3.2　強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利的生產(chǎn)主義轉(zhuǎn)型

對(duì) “生產(chǎn)主義”的強(qiáng)調(diào)是發(fā)展型福利理論及其相關(guān)社會(huì)政策的特色之一。不同于用來(lái)描述東亞“新興工業(yè)化國(guó)家”的生產(chǎn)性社會(huì)政策(Productivist Social Policy)⑥，這些政策往往直接以服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為戰(zhàn)略導(dǎo)向，將福利給付與勞動(dòng)責(zé)任相聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策作為促進(jìn)勞動(dòng)和就業(yè)政策的工具價(jià)值，因而無(wú)法滿(mǎn)足失業(yè)、非正式就業(yè)以及喪失勞動(dòng)能力的群體的福利需求[18-19]。而發(fā)展型福利的“生產(chǎn)主義”則更多通過(guò)投資人力資本、增進(jìn)社會(huì)資本來(lái)實(shí)現(xiàn)，并試圖將服務(wù)對(duì)象涵蓋整個(gè)人口[20]。按照Taylor Gooby[21]的觀點(diǎn)，“既然充分就業(yè)、通過(guò)再分配提供高水平的普遍福利已經(jīng)不再可能，那么社會(huì)福利只有用于人力資本的投資和增加個(gè)人參與經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)才具有可行性。”這種生產(chǎn)主義的發(fā)展型福利模式為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、避免社會(huì)福利“抽干”經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果提供了有力保障，并擴(kuò)大了能夠提高社會(huì)成員“可行能力 (Capabilities)”的社會(huì)投資[22]。

具體到中國(guó)的養(yǎng)老問(wèn)題，為了應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)老化的巨大慣性和二三十年后到來(lái)的老齡化高峰，其養(yǎng)老制度安排必須考慮到未來(lái)養(yǎng)老的可持續(xù)性。而中國(guó)的老齡化仍超前于現(xiàn)代化，“未富先老”等階段性特征突顯出中國(guó)社會(huì)在物質(zhì)、制度、文化等方面的準(zhǔn)備不足，未來(lái)的老齡社會(huì)是撫養(yǎng)比高、勞動(dòng)力相對(duì)短缺、社會(huì)服務(wù)需求激增的社會(huì)，這要求中國(guó)的養(yǎng)老制度不僅要有社會(huì)性的再分配功能、還需具備生產(chǎn)性的社會(huì)投資功能。只有有序地增進(jìn)生產(chǎn)主義內(nèi)涵，養(yǎng)老制度才能使老年人養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與老齡社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展更好地統(tǒng)一。

3.3　促進(jìn)福利主體的能力發(fā)展

傳統(tǒng)社會(huì)福利模式的基本思路是通過(guò)再分配手段將社會(huì)資源用于減輕人們的不幸，并保障其基本生活，這是一種事后補(bǔ)償方式，其本身不能防止問(wèn)題的發(fā)生。發(fā)展型福利則改變了傳統(tǒng)社會(huì)福利模式對(duì)福利主體的維持性救助形式，其基本思路是致力于消除或減少那些會(huì)使人們陷入不幸或困境的因素，試圖促使福利主體的自立自強(qiáng)，將社會(huì)福利的被動(dòng)接受者變?yōu)榻?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的主動(dòng)參與者，而不是在風(fēng)險(xiǎn)成為事實(shí)后再向他們提供生活保障[13]。與之相對(duì)應(yīng)，發(fā)展型福利模式的對(duì)象也不再局限于現(xiàn)實(shí)中的“問(wèn)題人群”，而是試圖尋求一種促進(jìn)全體社會(huì)成員能力發(fā)展的社會(huì)資源再分配機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于老人、兒童、殘疾人等弱勢(shì)群體，發(fā)展型福利政策促使福利主體自立自強(qiáng)的做法，不僅“遠(yuǎn)水不解近渴”，且會(huì)因?qū)ο蟮奶厥庑远鴨适溆行?，因而矯治性或補(bǔ)缺性的福利項(xiàng)目永遠(yuǎn)是社會(huì)福利的重要組成 [23]。

必須說(shuō)明，發(fā)展型福利模式并不否認(rèn)社會(huì)總是需要救濟(jì)性和以維持生存為目的的社會(huì)政策，它只是認(rèn)為傳統(tǒng)的福利模式過(guò)于強(qiáng)調(diào)福利供給和收入補(bǔ)助，而這些措施并不能促進(jìn)人們對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程的參與以及對(duì)經(jīng)濟(jì)成果的分享[24]。尤其對(duì)于一個(gè)追求可持續(xù)性的養(yǎng)老制度體系而言，它不是簡(jiǎn)單地使用社會(huì)資源對(duì)老年人施以救助的過(guò)程，更不是盲目地延長(zhǎng)退休年齡或鼓勵(lì)所有老年人參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。老年人群體有其自身的特點(diǎn)，只有綜合運(yùn)用救助性和發(fā)展性的福利工具，將老年人的養(yǎng)老問(wèn)題融入家庭能力發(fā)展、社區(qū)功能完善的過(guò)程之中，全面增加老年人及其家庭抵抗養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的能力，才能真正詮釋“發(fā)展”的內(nèi)涵。

4　建構(gòu)中國(guó)發(fā)展型養(yǎng)老政策體系的若干建議

養(yǎng)老政策有著鮮明的國(guó)家特征。盡管西方國(guó)家在發(fā)展型政策上的實(shí)踐給中國(guó)養(yǎng)老制度安排帶來(lái)了重要啟示，但對(duì)于一個(gè)處于轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中人口大國(guó)，中國(guó)復(fù)制其他國(guó)家的政策模式仍有先天的局限。只有將別國(guó)經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)及文化傳統(tǒng)統(tǒng)一起來(lái)，在強(qiáng)調(diào)中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上才能構(gòu)建出符合中國(guó)發(fā)展需要的發(fā)展型養(yǎng)老政策。

具體而言，筆者認(rèn)為以下幾個(gè)方面是中國(guó)養(yǎng)老制度體系實(shí)現(xiàn)發(fā)展型轉(zhuǎn)變過(guò)程中不可回避的重要主題：

(1)引導(dǎo)社會(huì)正確看待“老齡化”與“老年人”，這是構(gòu)建發(fā)展型養(yǎng)老政策的價(jià)值與民意基礎(chǔ)；

(2)協(xié)調(diào)短期目標(biāo)與中長(zhǎng)期戰(zhàn)略的關(guān)系，這是發(fā)展型養(yǎng)老政策的基本理念；

(3) 在政府管理體制改革的背景下建立一個(gè)權(quán)威的常態(tài)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，整合并統(tǒng)一調(diào)度各類(lèi)行政資源，管理、調(diào)控和實(shí)施有關(guān)涉老政策，這是構(gòu)建發(fā)展型養(yǎng)老政策的體制保障，在此基礎(chǔ)上才能有效推進(jìn)養(yǎng)老制度適度普惠，從而充實(shí)中國(guó)社會(huì)的養(yǎng)老資源、提高老年人口的福利水平及生活質(zhì)量；

(4)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老政策體系的發(fā)展型轉(zhuǎn)變涉及眾多具體制度安排，筆者認(rèn)為目前最為緊迫者有三，即：完善并改革現(xiàn)行退休制度，提升中國(guó)人力資源的利用率；投資現(xiàn)在及未來(lái)的勞動(dòng)人口，確保養(yǎng)老體系的可持續(xù)性；關(guān)注家庭能力發(fā)展在老齡社會(huì)發(fā)展中的作用，促進(jìn)并協(xié)調(diào)不同社會(huì)系統(tǒng)共同發(fā)揮養(yǎng)老功能。以下分別予以探討。

4.1　重塑養(yǎng)老制度安排的價(jià)值立場(chǎng)

社會(huì)政策是政府執(zhí)政理念的具體體現(xiàn)和治理策略的具體實(shí)踐，它總是首先通過(guò)價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)等“軟要素”對(duì)社會(huì)產(chǎn)生影響，再經(jīng)過(guò)一系列的資源分配和制度安排獲得相應(yīng)政策效果，養(yǎng)老政策也不例外。所以，在養(yǎng)老政策中注入“發(fā)展”內(nèi)涵的首要任務(wù)便是要引導(dǎo)形成一種“社會(huì)如何對(duì)待老年人”以及“老年人自己如何度過(guò)晚年”的新的價(jià)值模式，這一模式應(yīng)嵌套于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展之中，是社會(huì)總體發(fā)展目標(biāo)的一部分。

一方面，家家都有老人，人人都會(huì)變老，關(guān)注老齡化其實(shí)就是在關(guān)注我們自己[25]。政府應(yīng)當(dāng)在構(gòu)建發(fā)展型養(yǎng)老政策的過(guò)程中主導(dǎo)樹(shù)立一種新的社會(huì)倫理，改變當(dāng)前社會(huì)對(duì)老齡化的成見(jiàn)與歧視 [26]，并確保人們?cè)诘搅四骋荒挲g之后不會(huì)被置于一種無(wú)足輕重的消極地位。只有這樣，老年人在壽命普遍延長(zhǎng)的同時(shí)，才能感到晚年仍可有所作為、生活依然充滿(mǎn)意義，這無(wú)疑也關(guān)系所有人的未來(lái)。

另一方面，任何人、任何制度都不能剝奪他人得益于發(fā)展的權(quán)利。“參與”與“分享”是老年人基本權(quán)利不可分割的兩個(gè)方面，老年人絕不全是被供養(yǎng)的對(duì)象，他們也是消費(fèi)者、生產(chǎn)者，更是歷史的創(chuàng)造者。當(dāng)我們的社會(huì)政策不再機(jī)械地將“老年人”與“被供養(yǎng)的人” 劃上等號(hào)，人們自立自強(qiáng)的意識(shí)才會(huì)增強(qiáng)，不良的生活方式才會(huì)減少，平均健康水平才會(huì)提高，社會(huì)運(yùn)行的成本才有可能降低，從而形成積極應(yīng)對(duì)老齡化的良好環(huán)境。

4.2　重視短期目標(biāo)與中遠(yuǎn)期戰(zhàn)略的整合

發(fā)展型社會(huì)福利理論為我們提供了一個(gè)審視和解決社會(huì)問(wèn)題的新視角，即在社會(huì)政策的設(shè)計(jì)中，只有將短期目標(biāo)和中長(zhǎng)期戰(zhàn)略結(jié)合起來(lái)，才能使社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有可持續(xù)性。就中國(guó)的養(yǎng)老制度安排而言，人口年齡結(jié)構(gòu)老化的巨大慣性決定了養(yǎng)老制度不應(yīng)是一種應(yīng)急性策略，而成為涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。只有兼顧養(yǎng)老政策的短期與中長(zhǎng)期目標(biāo)，才能在此基礎(chǔ)上尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在整合模式。

當(dāng)然，在現(xiàn)有條件下兼顧短期目標(biāo)與中長(zhǎng)期戰(zhàn)略無(wú)疑會(huì)使中國(guó)養(yǎng)老政策體系面臨雙重負(fù)擔(dān)(主要是經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān))，而缺少預(yù)防性的政策措施又必然給未來(lái)帶來(lái)更高的治理成本，這是西方發(fā)達(dá)國(guó)家同樣面臨的兩難問(wèn)題。筆者認(rèn)為，走出這一困境，除了需要政府治理理念的轉(zhuǎn)變，更為重要的還依賴(lài)于政策路徑的規(guī)劃與設(shè)計(jì)。Lindert曾明確指出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)使人們傾向于同意社會(huì)性支出(尤其是普及教育等針對(duì)人力資本投資的社會(huì)性支出)的增加，而設(shè)計(jì)良好的社會(huì)性開(kāi)支又可以支持而不是犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展[16]。因此，在發(fā)展型社會(huì)政策的框架內(nèi)，使養(yǎng)老政策在滿(mǎn)足當(dāng)前老年人保障型需求的基礎(chǔ)上，也適當(dāng)、有序地為未來(lái)老年人進(jìn)行預(yù)防型的生產(chǎn)性社會(huì)投資，不僅能有效地整合養(yǎng)老政策的短期與中遠(yuǎn)期目標(biāo)，并且會(huì)降低中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的總成本。

4.3　創(chuàng)建專(zhuān)司老齡事務(wù)的常態(tài)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)

養(yǎng)老問(wèn)題是目前最受關(guān)注的民生問(wèn)題之一。隨著人口老齡化成為中國(guó)社會(huì)的常態(tài)，政府有必要在長(zhǎng)期發(fā)展和社會(huì)整合的基礎(chǔ)上考慮統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題的戰(zhàn)略規(guī)劃，通過(guò)相關(guān)政策的改革與完善而使中國(guó)社會(huì)盡快適應(yīng)老齡化，以貫徹并實(shí)現(xiàn)“和諧社會(huì)”、“科學(xué)發(fā)展”和“包容性增長(zhǎng)”等執(zhí)政理念與發(fā)展目標(biāo)。然而，在中國(guó)現(xiàn)有的行政管理體制下，目前以部門(mén)為主導(dǎo)而形成的各種與老年福利有關(guān)的政策不斷呈現(xiàn)“碎片化”或“分散化”的趨勢(shì)，不同的政府部門(mén)往往專(zhuān)注于各自的功能和職能定位，相關(guān)部門(mén)之間職責(zé)交叉但界限不明確的情況時(shí)有發(fā)生，政策之間相互制約乃至沖突的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，養(yǎng)老及相關(guān)老年福利政策在部門(mén)發(fā)展序列中的排位以及政策對(duì)象的確定都要取決于相關(guān)部門(mén)對(duì)老齡事務(wù)的理解。近年來(lái)，雖然政府的老齡工作也創(chuàng)造出一些新的服務(wù)管理模式，但由于體制的制約，僅僅依靠部門(mén)聯(lián)動(dòng)，政府各部門(mén)的服務(wù)與管理終究難以形成合力[1]，這會(huì)使養(yǎng)老政策轉(zhuǎn)變的許多基礎(chǔ)性工作難以開(kāi)展、源頭性問(wèn)題難以解決。

因此，構(gòu)建發(fā)展型養(yǎng)老政策應(yīng)首先尋求行政管理體制上的突破，這是養(yǎng)老政策轉(zhuǎn)變的制度保障。在政府管理體制改革的背景下，只有建立一個(gè)權(quán)威的常態(tài)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)⑦，從體制上強(qiáng)勢(shì)整合民政、衛(wèi)生、人口計(jì)生、人保、稅務(wù)等部門(mén)相關(guān)的職能與資源，在提供體制、組織和資金保障的同時(shí)，對(duì)政策進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃、管理、調(diào)控與實(shí)施，才能夠有效推進(jìn)發(fā)展型養(yǎng)老政策體系的構(gòu)建。

4.4　推動(dòng)老年福利的適度普惠

溫家寶總理于2010年在《關(guān)于發(fā)展社會(huì)事業(yè)和改善民生的幾個(gè)問(wèn)題》的講話(huà)中曾特別指出“要加快完善公共財(cái)政體制，穩(wěn)步增加財(cái)政性社會(huì)保障支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重”，并“向特殊、困難人群傾斜”[27]。養(yǎng)老問(wèn)題是目前最受關(guān)注的民生問(wèn)題之一，政府已經(jīng)并正在為之投入大量人力物力，但在老齡化成為常態(tài)的社會(huì)情境中，如果不改變老年福利制度的模式，而僅僅依靠加大財(cái)政支持力度，將不能真正提高老年人口的福利水平及生活質(zhì)量。在改革開(kāi)放前后的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，中國(guó)的老年福利乃至社會(huì)福利整體都以“選擇性”為特征，民政部的竇玉沛副部長(zhǎng)曾就此從“小福利”角度出發(fā)，在不同場(chǎng)合闡述了中國(guó)社會(huì)福利由“選擇性”向“適度普惠性”轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。普惠性社會(huì)福利具有發(fā)展型或預(yù)防型社會(huì)政策的很多特征[13]，尤其針對(duì)老年人，為其提供適度普惠性福利具有以下優(yōu)點(diǎn)：

(1)老年人口相較其他年齡結(jié)構(gòu)人口具有更大的脆弱性，且其比例和規(guī)模都在持續(xù)增長(zhǎng)，如果這一群體能得到資助，則社會(huì)救助的目標(biāo)范圍可以大幅縮小；

(2)避免制度的內(nèi)在不平等導(dǎo)致農(nóng)村以及中低收入的老年人群體無(wú)法從再分配系統(tǒng)中公平獲利，這也是社會(huì)貧困和老年貧困現(xiàn)象的根源之一；

(3)中國(guó)家庭的很多養(yǎng)老資源都是通過(guò)生育資源轉(zhuǎn)化的，而計(jì)劃生育政策所催生出的大量獨(dú)生子女家庭則面臨極大的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，政府理應(yīng)為響應(yīng)國(guó)策號(hào)召的一代人提供普惠性支持，以消除不斷出現(xiàn)的倫理詬?。?/p>

(4)普惠性福利政策操作簡(jiǎn)單，可避免選擇性政策需“家計(jì)調(diào)查”的困擾以及“政策瞄偏”的情況[28]。

必須指出，有不少學(xué)者擔(dān)憂(yōu)適度普惠性福利會(huì)增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。事實(shí)上，盡管適度普惠的老年福利將不可避免地增加政府財(cái)政支出，卻并不一定意味著過(guò)高的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的持續(xù)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已為此創(chuàng)造了較好的物質(zhì)條件，尤其是東南沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，推進(jìn)老年福利的適度普惠性已經(jīng)不再是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是對(duì)發(fā)展序列的優(yōu)先排序問(wèn)題。不僅如此，普惠性的社會(huì)福利本就具有發(fā)展型社會(huì)政策的很多特征[28]。筆者堅(jiān)信，在行政管理體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，隨著中國(guó)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的進(jìn)一步推進(jìn)，建立適度普惠性老年福利的呼聲必將得到政府與社會(huì)的響應(yīng)。