關鍵詞：行政信訪；點狀梯形結構；黨政合設模式；督辦權

全國信訪總量自１９９３年以來，一直持續(xù)上升數(shù)１０年，２００３和２００４年幾度出現(xiàn)信訪洪峰，直到２００６年，全國信訪總量才有所回落。這段時期我國行政信訪的顯著特點是，群眾集體訪、重復訪和赴京訪急劇上升，且人數(shù)多、規(guī)模大、持續(xù)時間長、行為激烈，在有些地方和行業(yè)甚至引起連鎖反應，嚴重影響了社會穩(wěn)定。為有效應對信訪洪峰，從源頭上預防和化解信訪問題，行政信訪進入到反思調整階段。行政信訪的調整變革主要涉及功能調整、體制變革和機制配套三個層面，本文著重探討行政信訪的體制結構問題，也適當關照三個層面的相互關聯(lián)。那么，當前行政信訪的體制結構究竟是如何設置的？這種體制結構呈現(xiàn)出什么樣的特點與問題？為有效改進社會治理，究竟該如何改革我國行政信訪的體制結構？

一、當前行政信訪體制結構設置狀況

行政信訪的體制結構包括：各級政府專職信訪機構的設置，以政府專職信訪機構為中心形成的橫向結構和縱向結構（三者可統(tǒng)稱“內部結構”），以及行政信訪與黨委信訪、人大信訪、政協(xié)信訪、企事業(yè)單位信訪和基層自治組織等形成的外部結構。

１．政府專職信訪機構的設置

我們主要考察中央政府和縣級政府設立的專職信訪機構。２０００年２月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)名發(fā)布了《關于印發(fā)〈國家信訪局職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定〉的通知》（廳字〔２０００〕５號），將中共中央辦公廳國務院辦公廳信訪局正式更名為國家信訪局，規(guī)定“國家信訪局為國務院辦公廳管理的負責信訪工作的行政機構，業(yè)務上接受中共中央辦公廳、國務院辦公廳指導”。該文件還規(guī)定了國家信訪局的主要職責和內設機構，并為國家信訪局配備了１７０名具有行政編制的專職信訪工作人員。２００８年３月，新一屆國務院發(fā)布了《國務院關于部委管理的國家局設置的通知》（國發(fā)〔２００８〕１２號），設立了國家信訪局（副部級），規(guī)定國家信訪局“為國務院辦公廳管理的國家局，業(yè)務上接受中共中央辦公廳、國務院辦公廳指導”。根據(jù)此次機構改革，國家信訪局的主要職責調整為９項；內設機構調整為９個，分別是辦公室、綜合指導司、辦信一司、辦信二司、來訪接待司（對外稱“中共中央辦公廳、國務院辦公廳人民來訪接待室”）、研究室、督查室、人事司和國家投訴受理辦公室；配備具有行政編制的工作人員２３３名。

由此可見，國家信訪局并不是國務院部委“組成部門”，而是國務院辦公廳管理的國家局。那么，究竟如何理解國務院辦公廳與國家信訪局的關系呢？根據(jù)國務院辦公廳１９９３年發(fā)布的《國務院辦公廳關于部委管理的國家局與主管部委關系問題的補充通知》（國辦發(fā)〔１９９３〕３９號）的相關規(guī)定，國家信訪局是國務院辦公廳管理的、負責國家信訪工作的行政管理機關，它不是國務院辦公廳的內設司局，具有相對獨立性。當然，國家信訪局在業(yè)務上接受國務院辦公廳的指導（同時也接受中共中央辦公廳的指導，這與其他國家局有所不同），部分（而非全部）人事任命受到國務院辦公廳的制約，在行政經費方面也受國務院辦公廳的約束。

關于縣級政府專職信訪機構的設置，根據(jù)２００５年《信訪條例》第六條的相關規(guī)定，不僅所有縣級以上政府“應當”設立專職信訪機構，縣級以上政府的職能部門及鄉(xiāng)級政府也應當根據(jù)實際需要設置信訪工作機構“或者”配備專職人員。

在實際的機構設置中，縣級政府一般都設立了專職信訪機構，但專職信訪機構的設置模式不盡相同。據(jù)筆者的考察，縣級專職信訪機構主要有三種設置模式：一是黨政分設、分別管理模式，也就是在黨委辦公室和政府辦公室分別設立信訪機構，各自獨立管理，分別列入黨委工作機構和政府工作機構。二是黨政合設、政府主管模式，也就是黨委辦公室和政府辦公室共同設立信訪機構，共同管理，但以政府管理為主，列入政府工作機構（這與國家信訪局的設置模式基本一致）。這種模式目前最為普遍。三是黨政合設、黨委主管模式，也就是黨委辦公室和政府辦公室共同設立信訪機構，共同管理，但以黨委管理為主，列入黨委工作機構。

２．行政信訪的橫向結構

本文主要考察中央一級行政信訪的橫向結構。根據(jù)縣級以上政府職能部門應當根據(jù)實際需要設置信訪機構的規(guī)定，許多中央部委設立了信訪工作機構，并配備了專職人員，如教育部信訪辦公室、監(jiān)察部舉報中心、公安部人民來訪接待室、司法部辦公廳信訪辦公室、民政部信訪辦公室、勞動和社會保障部信訪處、住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳信訪處，以及審計署舉報中心辦公室，等等。

這樣，國家信訪局與國務院各部委信訪工作機構一并構成了中央一級行政信訪的橫向結構。然而，這種橫向結構關系是非常松散的，國家信訪局由國務院辦公廳主管，各部委信訪工作機構由各部委主管，它們主要根據(jù)業(yè)務內容進行信訪分工。國家信訪局并不是各部委信訪工作機構的領導機關，前者只是在業(yè)務上對后者進行指導。

當然，國家信訪局并非對各部委及其信訪工作機構沒有絲毫約束力，國家信訪局可以對各部委的信訪工作進行督辦，并提出改進建議，可以針對職能部門信訪工作人員失職行為向職能部門提出行政處分建議。

在信訪分工方面，國家信訪局全面負責中央政府的信訪工作，包括處理給中共中央、國務院及領導的來信，接待來訪；反映重要問題，開展調查研究，提出相關建議；承辦、轉辦、交辦信訪事項，督促檢查信訪事項的辦理；綜合協(xié)調；制定工作機制；宣傳發(fā)布信訪信息，等等。部委信訪機構主要負責與其業(yè)務相關的信訪事項。如根據(jù)監(jiān)察部的職責配置，監(jiān)察部負責受理對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉，并作出調查處理；同時還受理國家行政機關公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予行政處分決定的申訴。作為監(jiān)察部信訪部門，監(jiān)察部舉報中心則負責與監(jiān)察部職責相關的信訪事項。地方行政信訪橫向結構與中央同構。

３．行政信訪的縱向結構

本文以各級政府專職信訪機構為主線考察行政信訪的縱向結構。從中央政府到省級、地市級和縣級政府，基本上都設立了專職信訪機構，配備了專職人員。鄉(xiāng)級政府（含城市街道）信訪機構的設置有較大差異。一些鄉(xiāng)級政府單獨設立了信訪接待室，一些鄉(xiāng)級政府則設立了“綜治維穩(wěn)中心”，由其負責信訪工作，還有一些鄉(xiāng)級政府則指定政府辦公室或其他職能部門負責信訪工作。在人員配備方面，大部分鄉(xiāng)級政府都或多或少配備了專職或兼職信訪工作人員。除此之外，有些縣級、鄉(xiāng)級政府還向基層自治組織委派了信訪信息員甚至派駐了信訪接待站。從形式上看，行政信訪在各級政府中形成了一個縱向的體制結構。

然而，行政信訪的縱向結構也是相當松散的，任何一級政府的信訪機構主要是對同級黨委和同級政府負責，后者是其直接的上級機關。上一級政府信訪機構并不是下一級政府信訪機構的領導機關，二者沒有嚴格的上下級隸屬關系，前者只是在業(yè)務上對后者進行指導。上一級政府信訪機構可以向下一級政府及其信訪機構交辦信訪事項，并對后者加以督促檢查，提出辦理意見，甚至要求回報辦理情況。不過，下一級政府信訪機構對于信訪事項辦理得好壞快慢，往往并不取決于上一級政府信訪機構的督促檢查，而通常是取決于同級黨委和政府對信訪問題的重視程度與工作力度。

在信訪分工方面，根據(jù)新信訪條例，行政信訪采取“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則。“屬地管理、分級負責”旨在解決跨區(qū)域信訪、越級信訪的分工問題，加強地方尤其是基層信訪工作，將信訪問題化解在地方和基層。但是，“屬地管理”原則在實際操作中也會遇到一些困難，比如，當信訪人戶籍所在地與信訪矛盾發(fā)生地不在一處時，“屬地管理”該以哪個地方為準？對于這類問題，我們在后文再作分析。

４．行政信訪的外部結構

行政信訪的外部結構涉及行政信訪與黨委信訪、人大信訪、司法信訪、政協(xié)信訪、企事業(yè)單位信訪以及基層自治組織之間的關系。

行政信訪與黨委信訪既有分別設立的情況，也有合并設立的情況；在合設模式下，既有政府主管的情況，也有黨委主管的情況，這在前文已作討論?？傮w而言，黨政合設、共同管理、以政府管理為主是目前行政信訪與黨委信訪占主導的關系結構。在此關系結構中，黨委信訪幾乎被納入了行政信訪，政府主管的黨政合設信訪機構一般都列入行政機構序列。當然，一些地方也在嘗試黨政合設、共同管理、以黨委管理為主的模式。究竟該如何處理黨委信訪與行政信訪的關系結構，目前還有爭議。

行政信訪與人大信訪是分別設立的。人大信訪機構設置得相對較晚，而且通常設置為各級人大常委會的下屬機構，如全國人大常委會辦公廳信訪局。雖然人大是權力機關，政府是行政機關，政府由同級人大產生并對其負責，但實際上，行政信訪機構與人大信訪機構并沒有這種直接的權責對應關系，行政信訪機構不必向人大信訪機構匯報工作，二者分別按照兩套不同的體系從事信訪工作，還沒有建立起有機的關聯(lián)。在信訪實踐中，行政信訪相對于人大信訪更為公民所信賴，也就是說，公民認為行政信訪機構更可能為其解決實際問題，所以，行政信訪的實際地位反而更為凸顯。

行政信訪與政協(xié)信訪同樣是分別設立的。政協(xié)信訪常常不為人所知，但它也是我國整個信訪系統(tǒng)的組成部分。政協(xié)信訪機構也稱聯(lián)絡局，如中國人民政治協(xié)商會議全國委員會辦公廳聯(lián)絡局（信訪局）。信訪是政協(xié)反映社情民意的渠道之一，通過信訪反映的情況和問題，政協(xié)可以開展調查、提出提案。因此，政協(xié)信訪是政協(xié)發(fā)揮政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政功能的一種渠道。行政信訪與政協(xié)信訪分屬不同系統(tǒng)，沒有權責對應關系。

國有企業(yè)和事業(yè)單位通常也有信訪工作，但未必有專門的信訪工作機構。行政信訪與企事業(yè)單位信訪的關系相當松散，二者不存在領導與被領導的關系，甚至在信訪條例中也沒有規(guī)定業(yè)務上的指導與被指導關系。企事業(yè)單位可以直接受理和辦理來自組織成員和社會民眾的信訪事項。當然，行政信訪機構也可能會把特定的信訪事項轉交給相關的企事業(yè)單位辦理。

相比于政協(xié)和企事業(yè)單位，行政信訪機構與基層自治組織的聯(lián)系更為緊密。由于基層自治組織跟民眾接觸多，更為了解信訪事項的來龍去脈和民眾的信訪訴求與信訪心理，因此，政府在辦理一些信訪事項時，往往需要基層自治組織的協(xié)助?？h、鄉(xiāng)政府信訪機構與基層自治組織的聯(lián)系形式多種多樣：一是向基層自治組織派駐信訪信息員，搜集信訪信息，匯報重要情況；二是在基層自治組織建立信訪接待站，變上訪為下訪；三是吸收基層自治組織的骨干共同辦理信訪事項；四是委托基層信訪組織辦理特定信訪事項，并要求其回報辦理結果。需要注意的是，雖然聯(lián)系形式多種多樣，但是形成制度化對接形式的比較少。