二、行政信訪體制結(jié)構(gòu)的基本特點(diǎn)

１．從機(jī)構(gòu)屬性看，各級政府專職信訪機(jī)構(gòu)主要是一種協(xié)調(diào)性而非實(shí)權(quán)性行政機(jī)構(gòu)

這一特點(diǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，政府專職信訪機(jī)構(gòu)與同級政府職能部門的信訪工作機(jī)構(gòu)及下級政府專職信訪機(jī)構(gòu)之間沒有直接的權(quán)力隸屬關(guān)系，前者并非后二者的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，只能在業(yè)務(wù)上對后二者提供指導(dǎo)、建議和缺乏實(shí)質(zhì)約束力的督促，協(xié)調(diào)各方的信訪工作。其二，對于大部分信訪事項(xiàng)，政府專職信訪機(jī)構(gòu)只需受理、轉(zhuǎn)交、交辦或匯報(bào)，而無需也無權(quán)直接處理，很多情況下，這些信訪事項(xiàng)需要被轉(zhuǎn)交給掌握實(shí)權(quán)的職能部門去加以處理。因此，在不具備實(shí)質(zhì)性監(jiān)督權(quán)和督促權(quán)的情況下，當(dāng)前的政府專職信訪機(jī)構(gòu)主要是一種基于業(yè)務(wù)聯(lián)系的協(xié)調(diào)性行政機(jī)構(gòu)，它所具有的有限職權(quán)也僅僅是一種軟權(quán)力。

２．從橫向結(jié)構(gòu)看，行政信訪具有“一職多構(gòu)”特點(diǎn)，政府專職信訪機(jī)構(gòu)與職能部門信訪機(jī)構(gòu)之間是平行并存、遠(yuǎn)程軟約束的關(guān)系

與通常的“職責(zé)－機(jī)構(gòu)一一對應(yīng)”關(guān)系不同的是，行政信訪橫向結(jié)構(gòu)的顯著特點(diǎn)是“一職多構(gòu)”。也就是說，同一種政府職責(zé)———信訪辦理，在同一級政府當(dāng)中設(shè)立了為數(shù)眾多的工作機(jī)構(gòu)———不僅有專職信訪機(jī)構(gòu)，而且有職能部門信訪機(jī)構(gòu)。這在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置當(dāng)中是比較特殊的情況。

同級政府不同信訪機(jī)構(gòu)之間的平行并存，是指政府專職信訪機(jī)構(gòu)與職能部門信訪機(jī)構(gòu)各自獨(dú)立設(shè)置，互不隸屬。專職信訪機(jī)構(gòu)通常由同級政府辦公廳（辦公室）主管，向同級政府負(fù)責(zé)；職能部門信訪機(jī)構(gòu)則由各職能部門主管，向職能部門負(fù)責(zé)，而非向同級政府專職信訪機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，也不是直接向同級政府負(fù)責(zé)。正因?yàn)槿绱?，專職信訪機(jī)構(gòu)對于職能部門信訪機(jī)構(gòu)沒有直接約束力，但具有間接約束力。比如，專職信訪機(jī)構(gòu)將一項(xiàng)信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)交某個(gè)職能部門的信訪工作機(jī)構(gòu)辦理，但后者遲遲不予理睬，或推脫責(zé)任，那么，在專職信訪機(jī)構(gòu)反復(fù)督促而無效時(shí)，專職信訪機(jī)構(gòu)只能借助于同級政府（黨政領(lǐng)導(dǎo)）的力量，通過同級政府向該職能部門施壓，進(jìn)而促進(jìn)信訪事項(xiàng)的辦理。由此可見，這種約束力是專職信訪機(jī)構(gòu)借由同級政府（尤其是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)）制約職能部門及其信訪工作機(jī)構(gòu)而產(chǎn)生的，它是一種迂回的、間接的、遠(yuǎn)程的約束力，而不是與信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置相匹配的約束力。

３．從縱向結(jié)構(gòu)看，行政信訪機(jī)構(gòu)是自上而下設(shè)置起來的，其機(jī)構(gòu)完備性和工作力量具有逐級遞減的特點(diǎn)

專職化信訪機(jī)構(gòu)最初是在中共中央書記處設(shè)立的（即１９４９年８月成立中共中央書記處政治秘書室，該機(jī)構(gòu)于１９５０年初撤銷，同時(shí)成立中共中央辦公廳秘書室），然后中央政府才參照黨委信訪設(shè)立了屬于政府的專職化信訪機(jī)構(gòu)（即１９５１年３月政務(wù)院秘書廳成立群眾信件組），省級、地級政府專職信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)立相對較晚，縣級政府則更晚。直到１９６６年５月“文革”前夕，縣級政府普遍設(shè)立專職信訪機(jī)構(gòu)“或”配備專職信訪工作人員（仍有一些地方?jīng)]有設(shè)立專職信訪機(jī)構(gòu)），我國才基本形成相對完整的行政信訪體制結(jié)構(gòu)。“文革”之后，也是中央和 省級信訪機(jī)構(gòu)首先 得以 恢復(fù)和運(yùn) 轉(zhuǎn)起 來。１９９５年《信訪條例》依然沒有統(tǒng)一要求所有縣級政府設(shè)立專職信訪機(jī)構(gòu)，直到２００５年出臺新的《信訪條例》，才規(guī)定縣級政府“應(yīng)當(dāng)”設(shè)立專職信訪機(jī)構(gòu)。

不僅如此，行政信訪的機(jī)構(gòu)擴(kuò)充和人員配備也是自上而下進(jìn)行的。雖然中央政府幾度強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基層尤其是縣級政府信訪機(jī)構(gòu)的建設(shè)，但實(shí)際上往往是中央和省級政府信訪機(jī)構(gòu)得到了充實(shí)和強(qiáng)化，而基層政府信訪機(jī)構(gòu)的擴(kuò)充和人員配備則因地而異，不少地方常常得不到有效落實(shí)，最終導(dǎo)致行政信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置的完備性自上而下逐級遞減，信訪工作力量相對于同級信訪工作職責(zé)也逐級減弱。

４．從整體結(jié)構(gòu)看，行政信訪體制近似于一種點(diǎn)狀梯形結(jié)構(gòu)

所謂梯形結(jié)構(gòu)，主要反映在中央一級行政信訪的橫切面上。在中央一級政府機(jī)構(gòu)中，不僅有政府專職信訪機(jī)構(gòu)，即國家信訪局，而且各個(gè)部委要么設(shè)立專門的信訪工作機(jī)構(gòu)，要么指定某個(gè)部門負(fù)責(zé)信訪工作。更為重要的是，國家信訪局與各個(gè)部委的信訪工作機(jī)構(gòu)之間并沒有直接的權(quán)力隸屬關(guān)系。國家信訪局是國務(wù)院辦公廳管理的國家局（副部級），但并非其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，它相對于國務(wù)院辦公廳具有較大程度的獨(dú)立性，不過其獨(dú)立程度又不如各部委，而且作為一個(gè)副部級行政機(jī)構(gòu)在中央一級權(quán)力格局中也略低于各部委。各部委信訪工作機(jī)構(gòu)由各部委主管，是各部委的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)?？梢姡谥醒胍患墮M向權(quán)力結(jié)構(gòu)中，國家信訪局與各部委信訪機(jī)構(gòu)之間近乎一種互不隸屬、相互平行的關(guān)系，它們共同構(gòu)成我國行政信訪體制梯形結(jié)構(gòu)的上底。至于該梯形結(jié)構(gòu)的下底，則是基層政府專職信訪機(jī)構(gòu)與各職能部門信訪工作機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成的橫切面。

可是，為什么說行政信訪體制是一種“點(diǎn)狀的”梯形結(jié)構(gòu)呢？根本理由是，無論在橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系還是在縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系中，行政信訪機(jī)構(gòu)之間都不存在直接的權(quán)力隸屬關(guān)系，將縱橫信訪機(jī)構(gòu)聯(lián)系起來的，是業(yè)務(wù)關(guān)系而非權(quán)力關(guān)系，這種業(yè)務(wù)關(guān)系通常是松散的，不具有實(shí)質(zhì)性的約束力。行政信訪體制就如同一個(gè)用業(yè)務(wù)虛線（而非權(quán)力實(shí)線）將眾多橫向信訪機(jī)構(gòu)和縱向信訪機(jī)構(gòu)聯(lián)系（而非聯(lián)結(jié)）起來的點(diǎn)狀梯形結(jié)構(gòu)。

５．從外部結(jié)構(gòu)看，行政信訪是我國整個(gè)信訪系統(tǒng)的核心子系統(tǒng)，而且也是備受公民信賴和依賴的信訪子系統(tǒng)

我們把行政信訪體制比作一個(gè)點(diǎn)狀梯形結(jié)構(gòu)是就行政信訪體制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言的。除此之外，行政信訪與黨委信訪、人大信訪、司法信訪、政協(xié)信訪、企事業(yè)單位信訪和基層自治組織之間還構(gòu)成一個(gè)外部結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，這就是我國整個(gè)信訪系統(tǒng)。在外部結(jié)構(gòu)中，黨委信訪大都已被納入到行政信訪體制內(nèi)，因?yàn)樵S多地方黨委信訪與行政信訪合設(shè)且以政府管理為主，納入行政機(jī)構(gòu)序列?；鶎幼灾谓M織的信訪工作大都是行政信訪工作的延伸，它與行政信訪的聯(lián)系相對緊密，僅次于黨委信訪與行政信訪的關(guān)系。人大信訪、司法信訪、政協(xié)信訪和企事業(yè)單位信訪與行政信訪之間則相互獨(dú)立，聯(lián)系松散。

目前，在我國整個(gè)信訪系統(tǒng)中，行政信訪是其中最為核心的子系統(tǒng)，這表現(xiàn)在如下方面：其一，國家只針對行政信訪制定了具有法律效力的《信訪條例》，其他信訪子系統(tǒng)還缺乏法律規(guī)范。其二，行政信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他信訪子系統(tǒng)。其三，行政信訪受理的信訪案件、承擔(dān)的實(shí)際功能也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他子系統(tǒng)。其四，目前絕大部分信訪問題都需要通過政府職能部門加以解決，因而行政信訪在促進(jìn)信訪問題的解決方面具有更大的責(zé)任，也具有相對優(yōu)勢。導(dǎo)致這一點(diǎn)的關(guān)鍵原因在于，政府公共政策和行政行為是絕大部分信訪問題的根源。最后，相比于其他信訪，行政信訪更受公民的信賴和依賴。導(dǎo)致公民依賴于行政信訪的原因是多方面，既有傳統(tǒng)的清官情結(jié)，也有當(dāng)前司法腐敗和司法不公的原因，還有影響至深的官本位心理以及公民訴諸政府解決實(shí)際問題的習(xí)慣性思維。正因?yàn)槿绱?，盡管我們極力強(qiáng)調(diào)人大信訪的重要性，但人大信訪與行政信訪的實(shí)際地位是不對稱的，前者還遠(yuǎn)沒有得到民眾的普遍信賴。

此外，行政信訪與人大信訪、司法信訪、政協(xié)信訪雖然分屬于不同的子系統(tǒng)，也有一定的分工，但這種分工顯得不甚明確，在難以判斷信訪事項(xiàng)受理機(jī)構(gòu)的情況下，行政信訪與其他信訪之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

６．從宏觀結(jié)構(gòu)看，行政信訪的體制結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制隨著社會(huì)政治生態(tài)的不斷變遷而持續(xù)演變，因而具有歷時(shí)的動(dòng)態(tài)調(diào)整性

在行政信訪的歷史沿革中，歷次體制結(jié)構(gòu)的調(diào)整變革都是應(yīng)社會(huì)政治生態(tài)的變化而進(jìn)行的。社會(huì)政治生態(tài)決定著行政信訪的功能賦予，而功能賦予決定行政信訪的體制結(jié)構(gòu)，體制結(jié)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于有效的運(yùn)行機(jī)制。因此，行政信訪的體制結(jié)構(gòu)并不是一個(gè)獨(dú)立運(yùn)行的系統(tǒng)，也不是一成不變的定式結(jié)構(gòu)，它具有動(dòng)態(tài)調(diào)整性。這意味著，我們在變革行政信訪體制結(jié)構(gòu)的時(shí)候，一方面要使之契合社會(huì)政治生態(tài)及其發(fā)展趨勢對于行政信訪提出的功能要求，另一方面也要建立起符合其功能要求和結(jié)構(gòu)特征的運(yùn)行機(jī)制。

當(dāng)然，行政信訪的體制結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制對于社會(huì)政治生態(tài)也具有反作用。如果行政信訪根據(jù)合理的功能定位建立了適切的體制結(jié)構(gòu)，并配之以有效可行的運(yùn)行機(jī)制，就有助于緩和社會(huì)沖突、化解社會(huì)矛盾，協(xié)調(diào)公共利益與個(gè)人利益。反之，則很有可能使社會(huì)政治生態(tài)朝著不良趨勢發(fā)展。