三、行政信訪體制結(jié)構(gòu)的主要問(wèn)題

１．功能賦予超過(guò)體制結(jié)構(gòu)的負(fù)荷能力，體制結(jié)構(gòu)的設(shè)置缺乏相應(yīng)的權(quán)力配置

這是當(dāng)前我國(guó)行政信訪體制結(jié)構(gòu)的癥結(jié)問(wèn)題，可以用一個(gè)公式表達(dá)為：功能賦予＞機(jī)構(gòu)設(shè)置＞權(quán)力配置。這一問(wèn)題又可以分解成三個(gè)層面：

其一，政府和民眾都向行政信訪體制賦予了過(guò)多的、甚至是不合理的功能要求。從政府對(duì)社會(huì)的公共治理角度看，政府對(duì)于通過(guò)信訪化解矛盾沖突、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定寄予了過(guò)高的期望，有些地方甚至把信訪看做是維穩(wěn)器。在這種治理思維之下，行政信訪額外承擔(dān)了包括維護(hù)社會(huì)治安、異地勸訪、截訪（阻止上訪）等在內(nèi)的大量治理功能。為處理涉訴信訪問(wèn)題，不少地方甚至出現(xiàn)政府通過(guò)信訪干預(yù)司法的情況。從公民對(duì)政府的權(quán)益訴求角度看，公民過(guò)度依賴信訪渠道獲得權(quán)利保護(hù)和權(quán)利救濟(jì)，許多本可以通過(guò)司法訴訟或行政復(fù)議解決的社會(huì)糾紛（包括民事糾紛、刑事糾紛和行政糾紛），公民也訴諸于信訪，甚至把信訪看做是司法判決后的救濟(jì)途徑，這就極大地增加了行政信訪的功能負(fù)荷。

其二，行政信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備相對(duì)不足，尤其在基層政府更是如此。這一點(diǎn)我們隨后單獨(dú)分析。

其三，行政信訪往往有機(jī)構(gòu)設(shè)置但缺乏相應(yīng)的權(quán)力配置，難以督促職能部門及時(shí)辦理信訪事項(xiàng)。在信訪實(shí)踐中，如果職能部門對(duì)同級(jí)政府專職信訪機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交的信訪事項(xiàng)相互推諉或置之不理，專職信訪機(jī)構(gòu)憑借自身的權(quán)力配置通常無(wú)能為力，因?yàn)樗粌H在機(jī)構(gòu)設(shè)置格局中相對(duì)于職能部門處于劣勢(shì)，而且缺乏明確的、具有法律效力的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督權(quán)、督辦權(quán)和處置權(quán)。簡(jiǎn)言之，行政信訪機(jī)構(gòu)的最大問(wèn)題是責(zé)重權(quán)輕甚至是有責(zé)無(wú)權(quán)。

２．行政信訪機(jī)構(gòu)缺乏明確統(tǒng)一的設(shè)置模式，縱橫向結(jié)構(gòu)之間缺乏強(qiáng)有力的聯(lián)結(jié)紐帶

我們已經(jīng)提到，行政信訪機(jī)構(gòu)主要有三種設(shè)置模式，分別是（ａ）黨政單設(shè)、各自主管，（ｂ）黨政合設(shè)、政府主管，（ｃ）黨政合設(shè)、黨委主管。盡管我們可以把目前這種多樣化設(shè)置模式理解為信訪機(jī)構(gòu)改革的不同嘗試，但從理論上講，對(duì)于同一種機(jī)構(gòu)而言，設(shè)置模式的多樣性不免顯得凌亂無(wú)序，既不便于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一管理，也使一些地方政府在設(shè)置信訪機(jī)構(gòu)時(shí)無(wú)所適從，沒(méi)有明確的指導(dǎo)方向。因而我們需要確定一種適宜的信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。

此外，行政信訪體制結(jié)構(gòu)近似于一個(gè)點(diǎn)狀梯形結(jié)構(gòu)，在這個(gè)松散的結(jié)構(gòu)體系中，縱向、橫向信訪機(jī)構(gòu)不僅設(shè)置模式存在差異，而且相互獨(dú)立，沒(méi)有明確的權(quán)屬關(guān)系。以信訪業(yè)務(wù)為主線的聯(lián)系方式在信訪機(jī)構(gòu)之間缺乏足夠有效的約束力，不足以把整個(gè)信訪體制有效地聯(lián)結(jié)起來(lái)，形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一、連貫暢通的整體。

３．基層政府信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置薄弱，人員配備嚴(yán)重不足

許多社會(huì)沖突和矛盾糾紛產(chǎn)生于基層，由此引致的信訪事項(xiàng)也需要基層政府加以解決，而且基層政府更為了解情況，更有化解問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)。然而，根據(jù)我們?cè)诨鶎拥恼{(diào)查發(fā)現(xiàn)，恰恰是基層政府信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置非常薄弱，人員配備嚴(yán)重不足。

雖然縣級(jí)政府基本上都設(shè)立了專職信訪機(jī)構(gòu)，但許多縣級(jí)政府信訪機(jī)構(gòu)事多人少，僅來(lái)信來(lái)訪的具體處理就應(yīng)接不暇，通常很少配置專人搜集信訪信息，研究信訪問(wèn)題，分析信訪趨勢(shì)，提出政策建議，而這對(duì)于輔助政府決策是至關(guān)重要的。

在鄉(xiāng)級(jí)政府，《信訪條例》要求各鄉(xiāng)級(jí)政府確定負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)或人員，但正是這種軟約束規(guī)定，使得少數(shù)基層政府并不重視鄉(xiāng)級(jí)信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備。一些鄉(xiāng)級(jí)政府并沒(méi)有設(shè)立專職信訪機(jī)構(gòu)，而是由其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)信訪工作，人員配備方面也參差不齊。一些鄉(xiāng)級(jí)政府只有１名具有行政編制的信訪工作人員，還有些鄉(xiāng)級(jí)政府甚至沒(méi)有全職信訪工作人員，它們的信訪工作要么由兼職人員負(fù)責(zé)，要么由聘用人員辦理。在信訪問(wèn)題特別多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，由于缺乏信訪工作人員編制，信訪工作力量極其薄弱，難以應(yīng)對(duì)大規(guī)模的信訪，信訪矛盾得不到及時(shí)化解，促使民眾向縣級(jí)政府或更高層級(jí)政府提出信訪訴求，這又對(duì)縣級(jí)政府有限的信訪工作力量形成沖擊。

４．基層政府信訪機(jī)構(gòu)與基層自治組織之間的對(duì)接機(jī)制尚未普遍建立起來(lái)

一些社會(huì)矛盾和糾紛如果得到及時(shí)預(yù)防和化解，就不至于成為公民信訪的動(dòng)因?；鶎幼灾谓M織是與公民直接相接觸的平臺(tái)，便于掌握基層社會(huì)矛盾和糾紛的成因與過(guò)程，也了解本地居民的利益訴求，因而在預(yù)防和化解社會(huì)矛盾方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。如果基層政府信訪機(jī)構(gòu)與基層自治組織建立起有效的對(duì)接機(jī)制，不僅許多信訪問(wèn)題能夠得到及時(shí)就地解決，還能預(yù)防不少信訪矛盾。

目前，有些基層政府信訪機(jī)構(gòu)確實(shí)與基層自治組織建立了對(duì)接機(jī)制，如派駐信訪信息員、建立來(lái)訪接待站、選聘信訪代理員、定期下訪調(diào)查，等等，但還存在不少問(wèn)題：其一，這些對(duì)接機(jī)制大都還是嘗試性、間斷性的，尚未制度化，致使一些對(duì)接機(jī)制不具有持續(xù)性；其二，一些基層政府不太重視與基層自治組織的聯(lián)系和對(duì)接，尚未意識(shí)到后者在預(yù)防和化解信訪矛盾中的重要作用；其三，這些對(duì)接機(jī)制只在局部地區(qū)得以實(shí)行，全國(guó)范圍內(nèi)尚未普遍建立適合各地實(shí)際情況的、有效的對(duì)接機(jī)制。

５．信訪分工原則還有待進(jìn)一步明確

站在行政信訪的角度，信訪分工原則包括內(nèi)部和外部分工原則。內(nèi)部分工即行政信訪事項(xiàng)在同級(jí)政府不同職能部門之間的分工，以及不同層級(jí)政府之間的分工。目前行政信訪分工的基本原則是“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”。其中“屬地管理”原則在實(shí)際操作中遇到一些困難。比如“屬地”究竟是指信訪人屬地，還是指信訪事項(xiàng)屬地？戶籍在Ａ縣的公民如果在Ｂ縣引起矛盾糾紛，那么，由此產(chǎn)生的信訪事項(xiàng)是由Ａ縣信訪機(jī)構(gòu)還是Ｂ縣信訪機(jī)構(gòu)受理？再比如，戶籍在Ａ縣的公民，如果對(duì)Ａ縣所屬的Ｘ省所制定的某項(xiàng)政策持有意見(jiàn)，由此提出信訪事項(xiàng)時(shí)，第一級(jí)有權(quán)受理的機(jī)關(guān)究竟是Ａ縣還是Ｘ?。繉?duì)于這些問(wèn)題，“屬地管理”原則并沒(méi)有明晰的界定。

外部分工是指行政信訪與人大信訪、司法信訪和政協(xié)信訪之間的分工。２００５年《信訪條例》第十五條規(guī)定，“信訪人對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)以及縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)分別向有關(guān)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院提出。”這一規(guī)定在原則上對(duì)信訪事項(xiàng)作了分工，但在實(shí)際操作中卻存在困難，尤其是行政信訪與司法信訪之間經(jīng)常存在含糊不清的情況。