面對突發(fā)的環(huán)境事件，如何積極的防范和應(yīng)對是直接關(guān)系到人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全的重要問題。與我國相比，一些發(fā)達(dá)國家在較早時(shí)間，便開始研究和建立突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急制度，并積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，可以為我們提供一些經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

信息公開是環(huán)境監(jiān)管的重要一環(huán)

據(jù)新華社7日報(bào)道，2012年12月31日7時(shí)40分，山西省潞安天脊煤化工集團(tuán)苯胺灌區(qū)因輸送軟管破裂發(fā)生苯胺泄漏，但到2013年1月5日才向省級通報(bào)并對外界披露。當(dāng)日，受這一事件影響，濁漳河下游城市河北邯鄲大面積停水。

這一本應(yīng)幾小時(shí)內(nèi)上報(bào)到省政府的事故信息，“遲到”了整整五天，引起了網(wǎng)民的強(qiáng)烈關(guān)注，成為又一根引爆輿論焦點(diǎn)的導(dǎo)火索。

實(shí)際上，從2004年的沱江特大水污染事件、2005年的松花江特大水污染事件，到去年鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的紫金礦業(yè)污染汀江事件，環(huán)境突發(fā)事件的信息披露一直為社會(huì)各界所詬病。

在污染事件發(fā)生后，有肇事企業(yè)或期冀隱瞞污染情況以蒙混過關(guān)、逃脫責(zé)任，而作為社會(huì)公共事務(wù)管理者，一些屬地政府不但不能及時(shí)公布事件信息，反而是對事件詳情諱莫如深，對事件真相避重就輕。

信息發(fā)布是公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的保障，也是政府積極應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的前提與基礎(chǔ)。在得知突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，政府首先應(yīng)該在第一時(shí)間向社會(huì)公布消息，避免引起公眾恐慌。

1986年，作為對印度博帕爾有毒化學(xué)物泄漏事件的回應(yīng)，美國頒布了《應(yīng)急計(jì)劃與社區(qū)知情權(quán)法案》，旨在保障公眾對社區(qū)內(nèi)存在的各種有毒有害物質(zhì)的知情權(quán)，更好地應(yīng)對緊急事件。這一法案建立了一個(gè)面向公眾的有毒物質(zhì)排放清單，規(guī)定企業(yè)每年必須公開有毒有害污染物的環(huán)境排放信息。這個(gè)清單要求公開的污染物種類達(dá)666種。

此外，對于需要申報(bào)污染物排放信息的企業(yè)，法案中也做出了明確規(guī)定。這些企業(yè)每年需向美國環(huán)保署申報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)。美國環(huán)保署將所得數(shù)據(jù)輸入一個(gè)向公眾開放的數(shù)據(jù)庫中。公眾可以通過數(shù)個(gè)網(wǎng)上數(shù)據(jù)庫方便地獲得詳細(xì)的企業(yè)污染物排放與轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)及地圖等資料。

美國自然資源保護(hù)委員會(huì)北京辦事處高級律師、環(huán)境法項(xiàng)目主任王立德接受法制日報(bào)記者采訪時(shí)曾表示，美國早在1986年，就在世界上第一個(gè)頒布了《有毒化學(xué)物質(zhì)排放清單》，英文簡稱TRI制度。王立德說，這個(gè)制度重點(diǎn)放在環(huán)境信息公開上，“主要是公開污染源的排放數(shù)據(jù)，目標(biāo)是促使企業(yè)改善環(huán)境表現(xiàn)，提高政府的環(huán)境監(jiān)管能力，加強(qiáng)公眾監(jiān)督。”

據(jù)王立德介紹，目前，加拿大、菲律賓、韓國、歐洲的一些國家以及澳大利亞、日本、俄羅斯等國都采取了類似的制度。

這些國家為什么這么關(guān)注環(huán)境信息公開？王立德說，主要的原因就是為了減少污染。比如說美國建立這個(gè)TRI排放名單以后，從1988到1999年，有毒物質(zhì)的排放降低了將近一半。王立德提供的數(shù)據(jù)顯示，1988年與1999年相比，美國340種化學(xué)污染物排放下降了45.5%。

王立德說，通過環(huán)境信息公開，污染者可以自我糾正，以避免在公眾中形成負(fù)面形象。他說，美國經(jīng)驗(yàn)顯示，有了信息公開制度以后，如果企業(yè)出現(xiàn)在黑名單上，他們就會(huì)主動(dòng)改變自己的行為。

對于公眾來說，公眾了解了環(huán)境信息后，他們就可以通過這些信息跟政府、企業(yè)、聯(lián)系媒體，來監(jiān)督企業(yè)的污染行為。

擁有完備的應(yīng)急法律體系

美國經(jīng)長期發(fā)展已經(jīng)形成了一個(gè)比較完善的緊急狀態(tài)法律體系。從憲法、綜合性法律《國家緊急狀態(tài)法》到各項(xiàng)具體的單行法都規(guī)定有緊急狀態(tài)方面的法規(guī)內(nèi)容。此外，還有直接規(guī)范危機(jī)處理的應(yīng)急預(yù)案和計(jì)劃。其數(shù)量可觀，內(nèi)容十分詳盡。

日本是按照防衛(wèi)（屬于戰(zhàn)爭狀態(tài)法范疇）或非防衛(wèi)（屬于非戰(zhàn)爭狀態(tài)法范疇）的分類，把緊急狀態(tài)分解到《應(yīng)對外來武力攻擊法》《災(zāi)害對策基本法》等法律中。

俄羅斯的應(yīng)急法律體系也相當(dāng)完善，以憲法和緊急狀態(tài)法為基礎(chǔ)，制定了《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》《俄羅斯聯(lián)邦戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)法》《俄羅斯聯(lián)邦反恐怖活動(dòng)法》等100余部配套的聯(lián)邦法律、法規(guī)和大量總統(tǒng)令、政府令。緊急狀態(tài)法啟動(dòng)以后即成為“小憲法”，在其統(tǒng)領(lǐng)之下又有很多具體的部門法規(guī)。

設(shè)置專門的應(yīng)急防災(zāi)部門

在美國，全國統(tǒng)一的行政管理部門為國土安全部,突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)主要是美國聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署（FEMA）。聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃將應(yīng)急工作細(xì)分為交通、通信、消防、大規(guī)模救護(hù)、衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)、有害物質(zhì)處理等12個(gè)職能，每個(gè)職能由特定機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)。美國應(yīng)急體系已形成整體的國家應(yīng)急網(wǎng),具有立體化的特征。

日本的緊急狀態(tài)處置機(jī)構(gòu)體系有常設(shè)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)應(yīng)急機(jī)構(gòu)。常設(shè)機(jī)構(gòu)有安全保障會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議、內(nèi)閣應(yīng)急事務(wù)和危機(jī)管理專門機(jī)構(gòu)。臨時(shí)機(jī)構(gòu)中針對各種原因產(chǎn)生的緊急事態(tài)一般都規(guī)定了建立應(yīng)急機(jī)構(gòu)。在內(nèi)閣官房設(shè)立一位內(nèi)閣危機(jī)總監(jiān),輔佐內(nèi)閣官房長官和內(nèi)閣官房副長官,根據(jù)命令統(tǒng)一管理除國防事務(wù)外的有關(guān)危機(jī)管理事務(wù)。

美國：提前準(zhǔn)備 頂住颶風(fēng)

長期以來,美國公共危機(jī)管理的體制和機(jī)制是許多國家學(xué)習(xí)和借鑒的對象,但美國政府在面對"卡特里娜"颶風(fēng)時(shí),暴露出來的種種管理缺陷與不足,令人們不得不重新審視其危機(jī)管理能力。在應(yīng)對緊隨其后的"麗塔"颶風(fēng)中,美國政府顯然吸取了上次教訓(xùn),采取了一系列更加積極、主動(dòng)和有效的措施,取得了不錯(cuò)的成績。

2005年8月29日，“卡特里娜”颶風(fēng)登陸路易斯安那州，造成嚴(yán)重人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。全美共有超過1800人在颶風(fēng)及颶風(fēng)導(dǎo)致的洪水中喪生。颶風(fēng)造成的財(cái)產(chǎn)損失超過800億美元。在颶風(fēng)中受災(zāi)最重的新奧爾良地區(qū)至今在重建進(jìn)程中步履蹣跚。整個(gè)受災(zāi)范圍幾乎與英國國土面積相當(dāng)，被認(rèn)為是美國歷史上損失最大的自然災(zāi)害之一。因美國政府在救災(zāi)過程中管理不善、缺乏領(lǐng)導(dǎo)、反應(yīng)遲緩，時(shí)任布什總統(tǒng)備受批評，并因此在政治上大為失分。

2005年9月，“麗塔”颶風(fēng)襲擊了美國南部墨西哥灣地區(qū)。隨即，美國國土安全部根據(jù)《國家應(yīng)急計(jì)劃》宣布“麗塔”颶風(fēng)為“全國性重大事件”，并正式啟動(dòng)全國性應(yīng)急機(jī)制，統(tǒng)一部署人力物力，協(xié)調(diào)救災(zāi)搶險(xiǎn)。正是因?yàn)槊绹崆皽?zhǔn)備，調(diào)配有度，從而成功頂住了“麗塔”颶風(fēng)。

早在“麗塔”颶風(fēng)登陸前的兩天，位于美國科羅拉多州斯普林斯的北方司令部（負(fù)責(zé)美國本土安全事務(wù)）已經(jīng)設(shè)立了地面指揮中心。路易斯安那和得克薩斯兩州州政府和地方政府也提前發(fā)布撤離命令，并調(diào)動(dòng)汽車及其他可用資源協(xié)助居民撤離。為保證避難居民食品的正常供給，美國聯(lián)邦緊急措施署在兩個(gè)州共儲備約165車冰塊、185車水及98車食品。為應(yīng)對“麗塔”颶風(fēng)，美軍特意預(yù)留26架搜救直升機(jī)，并派出6艘軍艦前往墨西哥灣地區(qū)，以備不時(shí)之需。颶風(fēng)登陸前兩天，美軍直升機(jī)共執(zhí)行39次飛行任務(wù)，撤離未來災(zāi)區(qū)多家醫(yī)院的幾千名病人。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)也出動(dòng)大量警力，協(xié)助居民撤離，并為撤離過程中燃油耗盡的居民提供汽油。

日本：防災(zāi)意識極強(qiáng)

日本是一個(gè)危機(jī)意識與憂患意識極強(qiáng)的國家。在日本的應(yīng)急機(jī)制中，內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)危機(jī)管理。內(nèi)閣官房是首相的輔佐機(jī)構(gòu)，它還設(shè)有由首相任命的內(nèi)閣危機(jī)管理總監(jiān)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)有關(guān)危機(jī)管理的事務(wù)。

另外，日本還針對自然災(zāi)害頻繁的情況設(shè)立了中央防災(zāi)會(huì)議。主席由首相擔(dān)任，成員包括防災(zāi)大臣及其他大臣等，其主要職能是制定《防災(zāi)基本計(jì)劃》及《地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃》，在發(fā)生非常災(zāi)害時(shí)，制定緊急措施并推動(dòng)其實(shí)施。

2003年5月26日傍晚，日本本州島發(fā)生7級地震。由于早有防備，政府的應(yīng)急機(jī)制隨即開啟：地震一發(fā)生，所有可能受地震災(zāi)害影響的相關(guān)活動(dòng)隨即停止。地震發(fā)生幾分鐘后，震區(qū)的各級警察機(jī)關(guān)、防衛(wèi)廳、首相官邸危機(jī)管理中心、內(nèi)閣府、國土交通廳、海上保安廳、總務(wù)廳等均已迅速成立地震對策室，收集災(zāi)害信息，召開緊急會(huì)議，研究應(yīng)對措施。同時(shí)，日本航空自衛(wèi)隊(duì)的十多架直升機(jī)也迅速出動(dòng)，前往災(zāi)區(qū)待命。由于政府反應(yīng)迅速，應(yīng)對有效，造成的損害較為輕微，總共有145人受傷，450座房屋遭受程度不同的損壞，充分顯示了防災(zāi)應(yīng)急機(jī)制在突發(fā)事件時(shí)的顯著作用。

2011年“3·11”大地震和海嘯導(dǎo)致福島核電站發(fā)生泄漏事故后，日本全民自救和政府對肇事者東電公司的處罰都讓世界刮目相看。他們就是從一次次慘痛的教訓(xùn)中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，不管是應(yīng)急還是賠償法律，都有依據(jù)。臭名昭著的東電公司最終變賣資產(chǎn)賠償當(dāng)?shù)貪O民，以及提高核電站抗擊自然災(zāi)害的能力。

萊茵河水污染事故

1986年11月1日深夜,位于瑞士巴塞爾市的桑多茲(Sandoz)化學(xué)公司的一個(gè)化學(xué)品倉庫發(fā)生火災(zāi),裝有約1250噸劇毒農(nóng)藥的鋼罐爆炸,硫、磷、汞等有毒物質(zhì)隨著大量的滅火用水流入下水道,排入萊茵河。桑多茲公司事后承認(rèn),共有1246噸各種化學(xué)品被撲火用水沖入萊茵河,其中包括824噸殺蟲劑、71噸除草劑、39噸除菌劑、4噸溶劑和12噸有機(jī)汞等。有毒物質(zhì)形成70公里長的微紅色飄帶向下游流去。翌日,化工廠用塑料塞堵下水道。8天后,塞子在水的壓力下脫落,幾十噸有毒物質(zhì)流入萊茵河后,再一次造成污染。

事故造成約160公里范圍內(nèi)多數(shù)魚類死亡,約480公里范圍內(nèi)的井水受到污染影響不能飲用。污染事故警報(bào)傳向下游瑞士、德國、法國、荷蘭四國沿岸城市,沿河自來水廠全部關(guān)閉,改用汽車向居民定量供水。由于萊茵河在德國境內(nèi)長達(dá)865公里,是德國最重要的河流,因而遭受損失最大。接近?？诘暮商m,將與萊茵河相通的河閘全部關(guān)閉。

該事件發(fā)生后,法國環(huán)境部長于12月19日要求瑞士政府賠償3800萬美元,以補(bǔ)償漁業(yè)和航運(yùn)業(yè)所遭受的短期損失、用于恢復(fù)遭受生態(tài)破壞的生態(tài)系統(tǒng)的中期損失、在萊茵河上修建水壩的開支等潛在損失。瑞士政府和桑多茲公司表示愿意解決損害賠償問題,最后由桑多茲公司向法國漁民和法國政府支付了賠償金。該公司還采取了一系列相關(guān)的改進(jìn)措施,成立了一個(gè)“桑多茲-萊茵河基金會(huì)”以幫助恢復(fù)因這次事件而受到破壞的生態(tài)系統(tǒng),向世界野生生物基金會(huì)捐款730萬美元用于資助一項(xiàng)歷時(shí)三年的恢復(fù)萊茵河動(dòng)植物計(jì)劃。

通過這次事件,有關(guān)國家加強(qiáng)了多邊合作。法國、瑞士、德國共同成立了一個(gè)工作組以改進(jìn)和完善信息交換系統(tǒng)和緊急聯(lián)系機(jī)制,并就防止萊茵河污染事故和減輕污染損害需要采取的必要措施達(dá)成了一項(xiàng)協(xié)議。

歐盟：塞維索Ⅱ號指令

1976年7月10日，意大利塞維索的伊克梅薩化工廠逸出三氯苯酚，其中含有劇毒化學(xué)品二惡英（簡稱TCDD），造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，使多人中毒。廠周圍8.5ha范圍內(nèi)所有居民被遷走，1.5km內(nèi)植物均被填埋，在數(shù)公頃土地上鏟除掉幾厘米厚的表土層。二惡英毒性比DDT高出1萬倍，有致癌和致畸作用。事隔多年后，當(dāng)?shù)鼐用裰谢蝺喝源鬄樵黾?。由于TCDD已滲透到工業(yè)和生活中，難以防范，故這次事故發(fā)生后，引起了公眾恐慌。為防止類似塞維索事故再次發(fā)生，歐盟于1982年發(fā)布了關(guān)于化學(xué)品重大事故的委員會(huì)指令，即《塞維索指令》。

塞維索Ⅱ號指令核心內(nèi)容

歐盟分別于1987年和1988年對《塞維索指令》進(jìn)行了兩次修訂，該指令突出強(qiáng)調(diào)了危險(xiǎn)物質(zhì)儲存方面的內(nèi)容。由于發(fā)生重大事故的危險(xiǎn)性的大小隨著企業(yè)中存有的危險(xiǎn)物質(zhì)數(shù)量增多而增大，故《塞維索指令Ⅱ》是根據(jù)企業(yè)中儲存危險(xiǎn)化學(xué)品的數(shù)量，按照兩個(gè)不同限量等級，確定了不同的管理控制要求。塞維索指令更側(cè)重于制度上的嚴(yán)格管理，通過對主管當(dāng)局和危險(xiǎn)企業(yè)的雙重要求，實(shí)現(xiàn)對危險(xiǎn)物質(zhì)儲存的風(fēng)險(xiǎn)管理。主要由安全通報(bào)書制度、預(yù)防重大事故的方針和安全管理制度、安全報(bào)告制度、應(yīng)急計(jì)劃及提供安全措施信息制度、主管當(dāng)局的監(jiān)察與管理措施等構(gòu)成。

（綜合法制日報(bào)、中國環(huán)境報(bào)、北京市民防局網(wǎng)站、天津市環(huán)境保護(hù)局、國際金融報(bào)、人民網(wǎng)）