三、中國與WTO:互動、共變與戰(zhàn)略調(diào)整
如上所述,“入世”10年,中國、WTO和整個(gè)世界情勢與格局都發(fā)生了巨變。因此,中國在同WTO以及整個(gè)世界的關(guān)系上,調(diào)整戰(zhàn)略既十分必要,又非常及時(shí)。這種戰(zhàn)略概括起來就是“四個(gè)轉(zhuǎn)變”。
第一,從“經(jīng)濟(jì)入世”轉(zhuǎn)向“法律入世”。實(shí)際上,中國最初“復(fù)關(guān)”和“入世”主要是基于外交和政治考量,即在重返聯(lián)合國后,讓世界進(jìn)一步承認(rèn)中國的獨(dú)立地位和“躋身世界民族之林”。然而,隨著“入世”談判的深入,尤其隨著中國轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制,經(jīng)濟(jì)考量占據(jù)了上風(fēng),而“經(jīng)濟(jì)入世”便在觀念和行動上都壓倒了“政治入世”的定位。“入世”之后,中國才逐漸意識到,WTO是個(gè)具有法律性質(zhì)的多邊國際經(jīng)貿(mào)組織,其構(gòu)成基礎(chǔ)、運(yùn)作方式和爭端解決機(jī)制,都具有法律性質(zhì),因而開始逐漸適應(yīng)“法律入世”。但時(shí)至今日,中國在“法律入世”之維,觀念和行動都應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整。
首先,在觀念上,我們必須明確認(rèn)識到,世界現(xiàn)代化進(jìn)程的數(shù)百年歷史證明,與革命再造模式和政治統(tǒng)合模式相比,法治模式更有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,維護(hù)社會長治久安,增進(jìn)文化興旺繁榮。因此,必須堅(jiān)持法律至上的法治觀,捍衛(wèi)憲法的神圣權(quán)威。確保立法民主,行政透明,司法獨(dú)立和公正,是法治的核心要素,其中司法治理的潛能應(yīng)該得到充分發(fā)揮。實(shí)踐表明,一個(gè)現(xiàn)代國家只有內(nèi)修法治,告別人治,才可能做到政治清明、文化繁榮、人民樂業(yè)、百業(yè)興旺,才可能以此為“軟實(shí)力”,謀求在全球化時(shí)代引領(lǐng)潮流。因此,很多外部的困境,往往來自于內(nèi)部的問題,臨淵羨魚,不如退而結(jié)網(wǎng)。
其次,在行動上,中國在WTO的活動中,必須從適應(yīng)規(guī)則的過程,轉(zhuǎn)向善于運(yùn)用規(guī)則和改進(jìn)規(guī)則。經(jīng)過十年的實(shí)踐,中國在經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中已經(jīng)初步適應(yīng)了WTO,在運(yùn)用規(guī)則中邁出了可喜的步伐,并在改變規(guī)則上有所進(jìn)取,但這方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。WTO設(shè)立以來,雖然在結(jié)構(gòu)、功能和程序上都有所改進(jìn),但許多缺陷仍然十分明顯。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度及其治理需要相比,WTO的“憲政”組織結(jié)構(gòu)還存在許多問題,如運(yùn)作缺乏透明度,問責(zé)制闕如,成員國內(nèi)部外交/政治與司法體制的緊張等。制約大國霸權(quán)的呼聲仍然很高,如美國等大國一方面利用WTO規(guī)則和司法為自己謀利,而對于不利于自己的規(guī)則或司法則予以規(guī)避,甚至拒不執(zhí)行。另外,少數(shù)國家密謀結(jié)成強(qiáng)勢聯(lián)盟,典型的是“綠屋會議”和類似歐盟掌握許多表決票的集體群常常扭曲WTO體系。根據(jù)一國一票的原則,“僅代表世界人口5%的國家至少從理論上說可以獲得簡單多數(shù)”,其決定可以壓到另外占人口絕大多數(shù)的成員國。貧窮成員國沒有能力參與WTO事務(wù),甚至無力支付在總部設(shè)立辦事處的費(fèi)用。WTO 的民主性不足,缺乏非政府組織等民間參與機(jī)制。WTO規(guī)則缺乏變通的張力,試圖“將一個(gè)尺寸適用于所有身材”,盡管對發(fā)展中國家有些“優(yōu)待”,但從整體上而言,沒有做到不同情況不同對待。爭端解決機(jī)制過于形式化,裁決缺乏透明性,而裁決的效力只是“防患于未來”,對于過去和當(dāng)下的“違法”行為則沒有補(bǔ)救措施。WTO對于跨國公司的活動缺乏管控,它們常常運(yùn)用“私人化”的“新商人法”逃避國際法和國家法的監(jiān)控,甚至置公共利益于不顧,追求自身利益最大化。WTO過分關(guān)注經(jīng)貿(mào)利益,而對于環(huán)保和人權(quán)問題重視不足。WTO的運(yùn)行沒有與聯(lián)合國等國際組織密切配合,缺乏應(yīng)對全球風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行積極有效全球治理的更廣闊視野。在上述這些維度,中國都應(yīng)該積極推動WTO規(guī)則的改進(jìn)。最后,從被動應(yīng)訴轉(zhuǎn)向主動起訴。中國“入世”以來,更多地是成為被告。迄今為止,中方作為原告的案件有8起,而作為被告的案件達(dá)26起。對于這種處境,官方和民間起初都感到很“不高興”。這一方面緣于中國對規(guī)則不夠熟悉,視司法競技為畏途,一方面也緣于 WTO規(guī)則和訴訟形式受英美法影響較大,發(fā)展中國家缺乏知識優(yōu)勢。后來,中國對于成為“被告”開始逐漸適應(yīng),并且具有了勝訴的“戰(zhàn)績”。更為重要的是,中國已經(jīng)開始主動作為原告起訴。其中中國最早作為原告的案件是2002年3月26日對美提起的“鋼鐵保障措施案”,中方勝訴。中國應(yīng)更積極運(yùn)用WTO的規(guī)則和司法機(jī)制,對于各種侵害自己利益的“違法”行為主動起訴。當(dāng)然,主動起訴不僅需要政府的積極作為,也需強(qiáng)大的行業(yè)協(xié)會支持,只有二者密切配合,才可能決勝海外。
第二,從“開放推進(jìn)改革”轉(zhuǎn)向“改革推進(jìn)開放”。自1978年以來,中國最重要的一項(xiàng)國策便是“改革開放”,“入世”也是這一根本國策的組成部分。有學(xué)者認(rèn)為,十一屆三中全會的召開、鄧小平南巡講話與中國“入世”可以并稱為中國改革開放的三件大事。中國的“入世”,兼具開放與改革雙重意義。一方面它是“開放”,是中國走向世界,融入世界體系的關(guān)鍵一步,一方面它也是“改革”,是中國調(diào)整制度,升級產(chǎn)業(yè),從而謀求更具競爭力的一項(xiàng)舉措。改革與開放相互關(guān)聯(lián),密不可分??梢哉f,沒有改革就無法開放,沒有開放也很難真正推進(jìn)改革。從中國“入世”的歷史來看,“入世”帶來了中國法律制度方方面面的進(jìn)步,這是有目共睹的。然而,從目前的趨勢來看,“入世”為中國改革所帶來的助推作用正在減緩——為了適應(yīng)和抵制國際競爭所做出的一些調(diào)整,正在釋放出與初衷相反的效果,這包括做大做強(qiáng)大型國有企業(yè)而產(chǎn)生的行業(yè)壟斷,窒息國內(nèi)市場競爭,破壞民營企業(yè)發(fā)展,延緩產(chǎn)業(yè)和技術(shù)升級等問題。這迫使我們需要進(jìn)一步思考改革與開放的關(guān)系。如果中國繼續(xù)堅(jiān)持開放,繼續(xù)遵循WTO的理念,履行 WTO項(xiàng)下的各種承諾,并希望借助開放來使中國真正走向繁榮與富強(qiáng),就必須像當(dāng)年申請“入世”那樣,積極推動國內(nèi)制度,尤其是法律制度的改革與完善。這種改革包括,建立能夠吸收眾議,激發(fā)活力的政治制度和決策體制,建立公正、高效、廉潔而具有執(zhí)行力的司法制度,建立具有創(chuàng)造力和想象力的人才培養(yǎng)和人才使用制度等等,從這種意義上講,中國的確需要再次“入世”,而且是以加速推動改革的方式再次入世。在此,我們需要正確處理以下幾種關(guān)系:正確處理經(jīng)濟(jì)與政治的關(guān)系,許多人都已經(jīng)指出,中國的政治體制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政治體制的改革迫在眉睫。只有國內(nèi)進(jìn)行深層次的政治體制改革,才能有效遏制腐敗,行政透明,司法公正,從而與WTO的規(guī)則導(dǎo)向與司法機(jī)制的治理相適應(yīng)。正確處理權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。中國30年的改革和法治進(jìn)程,公共權(quán)力運(yùn)行公開化和程序化等領(lǐng)域,無疑取得了長足的進(jìn)步,公民或法人的權(quán)利保障也得到了強(qiáng)化。但總體而言,政府(尤其是地方政府)的權(quán)力仍然過于強(qiáng)悍,潛規(guī)則往往代替法律,權(quán)力腐敗是最大的腐敗。相比之下,公民和法人(尤其是私營企業(yè))權(quán)利還顯得十分弱小。我們承認(rèn),政府對于市場經(jīng)濟(jì)的適當(dāng)干預(yù)完全必要,但我們也必須承認(rèn),中國目前的政府常常不是運(yùn)用法律而是運(yùn)用行政手段對市場濫加干預(yù);我們承認(rèn),國家對于事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域進(jìn)行直接控制完全必要,但我們也必須承認(rèn),許多服務(wù)行業(yè),如金融和電信等行業(yè),高度壟斷,不僅不利于中國的經(jīng)濟(jì)與WTO所堅(jiān)持的市場經(jīng)濟(jì)原則相協(xié)調(diào),不利于這些行業(yè)自身管理水平的提高并走向世界,而且也不利于民營企業(yè)的參與和本國消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。正確處理眼前利益與長遠(yuǎn)利益關(guān)系。中國作為后發(fā)國家,基于“落后就要挨打”的歷史教訓(xùn),在追趕現(xiàn)代化發(fā)達(dá)國家的過程中,重視發(fā)展速度,重視GDP的效率,自然有其合理性。但是,不顧長遠(yuǎn)利益而進(jìn)行“殺雞取蛋”的發(fā)展和“竭澤而漁”的崛起,就無法維持可持續(xù)發(fā)展。只有通過政治和經(jīng)濟(jì)體制的改革,才能抑制目前近乎瘋狂的“GDP效率觀”,才能不再陶醉于自欺欺人的“微笑曲線”。換言之,中國只有維持可持續(xù)的發(fā)展,才能更有利地參與WTO的活動,才能從世界大國變成世界強(qiáng)國。正確處理政府與民間關(guān)系。傳統(tǒng)上,中國在家與國之間,社會很不發(fā)達(dá),因此,社會建設(shè)十分重要。在堅(jiān)持政府的管理作用的同時(shí),中國必須讓民間社會得到充分的發(fā)展。實(shí)際上,許多國家對WTO的參與,除了政府之外,民間組織十分活躍,并發(fā)揮了重要作用。相比之下,中國在參與WTO的活動時(shí),民間組織的“角色”幾乎缺失,而這不利于中國巨大民間力量對于WTO的活動施加影響力。
第三,從具備實(shí)力優(yōu)勢轉(zhuǎn)向兼具道義優(yōu)勢。在世界事務(wù)中,沒有實(shí)力空談道義,無疑于羔羊與虎謀皮。但是,在當(dāng)今世界,僅僅憑靠實(shí)力,也無法令世界各國心服口服。“得道多助,失道寡助”,中國這句古諺所講的就是道義的感召力。其實(shí),所謂“軟實(shí)力”的含義也大抵如此。就當(dāng)下中國而言,占世界五分之一的人口總數(shù),世界第二大經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)規(guī)模,就足以表明它的實(shí)力。因此,中國作為負(fù)責(zé)任的世界大國,要想影響歷史發(fā)展的方向、世界格局、國際關(guān)系以及WTO的未來,就必須在繼續(xù)發(fā)展實(shí)力的同時(shí),強(qiáng)化“軟實(shí)力”,彰顯道義優(yōu)勢。為此,需要在以下幾個(gè)維度努力:在重構(gòu)傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上,形成一套價(jià)值體系,這套價(jià)值體系應(yīng)既具有傳統(tǒng)的根基,又具有現(xiàn)代適應(yīng)性;應(yīng)既具有中國特色,又具有人類的普適性。例如,陰陽互體、剛?cè)峄ビ煤统W兓硬⑾喾聪喑傻霓q證宇宙觀,天人合一、節(jié)用惜物、天地人協(xié)調(diào)互惠的自然生態(tài)觀,先天下之憂而憂、后天下之樂而樂、兼愛尚同和四海一家的人類社會觀,得道多助、失道寡助、民為邦本、放伐暴君的政治倫理觀,明德慎罰、罪刑相應(yīng)、一斷于法和期刑去刑的人道法律觀以及以仁義禮智信、溫良恭儉讓為核心的人格倫理觀。凡此種種,經(jīng)過精心提煉和重構(gòu)性闡釋,便可以成為具有普適意義的價(jià)值體系,可以對其他文明的價(jià)值體系做出補(bǔ)充乃至矯正。中國只有能夠形成這類具有世界精神的價(jià)值體系,才能在世界占據(jù)道義的制高點(diǎn),才能在世界具有強(qiáng)大的精神感召力,才能對人類做出更大的貢獻(xiàn)。只有這樣,才能改變西方的價(jià)值體系成為世界價(jià)值體系的邏輯,才能避免價(jià)值相對主義立場對普世價(jià)值的拒斥和由此帶來的“防守”與被動局面。
如上所述,全球化導(dǎo)致的現(xiàn)代世界體系和三個(gè)世界的劃分都失去解釋力,例如,在WTO的平臺上,各國的立場不基于屬于世界體系的哪個(gè)區(qū)域,或三個(gè)世界中的哪一個(gè)世界,而是依照所涉及的不同利益、領(lǐng)域和問題,動態(tài)地變化。發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家的劃分,同樣不能反映各國的一貫立場。發(fā)展中國家之間和發(fā)達(dá)國家之間沖突絕不少于前者或后者之間的沖突,而前者與后者之間的合作與聯(lián)盟也不少于前者或后者之間的合作與聯(lián)盟。在WTO的平臺上,中國應(yīng)在維護(hù)本國根本利益前提下,立場鮮明地反對霸權(quán),維護(hù)弱國、小國的利益,為它們主持公正,伸張正義,反對倚強(qiáng)凌弱,以大壓小,使WTO的規(guī)則、程序和結(jié)果更公平、更正義。在主權(quán)和人權(quán)的關(guān)系上,一方面,對于某些西方國家利用人權(quán)借口干預(yù)中國內(nèi)政的行為,我們必須予以反擊;另一方面,在全球化時(shí)代,必須承認(rèn)人權(quán)的基本價(jià)值和普適性,并積極在世界范圍推進(jìn)人權(quán)事業(yè)的前進(jìn),并在世界范圍內(nèi),發(fā)揮聯(lián)合國安理會常任理事國的作用,對明顯和嚴(yán)重侵犯人權(quán)的某些國家行為予以譴責(zé)和制止。在WTO的平臺,中國應(yīng)堅(jiān)持原則,抵制任何成員國為了追求本國的經(jīng)濟(jì)利益而犧牲人權(quán)價(jià)值、破壞人類生態(tài)環(huán)境和損毀人類的共同文化遺產(chǎn)。
第四,從隨機(jī)應(yīng)對轉(zhuǎn)向積極主導(dǎo)。WTO成員國是否或多大程度利用這個(gè)組織和平臺獲益避害,不僅取決于該國的實(shí)力,行動是否符合規(guī)則,還取決于談判能力和參與爭端解決的能力。長期以來,中國在WTO中的表現(xiàn)被概括奉行“四L”原則,即Less、Lower、Longer 和Later。Less就是指承諾開放的范圍少一點(diǎn),Lower就是減讓的幅度低一點(diǎn),Longer就是指義務(wù)的實(shí)施期要長一點(diǎn),Later就是推遲兩三年之后再開始實(shí)施承諾的義務(wù)。之所以如此,是與三個(gè)缺乏密切相關(guān)。一是中國缺乏經(jīng)驗(yàn),對于有關(guān)規(guī)則不熟悉;二是中國缺乏整體的戰(zhàn)略,只能因事而謀,見機(jī)行事;三是中國缺乏專業(yè)人才,談判的能力和參與爭端解決的能力欠缺。
首先,中國應(yīng)總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),并全面和深入研究WTO的歷史、結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制、談判技巧以及爭端解決的技巧,改變目前國內(nèi)“研究機(jī)構(gòu)頗多”而“研究水平頗低”的局面,努力做到理論與實(shí)踐相結(jié)合,歷史與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合,WTO的研究與全球化相結(jié)合,把中國與WTO關(guān)系的研究置于當(dāng)代世界格局和國際關(guān)系的大背景之下。避免教科書之類的通識性成果重復(fù)。
其次,制定總體戰(zhàn)略。由于缺乏整體戰(zhàn)略和規(guī)劃,中國在WTO中的立場和意見往往前后沖突,甚至因參與人員及其主管領(lǐng)導(dǎo)的變化而變。為此,形成總體的戰(zhàn)略和規(guī)劃,就顯得非常必要。比如在WTO的各種沖突中,如何合縱連橫形成力量,如何分化反對霸權(quán)操縱,如何通過適應(yīng)而實(shí)現(xiàn)超越,等等。雖然情勢不斷變化,但一旦總體的戰(zhàn)略適當(dāng),就可變中有常、常中有變,進(jìn)而以不變應(yīng)萬變,避免行動要么過于僵化,要么過于隨意,從而在堅(jiān)持基本原則的前提下,靈活而從容應(yīng)對各種變局和挑戰(zhàn),始終把握主動權(quán),而不是過于被動、低調(diào)和隨波逐流,或者搖擺于發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家之間,結(jié)果兩面不討好;或者又想跟在發(fā)達(dá)國家背后,又想引領(lǐng)發(fā)展中國家,進(jìn)退不定。
再次,積極學(xué)習(xí)其他國家的經(jīng)驗(yàn)。美國等西方發(fā)達(dá)國家是WTO體制的設(shè)計(jì)者和主導(dǎo)者,也是世界體系的引領(lǐng)者,在長達(dá)半個(gè)多世紀(jì),乃至數(shù)百年的經(jīng)濟(jì)活動中,積累了無數(shù)的經(jīng)驗(yàn),錘煉了很多成功的制度,積累了不少有效的策略。面對這樣成熟而強(qiáng)大的對手,在學(xué)習(xí)中取勝,在模仿中超越是唯一的出路。只有深度參與世界經(jīng)貿(mào)活動,熟悉游戲規(guī)則,才可能熟練運(yùn)用規(guī)則,乃至改變規(guī)則;只有深入研究發(fā)達(dá)國家全球治理的經(jīng)驗(yàn)及其背后的總體藍(lán)圖,以規(guī)則反制強(qiáng)權(quán),才可能變?nèi)蛑卫頌槭澜鐑?nèi)政;只有深刻領(lǐng)會發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移議題輔之轉(zhuǎn)移論壇、雙邊談判結(jié)合多邊談判、秘密磋商配合公開要價(jià)、道義相逼暗藏利益誘導(dǎo)這些具體策略,才可能以其人之道還治其人之身。
最后,培養(yǎng)一批專才,無論進(jìn)行學(xué)術(shù)研究和戰(zhàn)略規(guī)劃,還是參與WTO的實(shí)際工作,無論是從事談判,還是進(jìn)行訴訟,都顯得十分迫切。否則,宏觀上難以形成立意高遠(yuǎn)且行之有效的戰(zhàn)略,中觀上難以進(jìn)行游刃有余且有利有禮有節(jié)的談判,微觀上難以在需要精通“魔鬼式細(xì)節(jié)”的訴訟中占據(jù)有利地位。為了培養(yǎng)這樣的人才,便需要改革現(xiàn)有的法律教育體制,打破學(xué)科壁壘,鼓勵跨學(xué)科研究;打破法律的國別界限,鼓勵比較法研究; 打破國內(nèi)法與國際法的隔離,鼓勵法律全球化研究;打破理論與實(shí)務(wù)的分割,鼓勵宏觀法律戰(zhàn)略研究。要創(chuàng)造機(jī)會,提供條件,將優(yōu)秀的人才送到聯(lián)合國、WTO、世界銀行等國際舞臺上去,為中國全面參與全球化這一“超級游戲”儲備力量。
WTO是經(jīng)濟(jì)和法律全球化的產(chǎn)物,突出反映了當(dāng)代世界格局的變化。中國與“入世”是改革和開放的重大舉措,這個(gè)過程在很大程度上推動了中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、法治的完善以及觀念的變化。就此而言,“入世”改變了中國。中國與WTO的關(guān)系是21世紀(jì)前10年中國與世界關(guān)系的縮影:中國正在從封閉走向開放,從被動適應(yīng)世界轉(zhuǎn)向主動影響和改變世界。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo),通過改革推動開放應(yīng)是中國明智的戰(zhàn)略選擇。
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