四、行政信訪體制結(jié)構(gòu)改革
行政信訪體制結(jié)構(gòu)存在的各種問題,要求政府必須對行政信訪體制結(jié)構(gòu)作出適切的調(diào)整變革,方可應(yīng)對高位運行的信訪態(tài)勢,努力預(yù)防、及時化解社會矛盾和糾紛。
行政信訪體制結(jié)構(gòu)的變革必須與由社會政治生態(tài)變遷所決定的功能調(diào)整聯(lián)系起來,同時也必須建立與體制結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的運行機制。行政信訪的功能定位、體制變革和機制設(shè)計是三位一體的。盡管本文考察的重心是體制變革,但也需要關(guān)照功能定位和機制設(shè)計。
(一)行政信訪功能轉(zhuǎn)換與再定位
體制結(jié)構(gòu)的變革取決于信訪功能的轉(zhuǎn)換,而信訪功能的轉(zhuǎn)換是社會政治生態(tài)變遷的結(jié)果。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和社會政治發(fā)展的推進,難免還會產(chǎn)生不同類型、不同形式的社會矛盾和糾紛;另一方面,經(jīng)濟、社會、政治等各方面的發(fā)展本身也需要公民的通力協(xié)作,需要公民通過各種渠道反映改革發(fā)展中的問題,提出有益的意見、建議,提供富有建設(shè)性的創(chuàng)新和創(chuàng)造。再者,我國社會主義民主和法治建設(shè)是一個長期的過程,在民主和法治尚不完善的相當(dāng)長一段時期內(nèi),行政信訪在預(yù)防、化解社會矛盾,搜集反映社情民意,輔助政府決策中的功能作用依然不可忽視。
行政信訪制度實際上是我國社會主義民主政治制度的重要組成部分,是一項兼具行政制度屬性和政治制度特征的復(fù)合型治理民主制度。如果我們繼續(xù)在民主和法治建設(shè)的框架下發(fā)展行政信訪制度,那么,即使我國民主和法治建設(shè)不斷趨于完善,行政信訪將依然有其用武之地,所不同的只是功能定位的調(diào)整和轉(zhuǎn)換。
筆者認(rèn)為,在未來一段時期內(nèi),行政信訪機構(gòu)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)作為政府與公民的雙邊代理者,承擔(dān)“雙邊代理”與“四向激勵”功能。雙邊代理功能包括兩個層面:(1)從公民對政府的民主主張層面講,行政信訪機構(gòu)應(yīng)當(dāng)代理公民承擔(dān)民意上達、政治參與、外部權(quán)力監(jiān)督、訴求問題解決、訴求權(quán)利救濟(逐步弱化)、提出意見建議等方面的功能。(2)從政府對社會的公共治理層面講,行政信訪機構(gòu)應(yīng)當(dāng)代理國家和政府承擔(dān)信息溝通及宣傳教育、民主治理、內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督、化解社會矛盾、提供權(quán)益保護、輔助政府決策、維護信訪秩序等方面的功能。
四向激勵功能是雙邊代理功能的延伸,具體包括四個維度:一是對公正激勵,即對政府行使公共權(quán)力的保障維護功能;二是對公負(fù)激勵,即對政府行使公共權(quán)力的監(jiān)督制約功能;三是對私正激勵,即對公民行使公民權(quán)利的保護促進功能;四是對私負(fù)激勵,即對公民行使公民權(quán)利的限制約束功能。
盡管行政信訪需要承擔(dān)如上多種功能,但是,
我們也需要謹(jǐn)記,行政信訪并非我們解決所有社會問題、化解所有社會矛盾進而維護社會穩(wěn)定的唯一渠道,政府不應(yīng)當(dāng)把所有維穩(wěn)責(zé)任全部賦予信訪機構(gòu),上級政府更不應(yīng)當(dāng)對下級政府的工作采取“信訪一票否決制”。理性、合理看待行政信訪在維護社會穩(wěn)定中的地位和作用,減輕信訪工作機構(gòu)和信訪工作人員的心理負(fù)荷和工作負(fù)擔(dān),反倒有助于信訪機構(gòu)采取更加有效可行的方式化解信訪矛盾,預(yù)測信訪態(tài)勢,為政府決策提供可靠的咨詢和建議。
(二)行政信訪體制結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變革
為承擔(dān)上述功能,克服體制結(jié)構(gòu)中的各種問題,行政信訪體制結(jié)構(gòu)至少在如下方面需要作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與變革:
1.行政信訪的功能定位、機構(gòu)設(shè)置與權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)相互適配
在重新定位信訪功能的同時,應(yīng)當(dāng)根據(jù)其功能要求,調(diào)整信訪機構(gòu)設(shè)置和人員配備,使得信訪機構(gòu)有足夠的工作力量承擔(dān)其功能職責(zé)。為有效推動信訪工作,還應(yīng)為信訪機構(gòu)配置相應(yīng)的、具有實質(zhì)約束力的公共權(quán)力,包括調(diào)查權(quán)、監(jiān)督權(quán)、督辦權(quán)、檢查權(quán),等等,這類權(quán)力應(yīng)當(dāng)在《信訪條例》中加以明確規(guī)定??傊?,“功能賦予>機構(gòu)設(shè)置>權(quán)力配置”的體制結(jié)構(gòu)模式必須調(diào)整變革為接近“功能賦予=機構(gòu)設(shè)置=權(quán)力配置”的體制結(jié)構(gòu)模式。
2.就各級黨政專職信訪機構(gòu)而言,需要明確統(tǒng)一的設(shè)置模式
“黨政分設(shè)、各自主管”,“黨政合設(shè)、政府主管”,“黨政合設(shè)、黨委主管”是目前各級黨政專職信訪機構(gòu)的主要設(shè)置模式。在黨政分設(shè)還是黨政合設(shè)的問題上,黨政合設(shè)是專職信訪機構(gòu)設(shè)置的主要趨勢,這既便于精簡機構(gòu)、簡化工作,也便于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在政府主管還是黨委主管的問題上,雖然專職信訪機構(gòu)由黨委主管并列入黨委工作部門有助于增強黨委對專職信訪機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo),不過這并不利于專職信訪機構(gòu)與政府職能部門的溝通協(xié)調(diào),也不利于專職信訪機構(gòu)將為數(shù)眾多的信訪事項轉(zhuǎn)交并督促政府職能部門辦理。因此,黨政合設(shè)、政府主管、列入政府工作機構(gòu),或許是政府專職信訪機構(gòu)設(shè)置的更優(yōu)模式。
3.以專職信訪機構(gòu)為中心,以具有實質(zhì)約束力的督辦權(quán)為主線,將縱橫向信訪機構(gòu)連接成一個整體網(wǎng)絡(luò)
目前的信訪體制是一個松散的點狀梯形結(jié)構(gòu),把縱橫向信訪機構(gòu)聯(lián)系起來的是基于信訪分工和指導(dǎo)的業(yè)務(wù)主線。僅憑業(yè)務(wù)上的分工和指導(dǎo),政府專職信訪機構(gòu)對同級政府職能部門信訪機構(gòu)和下級政府專職信訪機構(gòu)沒有實質(zhì)的約束力,這是信訪工作難以推進的根本原因。所以,我們需要考慮在縱橫向信訪機構(gòu)之間配置一條具有實質(zhì)約束力的權(quán)力鏈,將它們有效聯(lián)結(jié)起來。作為權(quán)力鏈的中心,“專職信訪機構(gòu)”還應(yīng)當(dāng)具有足以約束同級政府職能部門和下級政府專職信訪機構(gòu)的權(quán)力配置,這種權(quán)力配置就是上文提到的、需要由信訪條例明確規(guī)定的各種實質(zhì)性權(quán)力(調(diào)查權(quán)、監(jiān)督權(quán)、督辦權(quán)、檢查權(quán),等等)。在這些實質(zhì)性權(quán)力中,督辦權(quán)或許是行政信訪機構(gòu)所應(yīng)配置的最為關(guān)鍵的一項權(quán)力。
4.黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)信訪工作的權(quán)力配置模式應(yīng)當(dāng)規(guī)范化、制度化
我們已經(jīng)提到,目前各級政府專職信訪機構(gòu)在同級政府權(quán)力格局中略低于職能部門,如國家信訪局是副部級行政機構(gòu),其在中央一級權(quán)力格局中是低于各個部委的,這就極大地限制了政府專職信訪機構(gòu)對同級政府職能部門的監(jiān)督力、督辦力和制約力。為改變這種狀況,一些地方開始實行由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)(如同級黨委常委)擔(dān)任信訪局局長或信訪辦主任的權(quán)力配置模式,由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)信訪工作。
其實,在信訪機構(gòu)的歷次變革中,領(lǐng)導(dǎo)重視信訪,由黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)信訪都是一項重要內(nèi)容,黨和政府的文件也屢次提出這種要求,在信訪工作總結(jié)中也常被認(rèn)為是一種有益經(jīng)驗。然而,這種權(quán)力配置模式在信訪條例中并沒有明確規(guī)定,因而在地方也沒有得到普遍推行。
為使配置給政府專職信訪機構(gòu)的各項實質(zhì)性權(quán)力切實發(fā)揮作用,提高專職信訪機構(gòu)對職能部門及其信訪工作機構(gòu)的督辦力,我們可以考慮將黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)信訪工作的權(quán)力配置模式規(guī)范化、制度化。這也就是說,各級政府應(yīng)當(dāng)選擇一位黨政主要領(lǐng)導(dǎo)(特別是同級黨委常委)擔(dān)任政府專職信訪機構(gòu)的負(fù)責(zé)人,并把這做法普遍化和制度化。
5.大力完善基層信訪機構(gòu),充實基層信訪工作力量,強化基層尤其是縣級政府信訪工作
加強基層信訪工作尤其是縣級信訪工作是歷次信訪機構(gòu)改革都十分重視的內(nèi)容。早在1963年9月,中共中央、國務(wù)院聯(lián)名下達的《關(guān)于加強人民來信來訪工作的通知》瑏瑡就特別強調(diào),調(diào)動縣級信訪部門的積極性和責(zé)任心是做好信訪工作的關(guān)鍵,并要求縣級黨政機關(guān)在信訪工作問題上應(yīng)當(dāng)只辦不轉(zhuǎn)。之所以如此,是因為“據(jù)有關(guān)信訪部門多次分類統(tǒng)計和分析,來信來訪中80%以上的問題,縣里能夠處理,也應(yīng)該由縣里處理”。
1982年2月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《黨政機關(guān)信訪工作條例(草案)》則單設(shè)一章,要求加強縣級信訪工作。
2003年,原國家信訪局局長周占順指出:“據(jù)調(diào)查分析,在當(dāng)前群眾信訪特別是群眾集體訪反映的問題中,80%以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題;80%以上有道理或有一定實際困難和問題應(yīng)予解決;80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的;80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問題。”
可見,基層信訪工作在整個信訪工作體系中舉足輕重。盡管如此,基層信訪機構(gòu)的設(shè)置和人員配備至今依然參差不齊,許多地方基層信訪工作力量十分薄弱。為改變這種狀況,縣級政府必須按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置專職信訪機構(gòu),配備專職信訪工作人員,并對之實行富有針對性和實效性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)??h級政府還必須根據(jù)其下屬各鄉(xiāng)級政府信訪工作的實際需要,設(shè)立信訪工作機構(gòu),或者配置專、兼職信訪工作人員。社會矛盾和糾紛比較多從而信訪事項也多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道,應(yīng)當(dāng)設(shè)立專職信訪工作機構(gòu),并配備一定數(shù)量的專職信訪工作人員;信訪事項較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道,雖可不設(shè)立專職信訪工作機構(gòu),但必須指定專門機構(gòu)負(fù)責(zé)信訪工作,并至少配備1名專職和數(shù)名兼職信訪工作人員。充實基層信訪工作力量不僅僅是為了更好地處理信訪事項,另外一個重要的目的是通過搜集分析信訪信息、研究信訪矛盾的成因,為政府決策提供可靠依據(jù),從政策源頭上預(yù)防信訪矛盾。
已有0人發(fā)表了評論