本文通過對若干國家公職人員養(yǎng)老保險制度比較，總結(jié)出若干規(guī)律或特點，尤其關(guān)注其近年改革和發(fā)展動向。

1.公職人員養(yǎng)老計劃要早于優(yōu)于私營部門養(yǎng)老計劃，目前兩者還存在較大差異，但也出現(xiàn)融合趨勢。

從外國養(yǎng)老保險制度的歷史沿革情況看，大部分國家一般都是先建立公職人員的退休養(yǎng)老保險制度，爾后才有企業(yè)雇員和其他社會成員的養(yǎng)老保險制度。較早的如1790年法國政府、1825年的普魯士王國，為其公職人員建立的退休制度，均早于其私營部門的養(yǎng)老保障制度。在英國，1859年為其國家公職人員制定了《老年退休法》，而將企業(yè)雇員包括在內(nèi)的國民《老年年金法》養(yǎng)老保險制度于1908年才正式建立。

近幾十年來一些國家也發(fā)起了將公職人員養(yǎng)老保障制度與國民養(yǎng)老保障制度融合或部分融合的改革。贊成相互融合的理由包括：將公職人員養(yǎng)老計劃特殊化違背社會共識，有礙公平；一國存在兩種不同的養(yǎng)老計劃阻礙了勞動力流動，提高了管理成本。然而，兩者的融合也存在很多困難，例如：已有的兩種養(yǎng)老計劃在退休待遇、回報率和替代率等方面存在差異，改革如何設(shè)計以保證即得利益存在困難；一些發(fā)展中國家的國民養(yǎng)老計劃推廣存在困難，許多私營部門企業(yè)和雇員繳費積極性較低，如將公職人員納入將導(dǎo)致政府財政進行巨額貼補才能達到融合的目的。即便存在這些困難，很多國家和地區(qū)在最近幾十年還是發(fā)起了這種改革，例如阿根廷（1994）、玻利維亞（1997）、土耳其（2006）、美國（1984）、多米尼加（2003）、秘魯（1994）等。在這些發(fā)起相互融合改革的國家中，多數(shù)都采取了“老人老辦法，新人新辦法”的操作思路，即改革僅針對改革后進入公共部門的職員。雖然一些國家在發(fā)起將公職人員養(yǎng)老計劃融入國民養(yǎng)老計劃的改革，但到目前為止多數(shù)國家還是采取獨立的公職人員養(yǎng)老計劃。即使是在走向公職人員養(yǎng)老計劃納入國民養(yǎng)老計劃體系的國家中，大多數(shù)國家公職人員的退休待遇還是較企業(yè)雇員相對優(yōu)厚一些。具體優(yōu)厚辦法在不同國家有不同的實現(xiàn)方式，總結(jié)起來有兩類：一種是公職人員除享受全民共享的養(yǎng)老保險待遇外，還補充一塊公職人員特有的養(yǎng)老保險待遇；另一種是公職人員的繳費責(zé)任較輕。如瑞典，公職人員除享受面向全體國民的國民養(yǎng)老保險之外，還享有和面向公務(wù)員退休養(yǎng)老制度的雙層保障制度。此外，瑞典的公務(wù)人員養(yǎng)老金的資金來源是雇主繳費與財政補貼，個人無需交費（但公務(wù)員領(lǐng)取養(yǎng)老金必須交納所得稅）。日本公職人員的退休待遇優(yōu)厚主要體現(xiàn)在兩方面：一是本人繳納的養(yǎng)老保險費少于雇主繳費。如本人繳納的保險費為本人工資5.15%（地方公職人員為4.7%），而服務(wù)機構(gòu)則為雇員繳納公務(wù)員工資總額的7.1%（地方雇主公務(wù)員繳納工資總額的6.5%），國家負擔(dān)管理費的全部和15%的保險金補貼。二是為穩(wěn)定公職人員隊伍，日本還向其公職人員退休者發(fā)放一次性退休補貼，所需費用全部由政府負擔(dān)。具體做法是達25年工齡可領(lǐng)取長期性退休補貼，補貼數(shù)額最高可達每服務(wù)一年補貼最后月薪的257.5%。

2、多數(shù)國家公職人員養(yǎng)老計劃的建設(shè)都注重政府主導(dǎo)、法制先行。

各國公職人員養(yǎng)老保險的發(fā)展有市場化的趨勢，但幾乎都一視同仁的重視政府主導(dǎo)，充分發(fā)揮政府在制度發(fā)展中的作用，包括制定法規(guī)，制度設(shè)計，加強財政投入，加強管理和監(jiān)督。各國在改革中將一部分職能比如經(jīng)辦和基金運營委托給市場，但并不是說在減少政府的責(zé)任和負擔(dān)，而是為了更好的發(fā)揮政府的作用，加強監(jiān)督管理。幾乎各國的社會保障制度都堅持了立法先行的原則，公職人員的養(yǎng)老保險制度發(fā)展更是如此，各國在發(fā)展公職人員養(yǎng)老保險制度的同時，都注重制度規(guī)范和法制建設(shè)。有的是在綜合性的社會保障法中進行規(guī)定，有的制定了專門的養(yǎng)老保險法，還有一些國家還有專門的公職人員養(yǎng)老保險立法。比如，德國的《聯(lián)邦公務(wù)員社會保險法》、美國的《養(yǎng)老保險法》、瑞典的《全國養(yǎng)老金法案》、日本的《公務(wù)員年金法》。

許多國家公職人員養(yǎng)老保險制度的發(fā)展史，也就是建立健全養(yǎng)老保險制度的立法史。對公職人員養(yǎng)老保險，或是形成專項法規(guī)，或是寓于有關(guān)的基本法規(guī)之中，都是以法律、法規(guī)的形式規(guī)定下來的，充分體現(xiàn)了依法治事。在公職人員養(yǎng)老保險立法方面，目前，在世界167個國家中，有68個國家單獨頒布公職人員養(yǎng)老保險立法，占總數(shù)41%，OECD國家有11個國家單獨對公職人員頒布立法。占總數(shù)38%。自然，這些國家的獨立的立法體現(xiàn)出其公職人員養(yǎng)老計劃與國民養(yǎng)老計劃相分離的特點。而在兩者相互融合的體系中，公職人員除適用所有國民應(yīng)當(dāng)遵守的基本養(yǎng)老保障制度之外，各國還往往針對公職人員有補充的法規(guī)。

以加拿大為例，其公職人員養(yǎng)老保險中，不僅公務(wù)員養(yǎng)老保險有單獨立法，而且軍人、警察還有單獨立法。針對不同類別公務(wù)員的特征，加拿大頒布了多部與公務(wù)員制度尤其是與公務(wù)員養(yǎng)老保險制度有關(guān)的法律與法規(guī)。在公務(wù)員養(yǎng)老保險方面，則更是規(guī)范詳盡。例如：《公務(wù)員養(yǎng)老保險法》是加拿大公務(wù)員養(yǎng)老保險方面的基本法律?！豆珓?wù)員退休條例——為受雇于加拿大公用事業(yè)的個人提供的有關(guān)養(yǎng)老金條例》和《政府文職機關(guān)和養(yǎng)老金退休法案》，則具體規(guī)范著加拿大各種文職機關(guān)公務(wù)人員的養(yǎng)老保險事務(wù)；《加拿大軍隊養(yǎng)老金法案》專門承擔(dān)著具體規(guī)范加拿大的皇家海軍、陸軍、空軍或一戰(zhàn)及二戰(zhàn)間的盟軍部隊，以及終生服役民兵、永久性民兵團體、民兵中的終身工作人員的養(yǎng)老問題；《加拿大皇家警察養(yǎng)老金法案》則具體規(guī)范皇家警察公職人員的養(yǎng)老保險問題，等等。上述法律共同構(gòu)成了加拿大公職人員養(yǎng)老保險完備的法律體系，為公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的順利實施起到了關(guān)鍵性的保障作用。

3、各國公職人員的養(yǎng)老保險也處于不斷變革之中。

縱觀國外在國民養(yǎng)老金的制度設(shè)計上，面臨著基本理念、制度模式、外部條件等發(fā)生重大變革的環(huán)境下，近幾十年來在不斷改革。這些改革也必然對公職人員養(yǎng)老保險制度的正常運行產(chǎn)生影響和沖擊，引發(fā)公職人員養(yǎng)老保險制度實行必要的改革。按照OECD組織和世界銀行的總結(jié)，各國公職人員養(yǎng)老計劃改革的動因可以歸結(jié)為幾點：

（1）財政壓力。隨著全社會的人口老齡化和公共部門的擴張，許多國家公職人員退休費用也在不斷攀升。在若干OECD組織國家中，公職人員養(yǎng)老費用占GDP的比重平均值達到2%。高的如奧地利、比利時、法國甚至超過GDP的3.5%；當(dāng)然低的如日本、愛爾蘭也僅在1%左右。這種財政壓力不僅存在于這些發(fā)達國家中。發(fā)展中國家公職人員養(yǎng)老費用占GDP的比重平均值也達到1.33%，略低于OECD國家。其中最高的巴西甚至超過4%；中國的這一比重還略低于發(fā)展中國家的平均值，為1%。

（2）與覆蓋私營部門的國民養(yǎng)老計劃的比較。雖然由于歷史原因，公職人員養(yǎng)老計劃要早于私營部門，且在后來的發(fā)展過程中多數(shù)國家還一直采用分離的體系，但是隨著時代的發(fā)展，在社會共識上出現(xiàn)了要將公職人員養(yǎng)老計劃納入國民養(yǎng)老計劃的訴求。當(dāng)然，這里要區(qū)分的是政府作為國家的管理者和雇主的兩重身份。對于國家的管理者這一身份，要求其對包括公職人員在內(nèi)的所有國民一視同仁，提供在制度設(shè)計上基本相同的養(yǎng)老保障；對于其雇主的身份，就要求其提供與雇員能力與勞動付出相應(yīng)的養(yǎng)老保障水平。畢竟在很多國家，對于私營部門不同的行業(yè)，其養(yǎng)老保障制度也有所不同。

（3）公共部門人力資源政策的調(diào)整。在一些國家，公共部門的效率提升要依賴于一些資深的公職人員。為此，一些國家修改公職人員的退休政策，以留住資深的公職人員，避免其提前退休。

按照OECD組織（2007）的總結(jié)，近些年來其成員國公職人員養(yǎng)老保障制度改革的趨勢包括：（1）修改計算退休金的公式，提高繳費期，降低退休待遇，如澳大利亞、法國、西班牙、瑞典等。（2）提高退休年齡，并逐步消除退休年齡上的性別差異，如歐盟成員國多數(shù)都發(fā)動了這種改革。（3）限制提前退休，如德國、比利時、澳大利亞等。（4）發(fā)展基金制度職業(yè)年金，如澳大利亞、奧地利、日本、波蘭、挪威、西班牙等。需要說明的是，這些國家公職人員養(yǎng)老保險的這種改革動向，是與其國民養(yǎng)老計劃同步進行的，主要目的是應(yīng)對老齡化的沖擊以及養(yǎng)老保障制度的財務(wù)危機，而非消除公職人員與私營部門雇員養(yǎng)老待遇上的差異。

總體上看，近些年來國外公職人員養(yǎng)老保險制度進行了一些改革，但改革并非一帆風(fēng)順。改革遇到了眾多的困難與阻力，既有經(jīng)濟方面的，也有政治方面的，還有制度設(shè)計方面的。在經(jīng)濟方面，改革的初期需要進行較大的投入，用更多的財力來解決制度的轉(zhuǎn)型問題。在政治方面，各國公職人員都屬于政治強勢群體，對其養(yǎng)老保險制度進行改革，勢必影響其既得利益，因而產(chǎn)生很大的阻力。比如，法國曾經(jīng)的幾次改革都導(dǎo)致了公務(wù)員的大規(guī)模罷工。在制度設(shè)計方面，如何使得改革既符合國家利益，減輕國家財政負擔(dān)，又要使得改革不至于產(chǎn)生較大的待遇差別和心里落差，從而使得改革順利進行，成為改革的一個難點，既要考慮到歷史（原有制度）和現(xiàn)實（新制度）的結(jié)合，又要考慮不同群體之間的平等與差異。

4、公職人員養(yǎng)老保障制度的改革走向是注重公平與效率的結(jié)合。

總體上看，國外公職人員養(yǎng)老保險制度改革的重要目標是應(yīng)對財務(wù)壓力，適應(yīng)勞動力市場的需要以及公共部門人力資源政策的需要。從改革的走向看，制度發(fā)展的一個重要特點就是在提高制度運行效率的同時兼顧公平。提高效率就是突出責(zé)任共擔(dān)原則，從現(xiàn)收現(xiàn)付制度向基金積累制轉(zhuǎn)型，從固定受益制度向基金積累制轉(zhuǎn)型，管理服務(wù)社會化；兼顧公平，體現(xiàn)在制度發(fā)展的多層次性，養(yǎng)老金待遇在體現(xiàn)差別的同時強調(diào)相對公平。

資金籌集體現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)的原則。在歷史上，很多國家尤其是歐洲福利國家的公職人員養(yǎng)老金主要由政府財政負擔(dān)，現(xiàn)收現(xiàn)付。隨著老齡化的加劇，政府財政壓力極大。而在目前，多數(shù)國家公職人員養(yǎng)老計劃的資金籌集方式走向多樣化，逐步體現(xiàn)出責(zé)任共擔(dān)的原則，開始由國家、單位和個人多方負擔(dān)。

在養(yǎng)老金具體籌集模式上，有統(tǒng)籌基金部分積累制、個人帳戶完全積累制或財政現(xiàn)收現(xiàn)付制等多種形式；在養(yǎng)老保險費用來源上，有的是由國家（單位）和個人共同負擔(dān)，有的則是由國家（單位）統(tǒng)包，個人不繳納養(yǎng)老保險費。

制度建設(shè)體現(xiàn)出多層次性和多樣性。絕大多數(shù)國家公職人員的養(yǎng)老制度在一開始都是財政承擔(dān)的現(xiàn)收現(xiàn)付制。但目前現(xiàn)行的大部分國家的公職人員養(yǎng)老保險制度都體現(xiàn)出了多層次性。很多國家公職人員養(yǎng)老計劃開始體現(xiàn)出與其國民養(yǎng)老計劃相同的特色，由國家基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險（職業(yè)年金）、個人儲蓄積累等三支柱或雙支柱等組成。比如，英國實行的就是基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險、個人儲蓄積累三個層次；瑞典實行的現(xiàn)收現(xiàn)付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金名義賬戶制度加職業(yè)年金制；日本則是由國民年金和共濟年金兩個層次組成；加拿大則是由國家養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金計劃組成。其中，大多數(shù)國家都設(shè)立了職業(yè)養(yǎng)老金，職業(yè)年金在各國公職人員養(yǎng)老保險制度的發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。

除多層次性之外，各國都在根據(jù)自己的國情和發(fā)展需要制定和調(diào)整公職人員養(yǎng)老保險制度，從國際比較的角度就體現(xiàn)出制度的多樣性。盡管有一些共同的改革趨勢，但沒有兩個國家是完全一致的制度安排。比如一些國家實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付的制度，一些國家實行的是部分積累制度，還有一些國家則是完全積累制；有的國家是固定受益制，有的是繳費受益制；有的國家是單一支柱的國家養(yǎng)老保險或公務(wù)員年金制度，有的國家是國家基本養(yǎng)老保險加職業(yè)年金制，有的國家則是國家基本養(yǎng)老保險加職業(yè)年金加個人儲蓄積累相結(jié)合的制度；有的國家的養(yǎng)老保險基金由國家統(tǒng)一管理和運營，一些國家實行的是半市場化的運營方式，一些國家則是完全的市場化運營；有的國家是以集中管理為主，有的則是分散管理；有的設(shè)立了單一的公職人員養(yǎng)老保險制度，有的則是與雇員和國家參加統(tǒng)一的養(yǎng)老保險?？傊?，制度的改革和發(fā)展體現(xiàn)出多樣化的趨勢。

逐步從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分基金積累制轉(zhuǎn)型，但明顯滯后于國民養(yǎng)老計劃。從目前來看，為應(yīng)對人口老齡化的沖擊，世界范圍內(nèi)許多國家的養(yǎng)老保障制度都或多或少從原來的現(xiàn)收現(xiàn)付制，走向部分積累制或完全積累制。各國公職人員養(yǎng)老計劃的改革也有類似特點。很多國家也從原來的現(xiàn)收現(xiàn)付制，走向部分積累制或完全積累制。如德國、英國和瑞典的制度中體現(xiàn)了現(xiàn)收現(xiàn)付的成分，其它國家都是部分積累制，智利和新加坡則是完全的個人賬戶積累制。然而，從總體上看各國公職人員養(yǎng)老計劃走向積累制的步伐，要明顯慢于其國民養(yǎng)老計劃。

養(yǎng)老金待遇既體現(xiàn)差別，又注重公平。從這些國家公職人員養(yǎng)老金待遇的情況來看，大多數(shù)國家的公職人員養(yǎng)老金待遇要高于普通雇員。比如日本、加拿大、瑞典等國的公職人員養(yǎng)老金待遇比企業(yè)要高，其它國家也不同程度地高于企業(yè)職工的養(yǎng)老金水平。不僅在待遇方面要高于企業(yè)，而且在繳費方面要低于企業(yè)。除此之外，公務(wù)員還有各種各樣的津貼、補貼和各種福利。這體現(xiàn)了公職人員與企業(yè)雇員在職位身份與權(quán)利義務(wù)方面的差別，這種適度的差別是可取的，是可以接受的，也是有利的。與此同時，為了不讓公職人員與企業(yè)雇員的養(yǎng)老金待遇有太多的差別，各國都采取相應(yīng)的手段來控制這種差別，注重不同職業(yè)群體之間的公平性，比如工資制度改革，適度降低替代率等。

管理相對集中統(tǒng)一，服務(wù)突出社會化。從上文各國的公職人員養(yǎng)老保險的管理體制來看，管理相對比較集中，大多數(shù)國家的公職人員的養(yǎng)老保險在中央設(shè)有獨立的集中管理機構(gòu)，并在地方設(shè)立管理機構(gòu)和經(jīng)辦機構(gòu)。對于經(jīng)辦機構(gòu)的設(shè)立，大多數(shù)國家由政府統(tǒng)一設(shè)立經(jīng)辦機構(gòu)，但是實行“管辦分開”的原則，保持管理監(jiān)督機構(gòu)與經(jīng)辦機構(gòu)相對獨立，突出社會化，有利于提高效率與促進公平。大部分實行基金積累制度的國家，對于基金的管理和保值增值在實施適度監(jiān)管的同時，引入了市場競爭機制，有的甚至完全私有化運營。

（本文作者王延中系中國社科院勞動與社會保障研究中心主任；龍玉其系人民大學(xué)勞動人事學(xué)院博士研究生）