四、行政信訪體制結構改革

行政信訪體制結構存在的各種問題，要求政府必須對行政信訪體制結構作出適切的調(diào)整變革，方可應對高位運行的信訪態(tài)勢，努力預防、及時化解社會矛盾和糾紛。

行政信訪體制結構的變革必須與由社會政治生態(tài)變遷所決定的功能調(diào)整聯(lián)系起來，同時也必須建立與體制結構相適應的運行機制。行政信訪的功能定位、體制變革和機制設計是三位一體的。盡管本文考察的重心是體制變革，但也需要關照功能定位和機制設計。

（一）行政信訪功能轉換與再定位

體制結構的變革取決于信訪功能的轉換，而信訪功能的轉換是社會政治生態(tài)變遷的結果。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變和社會政治發(fā)展的推進，難免還會產(chǎn)生不同類型、不同形式的社會矛盾和糾紛；另一方面，經(jīng)濟、社會、政治等各方面的發(fā)展本身也需要公民的通力協(xié)作，需要公民通過各種渠道反映改革發(fā)展中的問題，提出有益的意見、建議，提供富有建設性的創(chuàng)新和創(chuàng)造。再者，我國社會主義民主和法治建設是一個長期的過程，在民主和法治尚不完善的相當長一段時期內(nèi)，行政信訪在預防、化解社會矛盾，搜集反映社情民意，輔助政府決策中的功能作用依然不可忽視。

行政信訪制度實際上是我國社會主義民主政治制度的重要組成部分，是一項兼具行政制度屬性和政治制度特征的復合型治理民主制度。如果我們繼續(xù)在民主和法治建設的框架下發(fā)展行政信訪制度，那么，即使我國民主和法治建設不斷趨于完善，行政信訪將依然有其用武之地，所不同的只是功能定位的調(diào)整和轉換。

筆者認為，在未來一段時期內(nèi)，行政信訪機構應當繼續(xù)作為政府與公民的雙邊代理者，承擔“雙邊代理”與“四向激勵”功能。雙邊代理功能包括兩個層面：（１）從公民對政府的民主主張層面講，行政信訪機構應當代理公民承擔民意上達、政治參與、外部權力監(jiān)督、訴求問題解決、訴求權利救濟（逐步弱化）、提出意見建議等方面的功能。（２）從政府對社會的公共治理層面講，行政信訪機構應當代理國家和政府承擔信息溝通及宣傳教育、民主治理、內(nèi)部權力監(jiān)督、化解社會矛盾、提供權益保護、輔助政府決策、維護信訪秩序等方面的功能。

四向激勵功能是雙邊代理功能的延伸，具體包括四個維度：一是對公正激勵，即對政府行使公共權力的保障維護功能；二是對公負激勵，即對政府行使公共權力的監(jiān)督制約功能；三是對私正激勵，即對公民行使公民權利的保護促進功能；四是對私負激勵，即對公民行使公民權利的限制約束功能。

盡管行政信訪需要承擔如上多種功能，但是，

我們也需要謹記，行政信訪并非我們解決所有社會問題、化解所有社會矛盾進而維護社會穩(wěn)定的唯一渠道，政府不應當把所有維穩(wěn)責任全部賦予信訪機構，上級政府更不應當對下級政府的工作采取“信訪一票否決制”。理性、合理看待行政信訪在維護社會穩(wěn)定中的地位和作用，減輕信訪工作機構和信訪工作人員的心理負荷和工作負擔，反倒有助于信訪機構采取更加有效可行的方式化解信訪矛盾，預測信訪態(tài)勢，為政府決策提供可靠的咨詢和建議。

（二）行政信訪體制結構的調(diào)整與變革

為承擔上述功能，克服體制結構中的各種問題，行政信訪體制結構至少在如下方面需要作出適當?shù)恼{(diào)整與變革：

１．行政信訪的功能定位、機構設置與權力配置應當相互適配

在重新定位信訪功能的同時，應當根據(jù)其功能要求，調(diào)整信訪機構設置和人員配備，使得信訪機構有足夠的工作力量承擔其功能職責。為有效推動信訪工作，還應為信訪機構配置相應的、具有實質約束力的公共權力，包括調(diào)查權、監(jiān)督權、督辦權、檢查權，等等，這類權力應當在《信訪條例》中加以明確規(guī)定?？傊?ldquo;功能賦予＞機構設置＞權力配置”的體制結構模式必須調(diào)整變革為接近“功能賦予＝機構設置＝權力配置”的體制結構模式。

２．就各級黨政專職信訪機構而言，需要明確統(tǒng)一的設置模式

“黨政分設、各自主管”，“黨政合設、政府主管”，“黨政合設、黨委主管”是目前各級黨政專職信訪機構的主要設置模式。在黨政分設還是黨政合設的問題上，黨政合設是專職信訪機構設置的主要趨勢，這既便于精簡機構、簡化工作，也便于統(tǒng)一領導。在政府主管還是黨委主管的問題上，雖然專職信訪機構由黨委主管并列入黨委工作部門有助于增強黨委對專職信訪機構的領導，不過這并不利于專職信訪機構與政府職能部門的溝通協(xié)調(diào)，也不利于專職信訪機構將為數(shù)眾多的信訪事項轉交并督促政府職能部門辦理。因此，黨政合設、政府主管、列入政府工作機構，或許是政府專職信訪機構設置的更優(yōu)模式。

３．以專職信訪機構為中心，以具有實質約束力的督辦權為主線，將縱橫向信訪機構連接成一個整體網(wǎng)絡

目前的信訪體制是一個松散的點狀梯形結構，把縱橫向信訪機構聯(lián)系起來的是基于信訪分工和指導的業(yè)務主線。僅憑業(yè)務上的分工和指導，政府專職信訪機構對同級政府職能部門信訪機構和下級政府專職信訪機構沒有實質的約束力，這是信訪工作難以推進的根本原因。所以，我們需要考慮在縱橫向信訪機構之間配置一條具有實質約束力的權力鏈，將它們有效聯(lián)結起來。作為權力鏈的中心，“專職信訪機構”還應當具有足以約束同級政府職能部門和下級政府專職信訪機構的權力配置，這種權力配置就是上文提到的、需要由信訪條例明確規(guī)定的各種實質性權力（調(diào)查權、監(jiān)督權、督辦權、檢查權，等等）。在這些實質性權力中，督辦權或許是行政信訪機構所應配置的最為關鍵的一項權力。

４．黨政主要領導負責信訪工作的權力配置模式應當規(guī)范化、制度化

我們已經(jīng)提到，目前各級政府專職信訪機構在同級政府權力格局中略低于職能部門，如國家信訪局是副部級行政機構，其在中央一級權力格局中是低于各個部委的，這就極大地限制了政府專職信訪機構對同級政府職能部門的監(jiān)督力、督辦力和制約力。為改變這種狀況，一些地方開始實行由黨政主要領導（如同級黨委常委）擔任信訪局局長或信訪辦主任的權力配置模式，由黨政主要領導直接負責信訪工作。

其實，在信訪機構的歷次變革中，領導重視信訪，由黨政領導負責信訪都是一項重要內(nèi)容，黨和政府的文件也屢次提出這種要求，在信訪工作總結中也常被認為是一種有益經(jīng)驗。然而，這種權力配置模式在信訪條例中并沒有明確規(guī)定，因而在地方也沒有得到普遍推行。

為使配置給政府專職信訪機構的各項實質性權力切實發(fā)揮作用，提高專職信訪機構對職能部門及其信訪工作機構的督辦力，我們可以考慮將黨政主要領導負責信訪工作的權力配置模式規(guī)范化、制度化。這也就是說，各級政府應當選擇一位黨政主要領導（特別是同級黨委常委）擔任政府專職信訪機構的負責人，并把這做法普遍化和制度化。

５．大力完善基層信訪機構，充實基層信訪工作力量，強化基層尤其是縣級政府信訪工作

加強基層信訪工作尤其是縣級信訪工作是歷次信訪機構改革都十分重視的內(nèi)容。早在１９６３年９月，中共中央、國務院聯(lián)名下達的《關于加強人民來信來訪工作的通知》瑏瑡就特別強調(diào)，調(diào)動縣級信訪部門的積極性和責任心是做好信訪工作的關鍵，并要求縣級黨政機關在信訪工作問題上應當只辦不轉。之所以如此，是因為“據(jù)有關信訪部門多次分類統(tǒng)計和分析，來信來訪中８０％以上的問題，縣里能夠處理，也應該由縣里處理”。

１９８２年２月中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)的《黨政機關信訪工作條例（草案）》則單設一章，要求加強縣級信訪工作。

２００３年，原國家信訪局局長周占順指出：“據(jù)調(diào)查分析，在當前群眾信訪特別是群眾集體訪反映的問題中，８０％以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題；８０％以上有道理或有一定實際困難和問題應予解決；８０％以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的；８０％以上是基層應該解決也可以解決的問題。”

可見，基層信訪工作在整個信訪工作體系中舉足輕重。盡管如此，基層信訪機構的設置和人員配備至今依然參差不齊，許多地方基層信訪工作力量十分薄弱。為改變這種狀況，縣級政府必須按照相應標準設置專職信訪機構，配備專職信訪工作人員，并對之實行富有針對性和實效性的業(yè)務培訓?？h級政府還必須根據(jù)其下屬各鄉(xiāng)級政府信訪工作的實際需要，設立信訪工作機構，或者配置專、兼職信訪工作人員。社會矛盾和糾紛比較多從而信訪事項也多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，應當設立專職信訪工作機構，并配備一定數(shù)量的專職信訪工作人員；信訪事項較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，雖可不設立專職信訪工作機構，但必須指定專門機構負責信訪工作，并至少配備１名專職和數(shù)名兼職信訪工作人員。充實基層信訪工作力量不僅僅是為了更好地處理信訪事項，另外一個重要的目的是通過搜集分析信訪信息、研究信訪矛盾的成因，為政府決策提供可靠依據(jù)，從政策源頭上預防信訪矛盾。