需要公民通過各種渠道反映改革發(fā)展中的問題，提出有益的意見、建議，提供富有建設(shè)性的創(chuàng)新和創(chuàng)造。再者，我國社會主義民主和法治建設(shè)是一個長期的過程，在民主和法治尚不完善的相當長一段時期內(nèi)，行政信訪在預(yù)防、化解社會矛盾，搜集反映社情民意，輔助政府決策中的功能作用依然不可忽視。

行政信訪制度實際上是我國社會主義民主政治制度的重要組成部分，是一項兼具行政制度屬性和政治制度特征的復(fù)合型治理民主制度。如果我們繼續(xù)在民主和法治建設(shè)的框架下發(fā)展行政信訪制度，那么，即使我國民主和法治建設(shè)不斷趨于完善，行政信訪將依然有其用武之地，所不同的只是功能定位的調(diào)整和轉(zhuǎn)換。

筆者認為，在未來一段時期內(nèi)，行政信訪機構(gòu)應(yīng)當繼續(xù)作為政府與公民的雙邊代理者，承擔“雙邊代理”與“四向激勵”功能。雙邊代理功能包括兩個層面：（１）從公民對政府的民主主張層面講，行政信訪機構(gòu)應(yīng)當代理公民承擔民意上達、政治參與、外部權(quán)力監(jiān)督、訴求問題解決、訴求權(quán)利救濟（逐步弱化）、提出意見建議等方面的功能。（２）從政府對社會的公共治理層面講，行政信訪機構(gòu)應(yīng)當代理國家和政府承擔信息溝通及宣傳教育、民主治理、內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督、化解社會矛盾、提供權(quán)益保護、輔助政府決策、維護信訪秩序等方面的功能。

四向激勵功能是雙邊代理功能的延伸，具體包括四個維度：一是對公正激勵，即對政府行使公共權(quán)力的保障維護功能；二是對公負激勵，即對政府行使公共權(quán)力的監(jiān)督制約功能；三是對私正激勵，即對公民行使公民權(quán)利的保護促進功能；四是對私負激勵，即對公民行使公民權(quán)利的限制約束功能。

盡管行政信訪需要承擔如上多種功能，但是，

我們也需要謹記，行政信訪并非我們解決所有社會問題、化解所有社會矛盾進而維護社會穩(wěn)定的唯一渠道，政府不應(yīng)當把所有維穩(wěn)責任全部賦予信訪機構(gòu)，上級政府更不應(yīng)當對下級政府的工作采取“信訪一票否決制”。理性、合理看待行政信訪在維護社會穩(wěn)定中的地位和作用，減輕信訪工作機構(gòu)和信訪工作人員的心理負荷和工作負擔，反倒有助于信訪機構(gòu)采取更加有效可行的方式化解信訪矛盾，預(yù)測信訪態(tài)勢，為政府決策提供可靠的咨詢和建議。

（二）行政信訪體制結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變革

為承擔上述功能，克服體制結(jié)構(gòu)中的各種問題，行政信訪體制結(jié)構(gòu)至少在如下方面需要作出適當?shù)恼{(diào)整與變革：

１．行政信訪的功能定位、機構(gòu)設(shè)置與權(quán)力配置應(yīng)當相互適配

在重新定位信訪功能的同時，應(yīng)當根據(jù)其功能要求，調(diào)整信訪機構(gòu)設(shè)置和人員配備，使得信訪機構(gòu)有足夠的工作力量承擔其功能職責。為有效推動信訪工作，還應(yīng)為信訪機構(gòu)配置相應(yīng)的、具有實質(zhì)約束力的公共權(quán)力，包括調(diào)查權(quán)、監(jiān)督權(quán)、督辦權(quán)、檢查權(quán)，等等，這類權(quán)力應(yīng)當在《信訪條例》中加以明確規(guī)定。總之，“功能賦予＞機構(gòu)設(shè)置＞權(quán)力配置”的體制結(jié)構(gòu)模式必須調(diào)整變革為接近“功能賦予＝機構(gòu)設(shè)置＝權(quán)力配置”的體制結(jié)構(gòu)模式。

２．就各級黨政專職信訪機構(gòu)而言，需要明確統(tǒng)一的設(shè)置模式

“黨政分設(shè)、各自主管”，“黨政合設(shè)、政府主管”，“黨政合設(shè)、黨委主管”是目前各級黨政專職信訪機構(gòu)的主要設(shè)置模式。在黨政分設(shè)還是黨政合設(shè)的問題上，黨政合設(shè)是專職信訪機構(gòu)設(shè)置的主要趨勢，這既便于精簡機構(gòu)、簡化工作，也便于統(tǒng)一領(lǐng)導。在政府主管還是黨委主管的問題上，雖然專職信訪機構(gòu)由黨委主管并列入黨委工作部門有助于增強黨委對專職信訪機構(gòu)的領(lǐng)導，不過這并不利于專職信訪機構(gòu)與政府職能部門的溝通協(xié)調(diào)，也不利于專職信訪機構(gòu)將為數(shù)眾多的信訪事項轉(zhuǎn)交并督促政府職能部門辦理。因此，黨政合設(shè)、政府主管、列入政府工作機構(gòu)，或許是政府專職信訪機構(gòu)設(shè)置的更優(yōu)模式。

３．以專職信訪機構(gòu)為中心，以具有實質(zhì)約束力的督辦權(quán)為主線，將縱橫向信訪機構(gòu)連接成一個整體網(wǎng)絡(luò)

目前的信訪體制是一個松散的點狀梯形結(jié)構(gòu)，把縱橫向信訪機構(gòu)聯(lián)系起來的是基于信訪分工和指導的業(yè)務(wù)主線。僅憑業(yè)務(wù)上的分工和指導，政府專職信訪機構(gòu)對同級政府職能部門信訪機構(gòu)和下級政府專職信訪機構(gòu)沒有實質(zhì)的約束力，這是信訪工作難以推進的根本原因。所以，我們需要考慮在縱橫向信訪機構(gòu)之間配置一條具有實質(zhì)約束力的權(quán)力鏈，將它們有效聯(lián)結(jié)起來。作為權(quán)力鏈的中心，“專職信訪機構(gòu)”還應(yīng)當具有足以約束同級政府職能部門和下級政府專職信訪機構(gòu)的權(quán)力配置，這種權(quán)力配置就是上文提到的、需要由信訪條例明確規(guī)定的各種實質(zhì)性權(quán)力（調(diào)查權(quán)、監(jiān)督權(quán)、督辦權(quán)、檢查權(quán)，等等）。在這些實質(zhì)性權(quán)力中，督辦權(quán)或許是行政信訪機構(gòu)所應(yīng)配置的最為關(guān)鍵的一項權(quán)力。

４．黨政主要領(lǐng)導負責信訪工作的權(quán)力配置模式應(yīng)當規(guī)范化、制度化

我們已經(jīng)提到，目前各級政府專職信訪機構(gòu)在同級政府權(quán)力格局中略低于職能部門，如國家信訪局是副部級行政機構(gòu)，其在中央一級權(quán)力格局中是低于各個部委的，這就極大地限制了政府專職信訪機構(gòu)對同級政府職能部門的監(jiān)督力、督辦力和制約力。為改變這種狀況，一些地方開始實行由黨政主要領(lǐng)導（如同級黨委常委）擔任信訪局局長或信訪辦主任的權(quán)力配置模式，由黨政主要領(lǐng)導直接負責信訪工作。

其實，在信訪機構(gòu)的歷次變革中，領(lǐng)導重視信訪，由黨政領(lǐng)導負責信訪都是一項重要內(nèi)容，黨和政府的文件也屢次提出這種要求，在信訪工作總結(jié)中也常被認為是一種有益經(jīng)驗。然而，這種權(quán)力配置模式在信訪條例中并沒有明確規(guī)定，因而在地方也沒有得到普遍推行。

為使配置給政府專職信訪機構(gòu)的各項實質(zhì)性權(quán)力切實發(fā)揮作用，提高專職信訪機構(gòu)對職能部門及其信訪工作機構(gòu)的督辦力，我們可以考慮將黨政主要領(lǐng)導負責信訪工作的權(quán)力配置模式規(guī)范化、制度化。這也就是說，各級政府應(yīng)當選擇一位黨政主要領(lǐng)導（特別是同級黨委常委）擔任政府專職信訪機構(gòu)的負責人，并把這做法普遍化和制度化。

５．大力完善基層信訪機構(gòu)，充實基層信訪工作力量，強化基層尤其是縣級政府信訪工作

加強基層信訪工作尤其是縣級信訪工作是歷次信訪機構(gòu)改革都十分重視的內(nèi)容。早在１９６３年９月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)名下達的《關(guān)于加強人民來信來訪工作的通知》瑏瑡就特別強調(diào)，調(diào)動縣級信訪部門的積極性和責任心是做好信訪工作的關(guān)鍵，并要求縣級黨政機關(guān)在信訪工作問題上應(yīng)當只辦不轉(zhuǎn)。之所以如此，是因為“據(jù)有關(guān)信訪部門多次分類統(tǒng)計和分析，來信來訪中８０％以上的問題，縣里能夠處理，也應(yīng)該由縣里處理”。

１９８２年２月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《黨政機關(guān)信訪工作條例（草案）》則單設(shè)一章，要求加強縣級信訪工作。

２００３年，原國家信訪局局長周占順指出：“據(jù)調(diào)查分析，在當前群眾信訪特別是群眾集體訪反映的問題中，８０％以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題；８０％以上有道理或有一定實際困難和問題應(yīng)予解決；８０％以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的；８０％以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問題。”

可見，基層信訪工作在整個信訪工作體系中舉足輕重。盡管如此，基層信訪機構(gòu)的設(shè)置和人員配備至今依然參差不齊，許多地方基層信訪工作力量十分薄弱。為改變這種狀況，縣級政府必須按照相應(yīng)標準設(shè)置專職信訪機構(gòu)，配備專職信訪工作人員，并對之實行富有針對性和實效性的業(yè)務(wù)培訓。縣級政府還必須根據(jù)其下屬各鄉(xiāng)級政府信訪工作的實際需要，設(shè)立信訪工作機構(gòu)，或者配置專、兼職信訪工作人員。社會矛盾和糾紛比較多從而信訪事項也多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，應(yīng)當設(shè)立專職信訪工作機構(gòu)，并配備一定數(shù)量的專職信訪工作人員；信訪事項較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，雖可不設(shè)立專職信訪工作機構(gòu)，但必須指定專門機構(gòu)負責信訪工作，并至少配備１名專職和數(shù)名兼職信訪工作人員。充實基層信訪工作力量不僅僅是為了更好地處理信訪事項，另外一個重要的目的是通過搜集分析信訪信息、研究信訪矛盾的成因，為政府決策提供可靠依據(jù)，從政策源頭上預(yù)防信訪矛盾。