黨的十七大首次提出了生態(tài)文明建設(shè)。黨的十八大報(bào)告在十七大基礎(chǔ)上,提出了五位一體建設(shè),并把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位。要把生態(tài)文明建設(shè)“融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程,努力建設(shè)美麗中國(guó),實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。而在生態(tài)文明建設(shè)中,更突出了制度安排。這包括以下五方面內(nèi)容:
一是“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系,建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制”;二是“建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度,完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度”;三是“深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革,建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”;四是“積極開(kāi)展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)”,建立資源環(huán)境領(lǐng)域的市場(chǎng)化機(jī)制;五是“加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管,健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度”。
社會(huì)行為是制度安排的結(jié)果,制度建設(shè)是生態(tài)文明的重要保障。黨的十八大突出了對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的制度安排,對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明整體建設(shè)具有重要意義。黨的十六大以來(lái),黨和政府對(duì)環(huán)境保護(hù)和資源利用提出了一系列要求,全社會(huì)的生態(tài)文明建設(shè)也取得了重要進(jìn)展。但存在的問(wèn)題也不容小視。例如,2011年,我國(guó)單位GDP的二氧化碳排放量是世界平均水平的3倍。在生態(tài)文明制度建設(shè)方面存在的問(wèn)題尤其突出:
一是環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度不明晰,環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系不完善。這包括排污權(quán)、碳排放權(quán)交易制度剛起步,相關(guān)法律制度尚未確立,使得交易的合法性成為問(wèn)題,即交易后合法的排污量難以界定;生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善,由于環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定不清,利益主體不明,再加上支持資金嚴(yán)重不足、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低且缺乏可持續(xù)性,我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還很不完善。
二是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策機(jī)制和全社會(huì)參與機(jī)制尚未建立,環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制不完善,公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)制尚未建立。
三是環(huán)境執(zhí)法成本高、違法成本低,監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制不完善。
四是領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核中,生態(tài)環(huán)保指標(biāo)權(quán)重低。在當(dāng)前的政績(jī)考核體系中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)所占比重過(guò)大,許多部門(mén)和地方政府以GDP為主導(dǎo)的發(fā)展觀仍然沒(méi)有從根本上改變,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放,資源消耗高、利用率低,造成嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。
五是對(duì)生態(tài)文明的制度建設(shè)普遍重視不夠,認(rèn)識(shí)不足,對(duì)一個(gè)較為完善的生態(tài)文明的制度建設(shè)對(duì)環(huán)境保護(hù)和資源的有效利用所具有的積極意義認(rèn)識(shí)有限。制度建設(shè)的意義就在于,人都是有缺陷的,不能依賴于“覺(jué)悟”、“自律”之類的話語(yǔ),需要有完善的體制建構(gòu)和制度鉗制,這樣才能保證生態(tài)文明建設(shè)有著深厚基礎(chǔ)。
要推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè),筆者以為,當(dāng)前應(yīng)在以下幾個(gè)方面做出努力:
一、干部的政績(jī)考核應(yīng)作重大調(diào)整,淡化GDP考核,建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。在生態(tài)文明的制度建設(shè)中,考核制度最引人矚目,也最應(yīng)該予以重視。考核制度是轉(zhuǎn)變觀念重要的指揮棒。指揮棒對(duì)了,生態(tài)文明的整體推進(jìn)就有了動(dòng)力。因此,完善干部的政績(jī)考核制度,將工作落到實(shí)處,對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)具有重要意義。
二、合理設(shè)置管理機(jī)構(gòu)和劃分管理責(zé)權(quán),優(yōu)化行政資源及相應(yīng)的財(cái)政資源配置,切實(shí)解決影響人民群眾健康和威脅資源、環(huán)境、生態(tài)安全的突出問(wèn)題。
三、加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法,科學(xué)合理地修改與制訂有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)。應(yīng)當(dāng)更多地通過(guò)司法途徑追究污染環(huán)境者和破壞生態(tài)者的法律責(zé)任,索取生態(tài)環(huán)境損害賠償,維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義,促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)永續(xù)發(fā)展。要合理利用司法資源,借助法律手段推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。對(duì)一些不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求的經(jīng)濟(jì)政策法規(guī)重新修訂,創(chuàng)設(shè)有利于增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的經(jīng)濟(jì)政策法規(guī)。
四、要著眼于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。要盡快建立可操作性強(qiáng)的資源有償使用制度、排污權(quán)交易制度和生態(tài)補(bǔ)償制度,充分體現(xiàn)市場(chǎng)供求關(guān)系、環(huán)境資源稀缺程度和生態(tài)產(chǎn)品公平分配原則。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革,以體現(xiàn)市場(chǎng)供求關(guān)系、環(huán)境資源稀缺程度和生態(tài)產(chǎn)品公平分配原則。通過(guò)節(jié)約集約利用環(huán)境資源,倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí),優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。
五、完善生態(tài)環(huán)境教育與公眾參與制度,促進(jìn)民間環(huán)保組織的健康發(fā)展。只有大幅提升全社會(huì)的生態(tài)文明意識(shí),提升民間社會(huì)組織的積極作用,生態(tài)文明的制度建設(shè)才會(huì)有扎實(shí)的基礎(chǔ)。
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