4.5　在機會平等的基礎上促進老年人參與發(fā)展過程

中國政府在2010年的“十二五”規(guī)劃中首次提倡“包容性增長”的理念⑧，鼓勵人們在機會平等的基礎上參與增長過程并分享增長成果。一個包容發(fā)展的社會首先應當成為“不分年齡人人共享”的社會⑨，在這里人們不再把老年人僅僅視為被撫養(yǎng)的對象，他們也是社會發(fā)展進步的主體和受益人。將老齡社會的發(fā)展建立在包容性增長的基礎之上，是構建發(fā)展型養(yǎng)老政策體系的前提之一。然而在現(xiàn)實中，盡管中國經(jīng)濟已保持三十年的增長，老年人口在經(jīng)濟資源的獲得途徑和占有比例上仍陷于結構性不平等。由于現(xiàn)行退休政策依舊延續(xù)1951年以來的制度設計⑩，老年人已在一次分配中受到先天限制。而老齡化帶來的轉移支付壓力又使老年人同年輕一代在二次分配中產(chǎn)生結構性張力，處理不當甚至會招致財政危機及代際沖突。這些矛盾無疑會隨人口老齡化的加劇而進一步凸顯，一定程度上剝奪了老年人得益于發(fā)展的權利。

為了避免在收入分配領域中因老齡化加劇而產(chǎn)生更大的不平衡，西方發(fā)達國家和新興工業(yè)化國家普遍采取了推遲法定退休年齡的措施。盡管中國對于推遲退休年齡與否一直存在爭論，但實際上，在經(jīng)濟壓力等多方面因素的作用下，我國退休人口再就業(yè)的比例一直高達30%以上。與之相對應，我國勞動部門對于新增勞動力的關注又實際上是在鼓勵中老年勞動力提前退出工作崗位，使得我國目前平均退休年齡僅為53歲，而退休人員和城市老年人口的勞動參與率更逐年下降到極低的水平[6]。OECD國家的大量實踐表明，影響人們實際退休年齡和勞動參與率的因素很多，依靠推遲剛性的法定退休年齡并不必然帶來實際退休年齡的提高。社會階層、受教育程度、職業(yè)與行業(yè)等的不同都會影響人們對于退休年齡的偏好，即便屬于同一社會階層或處于相同行業(yè)或職業(yè)，人們對退休年齡的態(tài)度也呈現(xiàn)顯著的個體差異[29]。

筆者認為，現(xiàn)階段對中國法定退休年齡進行剛性調(diào)節(jié)的條件并不成熟，對特定人群推行彈性退休政策也許是一種更為現(xiàn)實可行的方法。例如：上海市便于2010年10月起嘗試執(zhí)行企業(yè)人才“柔性”退休政策，即允許具有專業(yè)技術職務資格和具有(高級)技師證書的人員達到法定退休年齡、終止原勞動合同后，在個人意愿和企業(yè)需要的基礎上可以延遲(男性至65歲，女性至60歲)申領基本養(yǎng)老金。提高這些資深勞動者(Senior Laborer)的勞動參與率，不僅在改善其經(jīng)濟與精神狀況的同時緩解了公共養(yǎng)老金的支出壓力，而且滿足了他們自我發(fā)展的需求，使其在整個社會經(jīng)濟發(fā)展中起到承前啟后的代際示范作用。

也有學者認為，目前無論以何種形式在我國推遲退休年齡都有可能影響現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，應待經(jīng)濟發(fā)展受阻時再將其作為調(diào)節(jié)杠桿使用[30-31]。從中國現(xiàn)在及未來的勞動力供給來看，假定維持現(xiàn)行生育政策不變，未來40年15～64歲勞動適齡人口的數(shù)量將逐年遞減，至2050年僅占總人口的60%左右。其中，15～54歲勞動力占勞動年齡人口的規(guī)模及比例自2015年左右開始持續(xù)下降，而55～59歲和 60～64歲勞動力的比例則逐年攀升，至2050年合計占勞動適齡人口的26%以上(見圖3)。55～64歲人口將成為未來勞動力的重要組成部分。在這樣的背景下，退休制度改革已不再是一個取舍的問題，而應更多聚焦于改革的價值取向與路徑設計。

與西方發(fā)達國家不同，中國尚未遭遇高福利所帶來的沉重養(yǎng)老金支出負擔，其老齡化的嚴重程度也與發(fā)達國家相去甚遠，因此退休制度的完善與改革應以增進老年人口福利和提升老年人力資源利用率為目標，而不是緩解政府的財政壓力[29]。

必須指出，并不是所有的老年人都適合推遲退休，老年人參與社會發(fā)展的途徑也不僅僅包括就業(yè)，但不可否認的是，就業(yè)是人們參與社會發(fā)展的最佳途徑之一。在發(fā)展型社會政策的框架內(nèi)，增進養(yǎng)老政策與就業(yè)及其他勞動力政策的合作，消除市場和體制的缺陷以及社會排斥，使老年人在機會平等的基礎上公平地參與發(fā)展過程、并分享發(fā)展成果，無疑是對“不分年齡人人共享的社會”的最佳注腳。

4.6　增進對現(xiàn)在及未來勞動人口的投資

人是經(jīng)濟與社會發(fā)展的最終動力，投資于人力資本是發(fā)展型社會政策的基本立場和重要策略之一[11，13]。據(jù)測算，中國勞動年齡人口約于2018年前后達到峰值，自 2025年左右開始迅速減少，在2030-2080年間更是平均每10年便減少1億[32]。盡管生育政策調(diào)整會使我國勞動力年齡人口在 2040-2050年間增加五千萬至一億，卻依然無法改變中國勞動力資源萎縮的趨勢(如圖4所示)。勞動力絕對數(shù)量減少對未來養(yǎng)老的負面影響只能通過提高勞動生產(chǎn)率來平衡，這使投資人力資本成為最重要的制度安排之一。只有“以質(zhì)量換數(shù)量”，才能使未來相對較少的勞動人口創(chuàng)造出足以滿足老齡社會需求的社會財富。

以社會養(yǎng)老保險制度的改革為例，目前較多研究關注養(yǎng)老保險籌資模式(現(xiàn)收現(xiàn)付制、基金積累制或其混合)轉軌的可行性。從實物經(jīng)濟的視角來看，養(yǎng)老保險從本質(zhì)上講永遠是一種靠后代養(yǎng)老的計劃，籌資模式的不同只不過體現(xiàn)于未來老年人口向年輕人口索取物質(zhì)產(chǎn)品(包括商品和勞務)方式的差別 [33](11)。無論現(xiàn)在還是未來，老年人口養(yǎng)老所需要的物質(zhì)產(chǎn)品都必然來自當時的產(chǎn)出，而非此前的積累[34]?，F(xiàn)收現(xiàn)付或基金制下養(yǎng)老金增長的物質(zhì)基礎完全一樣，即下一代就業(yè)人口的增長和他們勞動生產(chǎn)率的提高[35]。目前，指望通過中國未來就業(yè)人口增長來維持養(yǎng)老金水平已不再現(xiàn)實，確保養(yǎng)老金體系可持續(xù)性的關鍵不完全在于采用何種養(yǎng)老保險籌資模式，而主要是下一代勞動生產(chǎn)率的提高。有研究表明，我國養(yǎng)老保險體系的實際負擔系數(shù)(12)增長得越快，維持老年人人均養(yǎng)老金水平不變所需勞動生產(chǎn)率的增速就越高[36]。假定實際負擔系數(shù)與未來老年撫養(yǎng)比同比上升，根據(jù)本文之前對老年撫養(yǎng)比的測算，2050年的我國養(yǎng)老保險的實際負擔系數(shù)將可能達到1.0～1.2左右(即每100個在業(yè)人口平均需負擔100～120個離退休人員領取養(yǎng)老金)。即便如此，只要年均勞動生產(chǎn)率增速超過3%，那么2050年中國老年人口的養(yǎng)老金水平依然可以保持增長(13)。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2005年全國1%人口抽樣調(diào)查、2000年全國人口普查、2008和2009年中國統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)整理測算。

圖3　中國15～64歲勞動適齡人口的構成變化(2010-2050年)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2005年全國1%人口抽樣調(diào)查、2000年全國人口普查、2008和2009年中國統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)整理測算。

圖4　未來勞動力(15～59歲)規(guī)模的下降趨勢(2010-2050年)

中國教育與人力資本問題報告課題組曾指出，預防和緩解人口老齡化對經(jīng)濟社會發(fā)展所產(chǎn)生的不利影響的重要舉措是增加人力資本存量以提高勞動生產(chǎn)率，并稱這種通過人力資本投資來緩解未來人口老齡化壓力的機制為預防機制[37]。筆者認為，隨著人口老齡化的加劇，加強人力資本投資、加快人力資本積累速度，不僅能夠促進勞動生產(chǎn)率的長期增長以提高應對老齡社會巨大養(yǎng)老壓力的能力，而且更有利于中國經(jīng)濟發(fā)展模式的轉變。開拓未來中國經(jīng)濟增長的源泉，并切斷未來社會問題發(fā)育的鏈條，無疑是發(fā)展型社會政策的應有之意。

4.7　支持家庭

目前，中國養(yǎng)老金制度的覆蓋范圍仍嫌狹窄，這意味著多數(shù)老年人口在不能工作時必須依靠自己的積蓄或子女進行養(yǎng)老。從老年人的居住模式來看，中國老年人獨居的比例目前僅有10%，遠低于發(fā)達國家22.5%的平均水平，也低于14%的世界平均水平；而在中國有老年人的家庭中，老年人與成年子女或配偶合居的情況約占75%，對于80歲及以上的高齡老年人，這一比例更接近90%。

與此同時，盡管那些不再工作的老年人口的經(jīng)濟來源日益多元化，但是仍有將近50%的老年人以家庭作為最主要的養(yǎng)老手段 [38]，即便不住在一起，中國的老年人也與他們的成年子女保持著頻繁的交互關系[39]。家庭支持在中國老年供養(yǎng)中占據(jù)著主導地位，這一現(xiàn)象預計還將持續(xù)相當長的一段時間。遺憾的是，目前相當多的養(yǎng)老制度研究卻過于關注養(yǎng)老供養(yǎng)中政府與市場的二分，盡管國內(nèi)有不少針對家庭養(yǎng)老的地位和前途進行分析的研究，但由于近30年來中國婚姻家庭的模式發(fā)生了很大變化，當代中國家庭承擔傳統(tǒng)責任的能力受到多方面的沖擊，老齡化所帶來的贍養(yǎng)壓力更給傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老制度帶來挑戰(zhàn)。轉型期的中國社會政策賦予家庭重要的社會保護職責，對家庭的支持卻非常有限。張秀蘭等學者曾就此明確提出建構中國的發(fā)展型家庭政策，但將其與中國養(yǎng)老制度聯(lián)系起來的專題性研究仍未出現(xiàn)。

筆者認為，重視并支持家庭應當成為中國發(fā)展型養(yǎng)老政策的一個重點。一方面，盡管政府、市場等社會福利提供者將不可避免地承擔越來越大的養(yǎng)老責任，但任何社會養(yǎng)老政策都無法完全取代家庭在養(yǎng)老中的責任與功能，缺少家庭責任的養(yǎng)老制度是殘缺的制度，既不能使老年人獲得完整的福利，還會造成社會財政的過重負擔。另一方面，勞動力絕對數(shù)量的減少對未來老齡社會發(fā)展的負面影響只能通過提高勞動生產(chǎn)率來平衡，這使投資人力資本成為最重要的制度安排之一，而良好的家庭功能是形成和發(fā)展人力資本的首要條件[40](14)。

不僅如此，還有研究指出，在家庭養(yǎng)老強度低的社會中，家庭內(nèi)部不存在明顯的福利再分配，家庭的福利轉移很難化解掉養(yǎng)老金分配體系中的代際不公，從而使代際之間的沖突容易顯露 [41]?？梢?，無論是應對老年人的現(xiàn)實養(yǎng)老問題，還是保證老齡社會中的可持續(xù)發(fā)展與代際和諧，家庭都具有獨特且重要的作用。家庭可以成為社會政策與經(jīng)濟政策的結合點，養(yǎng)老制度通過它得以將社會資源分配到具有生產(chǎn)性的社會計劃，從而實現(xiàn)再分配與生產(chǎn)功能的整合。

不可回避的是，中國家庭在人口和社會轉變的過程中發(fā)生了劇烈變遷，已經(jīng)到了最需要支持的時刻，而中國政府自改革開放以來對家庭的支持又一直囿限于一種“含蓄的援助”，難以有效穩(wěn)定家庭和承擔家庭功能。隨著老齡化的進一步發(fā)展，未來擴大社會保障覆蓋面的需求必將激增，但家庭支持仍將在中國老年人的養(yǎng)老過程中發(fā)揮重要作用，政府理應以政策的形式對家庭做出積極的支持以完成過渡。筆者認為以下幾個方面尤為重要：

(1)推行明確型(Explicit)家庭政策，注重家庭福利的廣泛性和針對性；

(2)將家庭整體作為基本福利對象，尤其將正在承擔養(yǎng)老責任的家庭的福利需求考慮在內(nèi)(如推行以家庭為單位的稅收政策、允許社保在家庭成員之間切換、將家庭成員承擔老人長期護理的成本納入社會保險的范疇等)；

(3)在擴大對家庭直接經(jīng)濟援助的基礎上，以促進家庭能力為目標進行家庭投資，以“人的全面發(fā)展”解決家庭的可持續(xù)發(fā)展；

(4)推進家庭政策的適度普惠性，尤其要為有養(yǎng)老責任的中低收入家庭提供普遍的支持，并盡量避免其他政策與家庭政策的相互制約乃至沖突[42]。

必須說明，強調(diào)家庭在養(yǎng)老中的重要性并不是要將國家或社會應當承擔的養(yǎng)老責任轉嫁給家庭，而是擴展或延續(xù)家庭的功能，促進并協(xié)調(diào)其與其他社會系統(tǒng)共同發(fā)揮作用。從本質(zhì)上講，國家等社會福利提供者和家庭對于老年人的福利支持本就屬于不同的形式、不同的層面，他們之間不存在簡單的替代關系[42]。家庭是中國社會最有價值的資產(chǎn)，注重家庭是中國的傳統(tǒng)。通過發(fā)展型家庭政策重塑家庭在養(yǎng)老制度中的責任邊界與功能權責，使中國綿延千載的傳統(tǒng)養(yǎng)老制度得以傳承與進化，一定會受到中國社會的認可。正如哈耶克所說，理想的社會制度“將永遠與傳統(tǒng)緊密相連并受到傳統(tǒng)的制約”。

5　結語

隨著人口老齡化成為中國社會的常態(tài)，養(yǎng)老已不僅僅是一個重要的民生問題，更涉及中國經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展。2007年1月，中共中央、國務院出臺統(tǒng)籌解決人口問題的相關決定，明確提出“以人的全面發(fā)展統(tǒng)籌解決人口問題，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供持久動力”，強調(diào)“積極應對人口老齡化”的緊迫性和重要性(15)。 2010年9月，國家人口計生委在紀念中共中央《公開信》(16)發(fā)表30周年的座談會上，又將“人口老齡化”列為我國當前面臨的五大人口問題之一，并指出養(yǎng)老問題的嚴峻性。2010年10月，中共中央更在《十二五規(guī)劃建議》明確提出，要以“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”為方針，推進養(yǎng)老保險制度改革、實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌(17)。在這樣的背景下，以發(fā)展型福利模式的視角重新審視中國養(yǎng)老制度安排，顯現(xiàn)出更多的現(xiàn)實意義。

(1)政府應重塑養(yǎng)老制度安排的價值立場，引導形成一種“社會如何對待老年人”以及“老年人自己如何度過晚年”的新的價值模式，并將其內(nèi)嵌于整個經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展之中。

(2)構建中國的發(fā)展型養(yǎng)老政策應努力協(xié)調(diào)短期目標與中長期戰(zhàn)略的關系，使養(yǎng)老政策在滿足當前老年人保障型需求的基礎上，也適當為未來老年人進行預防型的生產(chǎn)性社會投資。

(3)構建發(fā)展型養(yǎng)老政策應尋求行政管理體制的突破，并由此推進老年福利的適度普惠性，以全面提高老年人口的福利水平和生活質(zhì)量。

(4) 發(fā)展型的社會政策應致力于消除市場和體制的缺陷以及社會排斥，支持老年人口積極地參與經(jīng)濟活動與社會公共事務，使老年人在機會平等的基礎上公平地參與發(fā)展的過程，并分享發(fā)展成果。在此基礎上，增進對現(xiàn)在及未來勞動力的人力資本投資，不僅是發(fā)展型社會政策的重要策略，更是確保老齡社會中養(yǎng)老體系可持續(xù)性的關鍵所在，只有這樣才能通過勞動生產(chǎn)率的提高而使未來相對較少的勞動人口創(chuàng)造出充足的物質(zhì)產(chǎn)品供年輕人口和老年人口分享。

(5)養(yǎng)老及相關社會政策還應當重視家庭能力發(fā)展在老齡社會中的地位及作用，養(yǎng)老制度可以通過家庭實現(xiàn)短期目標與中長期戰(zhàn)略的統(tǒng)一、再分配功能與生產(chǎn)功能的整合，進而由此形成一個建立在家庭與政府、市場等不同社會系統(tǒng)的合作關系之上的發(fā)展型養(yǎng)老政策體系。

筆者堅信，隨著中國增長模式轉變的持續(xù)推進和人們對老齡社會常態(tài)化的逐漸適應，“發(fā)展”必將成為中國養(yǎng)老制度安排的價值基石。