2019年12月10日,WTO上訴機(jī)構(gòu)最后兩位法官任期屆滿,因?yàn)闆]有新的法官接任,從而現(xiàn)存的上訴機(jī)構(gòu)無法正常運(yùn)轉(zhuǎn),同日WTO總干事阿澤維多宣布上訴機(jī)構(gòu)被迫關(guān)閉。正式運(yùn)轉(zhuǎn)于1995年的世界貿(mào)易組織是現(xiàn)存參與成員方最多的貿(mào)易組織,規(guī)則體系龐大,與其前身關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定(GATT)相比較,不僅通過了包括貨物、服務(wù)、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、貿(mào)易評(píng)審、爭(zhēng)端解決等一攬子實(shí)體和程序規(guī)則,而且成立了貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)和貿(mào)易評(píng)審機(jī)構(gòu)等內(nèi)部組織結(jié)構(gòu),這些規(guī)則適用范圍不僅更加廣泛,更重要的是通過司法機(jī)制的創(chuàng)設(shè),強(qiáng)有力地約束成員們的遵守與執(zhí)行,從而保障了這種以規(guī)則為基礎(chǔ)的法律體系的存續(xù),標(biāo)志著貿(mào)易體系向制度的法治化轉(zhuǎn)型,而這一事件的發(fā)生對(duì)現(xiàn)存的國(guó)際貿(mào)易法律體制產(chǎn)生重大深遠(yuǎn)的影響。
WTO 法治道路之初:建立常設(shè)上訴機(jī)構(gòu)
《WTO關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》(以下簡(jiǎn)稱《諒解》)規(guī)定WTO爭(zhēng)端解決的范圍、原則和程序。根據(jù)《諒解》的規(guī)定,WTO成員方同意并設(shè)立爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)(DSB),由全體WTO成員組成,負(fù)責(zé)管理這些程序和適用的爭(zhēng)端解決規(guī)定。爭(zhēng)端一般經(jīng)過磋商、專家小組審理、上訴機(jī)構(gòu)審理等程序,通常認(rèn)為WTO的審理機(jī)制為“兩審制”,即初審的專家組和上訴審。作為初審的專家組不是常設(shè)的機(jī)構(gòu),而是由DSB提供專家組專家的名冊(cè),由當(dāng)事方選擇而組成特定的審理爭(zhēng)議的專家組。當(dāng)事方如果對(duì)專家組結(jié)論即專家組報(bào)告不服,可以通過上訴到WTO上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)行再次審理,這也就是通稱的“上訴審”或“終審”,WTO的上訴審是WTO上訴機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。
為了維護(hù)WTO規(guī)則解釋的穩(wěn)定性與權(quán)威性,上訴審機(jī)構(gòu)被設(shè)立為常設(shè)機(jī)構(gòu),常設(shè)上訴機(jī)構(gòu)由7人組成,在審理上訴案件時(shí),由其中3人共同審理,WTO上訴機(jī)構(gòu)承擔(dān)著對(duì)WTO規(guī)則法律解釋的功能,其審理的權(quán)限范圍是專家組報(bào)告所涉及的法律問題和專家組所作的法律解釋,可以維持、修改或撤銷專家組的法律裁定和結(jié)論,會(huì)直接影響專家小組所作結(jié)論正確與否的結(jié)果,同時(shí)對(duì)規(guī)則解釋也會(huì)影響著各成員方的權(quán)利與義務(wù)履行標(biāo)準(zhǔn)。上訴審所作的報(bào)告經(jīng)由爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)通過即視為WTO的最終裁決。
WTO上訴機(jī)構(gòu)停擺的經(jīng)過與原因
WTO上訴機(jī)構(gòu)的停擺,起因于WTO關(guān)于上訴機(jī)構(gòu)法官任期期限和任命程序的規(guī)定。
《諒解》規(guī)定,上訴機(jī)構(gòu)由7人組成,任何一個(gè)案件由其中3人審理,這是上訴機(jī)構(gòu)履行上訴審功能的最低數(shù)量法官的要求。由于依據(jù)規(guī)定法官是有任期的,任期為4年,每人最多連任一次。1995年生效后任命的7人中有3人的任期經(jīng)抽簽決定應(yīng)在2年期滿后終止,所以7位法官任期不是同時(shí)屆滿?;仡櫳显V機(jī)構(gòu)法官成員數(shù)量的變化,2017年有3位法官任期結(jié)束,趙宏(中國(guó))成功當(dāng)選之后,上訴機(jī)構(gòu)法官還有施里·謝旺生(毛里求斯)、格·巴提亞(印度)和托馬斯·格拉厄姆(美國(guó))共4位法官,2018年10月1日之后施里·謝旺生任期屆滿,上訴機(jī)構(gòu)只剩3位法官在任。到2019年12月10日,格·巴提亞和托馬斯·格拉厄姆結(jié)束其第二任任期后,上訴機(jī)構(gòu)只剩1名法官在任,無法達(dá)到上訴審最低數(shù)量法官的要求。
WTO上訴機(jī)構(gòu)停擺,一方面WTO缺少對(duì)上訴機(jī)構(gòu)法官選任方法等具體程序規(guī)則。按照《諒解》規(guī)定,常設(shè)上訴機(jī)構(gòu)法官空額一經(jīng)出現(xiàn)即應(yīng)補(bǔ)足,但要獲得DSB機(jī)構(gòu)的任命必須得到DSB所有成員一致同意。這一表決規(guī)則稱為“協(xié)商一致”,即就是任何成員都必須同意,只要任何一成員反對(duì),任命決定都無法通過。自2017年以來,WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)常設(shè)上訴機(jī)構(gòu)剩余的6位空缺法官席位人員都無法達(dá)成一致性的意見,從而導(dǎo)致了現(xiàn)在的結(jié)果。中國(guó)籍法官趙宏任期在2021年結(jié)束,到那時(shí),常設(shè)上訴機(jī)構(gòu)就真正成為空殼機(jī)構(gòu)。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)一般的議事機(jī)制是協(xié)商一致,但是也有表決機(jī)制的例外,就是反向協(xié)商一致,主要適用于專家小組報(bào)告、上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的通過中。這些報(bào)告是對(duì)當(dāng)事方爭(zhēng)議的結(jié)論,影響重大,如果無法通過,則對(duì)違反WTO規(guī)則的政府所采取的措施也不能追究。WTO成員方總結(jié)了以往的經(jīng)驗(yàn),同意創(chuàng)設(shè)這種新的表決機(jī)制。DSB只要任一當(dāng)事方同意,專家小組和上訴機(jī)構(gòu)的報(bào)告就可有效地通過,視為自動(dòng)執(zhí)行,從而維護(hù)了DSB的司法權(quán)威性,但這一表決機(jī)制并沒有用于上訴機(jī)構(gòu)法官的遴選中,為WTO上訴機(jī)構(gòu)危機(jī)埋下了伏筆。與上訴機(jī)構(gòu)法官任命不同,在爭(zhēng)端解決初審程序中,WTO成員方考慮到可能出現(xiàn)的專家小組選任的障礙,規(guī)定專家小組成員任命時(shí),每一當(dāng)事方只能反對(duì)一次,在DSB召開第二次會(huì)議,反對(duì)無效。這種對(duì)反對(duì)權(quán)行使的限制也沒有適用到WTO上訴機(jī)構(gòu)的程序中。
從另一層面,上訴機(jī)構(gòu)停擺也反映出各國(guó)政府對(duì)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制改革的意愿和要求。雖然WTO規(guī)則的約束性因?yàn)閺?qiáng)有力的監(jiān)督而變得非常有效,但對(duì)于WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制改革的呼聲一直都有,多邊貿(mào)易體系的參與者希望爭(zhēng)議解決機(jī)制更加公平、有效、快速、相互接受的。多項(xiàng)改革的主張涉及初審、上訴審方面,比如臨時(shí)性專家小組無法實(shí)現(xiàn)對(duì)WTO規(guī)則適用的一致性,上訴機(jī)構(gòu)法官代表性不夠廣泛,上訴審缺乏必要的監(jiān)督等。
推進(jìn)WTO的法治進(jìn)程:上訴機(jī)構(gòu)危機(jī)的應(yīng)對(duì)
WTO上訴機(jī)構(gòu)因?yàn)榉ü俨荒鼙蝗蚊萑虢┚郑撐C(jī)如果不能被快速解決,將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害WTO的功能與權(quán)威,進(jìn)而將會(huì)給世界自由貿(mào)易的發(fā)展帶來打擊和阻礙。國(guó)內(nèi)外學(xué)者和研究人員為打破WTO上訴機(jī)構(gòu)癱瘓的僵局,曾提出多種替代性的方案:第一,在DSB規(guī)則范圍內(nèi)尋求臨時(shí)性的替代方案。在爭(zhēng)議無法進(jìn)行上訴審理之后,由DSB放棄上訴程序或者由爭(zhēng)議當(dāng)事方主動(dòng)放棄上訴審。有學(xué)者建議DSB可以在權(quán)限范圍內(nèi)《上訴機(jī)構(gòu)工作程序規(guī)則》中規(guī)定上訴機(jī)構(gòu)法官任期屆滿,新的上訴在上訴當(dāng)天自動(dòng)完成?;蛘哂僧?dāng)事方在提出爭(zhēng)端解決申請(qǐng)時(shí)約定不上訴,把專家小組的報(bào)告作為最后的WTO裁決,也可由當(dāng)事人同意選擇WTO設(shè)置的仲裁方法進(jìn)行申訴,仲裁員可以包含現(xiàn)任或已卸任的上訴機(jī)構(gòu)成員。第二,在WTO體制內(nèi)尋求替代性方案。鑒于《諒解》規(guī)定存在的缺陷,可以依據(jù)《建立WTO馬拉喀什宣言》中對(duì)協(xié)商一致方式無法作出決定時(shí),應(yīng)通過投票決定爭(zhēng)議事項(xiàng),使用多數(shù)決而非協(xié)商一致的表決機(jī)制任命上訴機(jī)構(gòu)法官,如WTO上訴機(jī)構(gòu)前法官范·登·博世等就支持由部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過多數(shù)投票方式任命上訴機(jī)構(gòu)的法官。WTO上訴機(jī)構(gòu)前日本法官谷口安平建議建立一個(gè)法律咨詢委員會(huì),就有關(guān)法律原則的事項(xiàng)提供意見。法律咨詢委員會(huì)可以在WTO年度磋商會(huì)中向DSB提供咨詢意見,磋商可以在上訴機(jī)構(gòu)和爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)兩方來舉行。第三,在WTO上訴機(jī)制之外尋求解決方案。有學(xué)者也提出WTO成立一個(gè)新的“上訴法庭”,由原上訴機(jī)構(gòu)法官辭職后加入新的法庭。新上訴法庭的性質(zhì)觀點(diǎn)不一,有的認(rèn)為這個(gè)上訴法庭仍然隸屬于WTO,在維持原有初審不變的情況下,由新上訴法庭審理上訴審,對(duì)于不同意設(shè)立新法庭的WTO成員爭(zhēng)端,由原上訴機(jī)構(gòu)審理,至少新上訴法庭可以解決部分上訴爭(zhēng)議;有的建議新上訴法庭脫離WTO存在,不僅可以審理WTO的爭(zhēng)議案件,也可審理區(qū)域性的貿(mào)易爭(zhēng)議。
解決上訴機(jī)構(gòu)停擺問題,是維護(hù)多邊貿(mào)易體制法治化發(fā)展不可回避的問題。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制在短期內(nèi)對(duì)已經(jīng)提起上訴的案件,仍可由原上訴機(jī)構(gòu)的法官繼續(xù)審理,但長(zhǎng)期來講,針對(duì)新的爭(zhēng)議,必須尋求解決的方案。WTO運(yùn)轉(zhuǎn)如此之長(zhǎng)的時(shí)間,其創(chuàng)設(shè)的爭(zhēng)端解決機(jī)制確實(shí)保障了各成員方在WTO框架協(xié)議項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù)的實(shí)現(xiàn),背離現(xiàn)存WTO體制是不可取的。我們?nèi)詰?yīng)看到現(xiàn)今世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展交錯(cuò)融合,國(guó)家間的聯(lián)系更加緊密,需要成員多方參與談判,對(duì)既存的《諒解》進(jìn)行修訂。對(duì)于經(jīng)歷一個(gè)世紀(jì)的多邊貿(mào)易體系,不會(huì)因?yàn)槎虝旱膯栴}而秩序殆盡,WTO成員要樹立維護(hù)WTO法治化成果的信心,共同努力有效地解決WTO發(fā)展進(jìn)程中的危機(jī)。
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