三、行政信訪體制結構的主要問題

１．功能賦予超過體制結構的負荷能力，體制結構的設置缺乏相應的權力配置

這是當前我國行政信訪體制結構的癥結問題，可以用一個公式表達為：功能賦予＞機構設置＞權力配置。這一問題又可以分解成三個層面：

其一，政府和民眾都向行政信訪體制賦予了過多的、甚至是不合理的功能要求。從政府對社會的公共治理角度看，政府對于通過信訪化解矛盾沖突、維護社會穩(wěn)定寄予了過高的期望，有些地方甚至把信訪看做是維穩(wěn)器。在這種治理思維之下，行政信訪額外承擔了包括維護社會治安、異地勸訪、截訪（阻止上訪）等在內的大量治理功能。為處理涉訴信訪問題，不少地方甚至出現(xiàn)政府通過信訪干預司法的情況。從公民對政府的權益訴求角度看，公民過度依賴信訪渠道獲得權利保護和權利救濟，許多本可以通過司法訴訟或行政復議解決的社會糾紛（包括民事糾紛、刑事糾紛和行政糾紛），公民也訴諸于信訪，甚至把信訪看做是司法判決后的救濟途徑，這就極大地增加了行政信訪的功能負荷。

其二，行政信訪機構設置和人員配備相對不足，尤其在基層政府更是如此。這一點我們隨后單獨分析。

其三，行政信訪往往有機構設置但缺乏相應的權力配置，難以督促職能部門及時辦理信訪事項。在信訪實踐中，如果職能部門對同級政府專職信訪機構轉交的信訪事項相互推諉或置之不理，專職信訪機構憑借自身的權力配置通常無能為力，因為它不僅在機構設置格局中相對于職能部門處于劣勢，而且缺乏明確的、具有法律效力的實質性監(jiān)督權、督辦權和處置權。簡言之，行政信訪機構的最大問題是責重權輕甚至是有責無權。

２．行政信訪機構缺乏明確統(tǒng)一的設置模式，縱橫向結構之間缺乏強有力的聯(lián)結紐帶

我們已經(jīng)提到，行政信訪機構主要有三種設置模式，分別是（ａ）黨政單設、各自主管，（ｂ）黨政合設、政府主管，（ｃ）黨政合設、黨委主管。盡管我們可以把目前這種多樣化設置模式理解為信訪機構改革的不同嘗試，但從理論上講，對于同一種機構而言，設置模式的多樣性不免顯得凌亂無序，既不便于統(tǒng)一領導和統(tǒng)一管理，也使一些地方政府在設置信訪機構時無所適從，沒有明確的指導方向。因而我們需要確定一種適宜的信訪機構設置模式。

此外，行政信訪體制結構近似于一個點狀梯形結構，在這個松散的結構體系中，縱向、橫向信訪機構不僅設置模式存在差異，而且相互獨立，沒有明確的權屬關系。以信訪業(yè)務為主線的聯(lián)系方式在信訪機構之間缺乏足夠有效的約束力，不足以把整個信訪體制有效地聯(lián)結起來，形成一個有機統(tǒng)一、連貫暢通的整體。

３．基層政府信訪機構設置薄弱，人員配備嚴重不足

許多社會沖突和矛盾糾紛產(chǎn)生于基層，由此引致的信訪事項也需要基層政府加以解決，而且基層政府更為了解情況，更有化解問題的優(yōu)勢。然而，根據(jù)我們在基層的調查發(fā)現(xiàn)，恰恰是基層政府信訪機構設置非常薄弱，人員配備嚴重不足。

雖然縣級政府基本上都設立了專職信訪機構，但許多縣級政府信訪機構事多人少，僅來信來訪的具體處理就應接不暇，通常很少配置專人搜集信訪信息，研究信訪問題，分析信訪趨勢，提出政策建議，而這對于輔助政府決策是至關重要的。

在鄉(xiāng)級政府，《信訪條例》要求各鄉(xiāng)級政府確定負責信訪工作的機構或人員，但正是這種軟約束規(guī)定，使得少數(shù)基層政府并不重視鄉(xiāng)級信訪機構的設置和人員配備。一些鄉(xiāng)級政府并沒有設立專職信訪機構，而是由其他機構負責信訪工作，人員配備方面也參差不齊。一些鄉(xiāng)級政府只有１名具有行政編制的信訪工作人員，還有些鄉(xiāng)級政府甚至沒有全職信訪工作人員，它們的信訪工作要么由兼職人員負責，要么由聘用人員辦理。在信訪問題特別多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，由于缺乏信訪工作人員編制，信訪工作力量極其薄弱，難以應對大規(guī)模的信訪，信訪矛盾得不到及時化解，促使民眾向縣級政府或更高層級政府提出信訪訴求，這又對縣級政府有限的信訪工作力量形成沖擊。

４．基層政府信訪機構與基層自治組織之間的對接機制尚未普遍建立起來

一些社會矛盾和糾紛如果得到及時預防和化解，就不至于成為公民信訪的動因?；鶎幼灾谓M織是與公民直接相接觸的平臺，便于掌握基層社會矛盾和糾紛的成因與過程，也了解本地居民的利益訴求，因而在預防和化解社會矛盾方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。如果基層政府信訪機構與基層自治組織建立起有效的對接機制，不僅許多信訪問題能夠得到及時就地解決，還能預防不少信訪矛盾。

目前，有些基層政府信訪機構確實與基層自治組織建立了對接機制，如派駐信訪信息員、建立來訪接待站、選聘信訪代理員、定期下訪調查，等等，但還存在不少問題：其一，這些對接機制大都還是嘗試性、間斷性的，尚未制度化，致使一些對接機制不具有持續(xù)性；其二，一些基層政府不太重視與基層自治組織的聯(lián)系和對接，尚未意識到后者在預防和化解信訪矛盾中的重要作用；其三，這些對接機制只在局部地區(qū)得以實行，全國范圍內尚未普遍建立適合各地實際情況的、有效的對接機制。

５．信訪分工原則還有待進一步明確

站在行政信訪的角度，信訪分工原則包括內部和外部分工原則。內部分工即行政信訪事項在同級政府不同職能部門之間的分工，以及不同層級政府之間的分工。目前行政信訪分工的基本原則是“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”。其中“屬地管理”原則在實際操作中遇到一些困難。比如“屬地”究竟是指信訪人屬地，還是指信訪事項屬地？戶籍在Ａ縣的公民如果在Ｂ縣引起矛盾糾紛，那么，由此產(chǎn)生的信訪事項是由Ａ縣信訪機構還是Ｂ縣信訪機構受理？再比如，戶籍在Ａ縣的公民，如果對Ａ縣所屬的Ｘ省所制定的某項政策持有意見，由此提出信訪事項時，第一級有權受理的機關究竟是Ａ縣還是Ｘ??？對于這些問題，“屬地管理”原則并沒有明晰的界定。

外部分工是指行政信訪與人大信訪、司法信訪和政協(xié)信訪之間的分工。２００５年《信訪條例》第十五條規(guī)定，“信訪人對各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務委員會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的信訪事項，應當分別向有關的人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院提出。”這一規(guī)定在原則上對信訪事項作了分工，但在實際操作中卻存在困難，尤其是行政信訪與司法信訪之間經(jīng)常存在含糊不清的情況。