本文通過(guò)對(duì)若干國(guó)家公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比較，總結(jié)出若干規(guī)律或特點(diǎn)，尤其關(guān)注其近年改革和發(fā)展動(dòng)向。

1.公職人員養(yǎng)老計(jì)劃要早于優(yōu)于私營(yíng)部門(mén)養(yǎng)老計(jì)劃，目前兩者還存在較大差異，但也出現(xiàn)融合趨勢(shì)。

從外國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史沿革情況看，大部分國(guó)家一般都是先建立公職人員的退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，爾后才有企業(yè)雇員和其他社會(huì)成員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。較早的如1790年法國(guó)政府、1825年的普魯士王國(guó)，為其公職人員建立的退休制度，均早于其私營(yíng)部門(mén)的養(yǎng)老保障制度。在英國(guó)，1859年為其國(guó)家公職人員制定了《老年退休法》，而將企業(yè)雇員包括在內(nèi)的國(guó)民《老年年金法》養(yǎng)老保險(xiǎn)制度于1908年才正式建立。

近幾十年來(lái)一些國(guó)家也發(fā)起了將公職人員養(yǎng)老保障制度與國(guó)民養(yǎng)老保障制度融合或部分融合的改革。贊成相互融合的理由包括：將公職人員養(yǎng)老計(jì)劃特殊化違背社會(huì)共識(shí)，有礙公平；一國(guó)存在兩種不同的養(yǎng)老計(jì)劃阻礙了勞動(dòng)力流動(dòng)，提高了管理成本。然而，兩者的融合也存在很多困難，例如：已有的兩種養(yǎng)老計(jì)劃在退休待遇、回報(bào)率和替代率等方面存在差異，改革如何設(shè)計(jì)以保證即得利益存在困難；一些發(fā)展中國(guó)家的國(guó)民養(yǎng)老計(jì)劃推廣存在困難，許多私營(yíng)部門(mén)企業(yè)和雇員繳費(fèi)積極性較低，如將公職人員納入將導(dǎo)致政府財(cái)政進(jìn)行巨額貼補(bǔ)才能達(dá)到融合的目的。即便存在這些困難，很多國(guó)家和地區(qū)在最近幾十年還是發(fā)起了這種改革，例如阿根廷（1994）、玻利維亞（1997）、土耳其（2006）、美國(guó)（1984）、多米尼加（2003）、秘魯（1994）等。在這些發(fā)起相互融合改革的國(guó)家中，多數(shù)都采取了“老人老辦法，新人新辦法”的操作思路，即改革僅針對(duì)改革后進(jìn)入公共部門(mén)的職員。雖然一些國(guó)家在發(fā)起將公職人員養(yǎng)老計(jì)劃融入國(guó)民養(yǎng)老計(jì)劃的改革，但到目前為止多數(shù)國(guó)家還是采取獨(dú)立的公職人員養(yǎng)老計(jì)劃。即使是在走向公職人員養(yǎng)老計(jì)劃納入國(guó)民養(yǎng)老計(jì)劃體系的國(guó)家中，大多數(shù)國(guó)家公職人員的退休待遇還是較企業(yè)雇員相對(duì)優(yōu)厚一些。具體優(yōu)厚辦法在不同國(guó)家有不同的實(shí)現(xiàn)方式，總結(jié)起來(lái)有兩類：一種是公職人員除享受全民共享的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇外，還補(bǔ)充一塊公職人員特有的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；另一種是公職人員的繳費(fèi)責(zé)任較輕。如瑞典，公職人員除享受面向全體國(guó)民的國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)之外，還享有和面向公務(wù)員退休養(yǎng)老制度的雙層保障制度。此外，瑞典的公務(wù)人員養(yǎng)老金的資金來(lái)源是雇主繳費(fèi)與財(cái)政補(bǔ)貼，個(gè)人無(wú)需交費(fèi)（但公務(wù)員領(lǐng)取養(yǎng)老金必須交納所得稅）。日本公職人員的退休待遇優(yōu)厚主要體現(xiàn)在兩方面：一是本人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)少于雇主繳費(fèi)。如本人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)為本人工資5.15%（地方公職人員為4.7%），而服務(wù)機(jī)構(gòu)則為雇員繳納公務(wù)員工資總額的7.1%（地方雇主公務(wù)員繳納工資總額的6.5%），國(guó)家負(fù)擔(dān)管理費(fèi)的全部和15%的保險(xiǎn)金補(bǔ)貼。二是為穩(wěn)定公職人員隊(duì)伍，日本還向其公職人員退休者發(fā)放一次性退休補(bǔ)貼，所需費(fèi)用全部由政府負(fù)擔(dān)。具體做法是達(dá)25年工齡可領(lǐng)取長(zhǎng)期性退休補(bǔ)貼，補(bǔ)貼數(shù)額最高可達(dá)每服務(wù)一年補(bǔ)貼最后月薪的257.5%。

2、多數(shù)國(guó)家公職人員養(yǎng)老計(jì)劃的建設(shè)都注重政府主導(dǎo)、法制先行。

各國(guó)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展有市場(chǎng)化的趨勢(shì)，但幾乎都一視同仁的重視政府主導(dǎo)，充分發(fā)揮政府在制度發(fā)展中的作用，包括制定法規(guī)，制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)財(cái)政投入，加強(qiáng)管理和監(jiān)督。各國(guó)在改革中將一部分職能比如經(jīng)辦和基金運(yùn)營(yíng)委托給市場(chǎng)，但并不是說(shuō)在減少政府的責(zé)任和負(fù)擔(dān)，而是為了更好的發(fā)揮政府的作用，加強(qiáng)監(jiān)督管理。幾乎各國(guó)的社會(huì)保障制度都堅(jiān)持了立法先行的原則，公職人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展更是如此，各國(guó)在發(fā)展公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí)，都注重制度規(guī)范和法制建設(shè)。有的是在綜合性的社會(huì)保障法中進(jìn)行規(guī)定，有的制定了專門(mén)的養(yǎng)老保險(xiǎn)法，還有一些國(guó)家還有專門(mén)的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)立法。比如，德國(guó)的《聯(lián)邦公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)法》、美國(guó)的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》、瑞典的《全國(guó)養(yǎng)老金法案》、日本的《公務(wù)員年金法》。

許多國(guó)家公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展史，也就是建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的立法史。對(duì)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)，或是形成專項(xiàng)法規(guī)，或是寓于有關(guān)的基本法規(guī)之中，都是以法律、法規(guī)的形式規(guī)定下來(lái)的，充分體現(xiàn)了依法治事。在公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)立法方面，目前，在世界167個(gè)國(guó)家中，有68個(gè)國(guó)家單獨(dú)頒布公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)立法，占總數(shù)41%，OECD國(guó)家有11個(gè)國(guó)家單獨(dú)對(duì)公職人員頒布立法。占總數(shù)38%。自然，這些國(guó)家的獨(dú)立的立法體現(xiàn)出其公職人員養(yǎng)老計(jì)劃與國(guó)民養(yǎng)老計(jì)劃相分離的特點(diǎn)。而在兩者相互融合的體系中，公職人員除適用所有國(guó)民應(yīng)當(dāng)遵守的基本養(yǎng)老保障制度之外，各國(guó)還往往針對(duì)公職人員有補(bǔ)充的法規(guī)。

以加拿大為例，其公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)中，不僅公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)有單獨(dú)立法，而且軍人、警察還有單獨(dú)立法。針對(duì)不同類別公務(wù)員的特征，加拿大頒布了多部與公務(wù)員制度尤其是與公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有關(guān)的法律與法規(guī)。在公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，則更是規(guī)范詳盡。例如：《公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)法》是加拿大公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的基本法律。《公務(wù)員退休條例——為受雇于加拿大公用事業(yè)的個(gè)人提供的有關(guān)養(yǎng)老金條例》和《政府文職機(jī)關(guān)和養(yǎng)老金退休法案》，則具體規(guī)范著加拿大各種文職機(jī)關(guān)公務(wù)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)；《加拿大軍隊(duì)養(yǎng)老金法案》專門(mén)承擔(dān)著具體規(guī)范加拿大的皇家海軍、陸軍、空軍或一戰(zhàn)及二戰(zhàn)間的盟軍部隊(duì)，以及終生服役民兵、永久性民兵團(tuán)體、民兵中的終身工作人員的養(yǎng)老問(wèn)題；《加拿大皇家警察養(yǎng)老金法案》則具體規(guī)范皇家警察公職人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，等等。上述法律共同構(gòu)成了加拿大公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)完備的法律體系，為公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的順利實(shí)施起到了關(guān)鍵性的保障作用。

3、各國(guó)公職人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)也處于不斷變革之中。

縱觀國(guó)外在國(guó)民養(yǎng)老金的制度設(shè)計(jì)上，面臨著基本理念、制度模式、外部條件等發(fā)生重大變革的環(huán)境下，近幾十年來(lái)在不斷改革。這些改革也必然對(duì)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行產(chǎn)生影響和沖擊，引發(fā)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行必要的改革。按照OECD組織和世界銀行的總結(jié)，各國(guó)公職人員養(yǎng)老計(jì)劃改革的動(dòng)因可以歸結(jié)為幾點(diǎn)：

（1）財(cái)政壓力。隨著全社會(huì)的人口老齡化和公共部門(mén)的擴(kuò)張，許多國(guó)家公職人員退休費(fèi)用也在不斷攀升。在若干OECD組織國(guó)家中，公職人員養(yǎng)老費(fèi)用占GDP的比重平均值達(dá)到2%。高的如奧地利、比利時(shí)、法國(guó)甚至超過(guò)GDP的3.5%；當(dāng)然低的如日本、愛(ài)爾蘭也僅在1%左右。這種財(cái)政壓力不僅存在于這些發(fā)達(dá)國(guó)家中。發(fā)展中國(guó)家公職人員養(yǎng)老費(fèi)用占GDP的比重平均值也達(dá)到1.33%，略低于OECD國(guó)家。其中最高的巴西甚至超過(guò)4%；中國(guó)的這一比重還略低于發(fā)展中國(guó)家的平均值，為1%。

（2）與覆蓋私營(yíng)部門(mén)的國(guó)民養(yǎng)老計(jì)劃的比較。雖然由于歷史原因，公職人員養(yǎng)老計(jì)劃要早于私營(yíng)部門(mén)，且在后來(lái)的發(fā)展過(guò)程中多數(shù)國(guó)家還一直采用分離的體系，但是隨著時(shí)代的發(fā)展，在社會(huì)共識(shí)上出現(xiàn)了要將公職人員養(yǎng)老計(jì)劃納入國(guó)民養(yǎng)老計(jì)劃的訴求。當(dāng)然，這里要區(qū)分的是政府作為國(guó)家的管理者和雇主的兩重身份。對(duì)于國(guó)家的管理者這一身份，要求其對(duì)包括公職人員在內(nèi)的所有國(guó)民一視同仁，提供在制度設(shè)計(jì)上基本相同的養(yǎng)老保障；對(duì)于其雇主的身份，就要求其提供與雇員能力與勞動(dòng)付出相應(yīng)的養(yǎng)老保障水平。畢竟在很多國(guó)家，對(duì)于私營(yíng)部門(mén)不同的行業(yè)，其養(yǎng)老保障制度也有所不同。

（3）公共部門(mén)人力資源政策的調(diào)整。在一些國(guó)家，公共部門(mén)的效率提升要依賴于一些資深的公職人員。為此，一些國(guó)家修改公職人員的退休政策，以留住資深的公職人員，避免其提前退休。

按照OECD組織（2007）的總結(jié)，近些年來(lái)其成員國(guó)公職人員養(yǎng)老保障制度改革的趨勢(shì)包括：（1）修改計(jì)算退休金的公式，提高繳費(fèi)期，降低退休待遇，如澳大利亞、法國(guó)、西班牙、瑞典等。（2）提高退休年齡，并逐步消除退休年齡上的性別差異，如歐盟成員國(guó)多數(shù)都發(fā)動(dòng)了這種改革。（3）限制提前退休，如德國(guó)、比利時(shí)、澳大利亞等。（4）發(fā)展基金制度職業(yè)年金，如澳大利亞、奧地利、日本、波蘭、挪威、西班牙等。需要說(shuō)明的是，這些國(guó)家公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的這種改革動(dòng)向，是與其國(guó)民養(yǎng)老計(jì)劃同步進(jìn)行的，主要目的是應(yīng)對(duì)老齡化的沖擊以及養(yǎng)老保障制度的財(cái)務(wù)危機(jī)，而非消除公職人員與私營(yíng)部門(mén)雇員養(yǎng)老待遇上的差異。

總體上看，近些年來(lái)國(guó)外公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了一些改革，但改革并非一帆風(fēng)順。改革遇到了眾多的困難與阻力，既有經(jīng)濟(jì)方面的，也有政治方面的，還有制度設(shè)計(jì)方面的。在經(jīng)濟(jì)方面，改革的初期需要進(jìn)行較大的投入，用更多的財(cái)力來(lái)解決制度的轉(zhuǎn)型問(wèn)題。在政治方面，各國(guó)公職人員都屬于政治強(qiáng)勢(shì)群體，對(duì)其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，勢(shì)必影響其既得利益，因而產(chǎn)生很大的阻力。比如，法國(guó)曾經(jīng)的幾次改革都導(dǎo)致了公務(wù)員的大規(guī)模罷工。在制度設(shè)計(jì)方面，如何使得改革既符合國(guó)家利益，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，又要使得改革不至于產(chǎn)生較大的待遇差別和心里落差，從而使得改革順利進(jìn)行，成為改革的一個(gè)難點(diǎn)，既要考慮到歷史（原有制度）和現(xiàn)實(shí)（新制度）的結(jié)合，又要考慮不同群體之間的平等與差異。

4、公職人員養(yǎng)老保障制度的改革走向是注重公平與效率的結(jié)合。

總體上看，國(guó)外公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重要目標(biāo)是應(yīng)對(duì)財(cái)務(wù)壓力，適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的需要以及公共部門(mén)人力資源政策的需要。從改革的走向看，制度發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)就是在提高制度運(yùn)行效率的同時(shí)兼顧公平。提高效率就是突出責(zé)任共擔(dān)原則，從現(xiàn)收現(xiàn)付制度向基金積累制轉(zhuǎn)型，從固定受益制度向基金積累制轉(zhuǎn)型，管理服務(wù)社會(huì)化；兼顧公平，體現(xiàn)在制度發(fā)展的多層次性，養(yǎng)老金待遇在體現(xiàn)差別的同時(shí)強(qiáng)調(diào)相對(duì)公平。

資金籌集體現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)的原則。在歷史上，很多國(guó)家尤其是歐洲福利國(guó)家的公職人員養(yǎng)老金主要由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，現(xiàn)收現(xiàn)付。隨著老齡化的加劇，政府財(cái)政壓力極大。而在目前，多數(shù)國(guó)家公職人員養(yǎng)老計(jì)劃的資金籌集方式走向多樣化，逐步體現(xiàn)出責(zé)任共擔(dān)的原則，開(kāi)始由國(guó)家、單位和個(gè)人多方負(fù)擔(dān)。

在養(yǎng)老金具體籌集模式上，有統(tǒng)籌基金部分積累制、個(gè)人帳戶完全積累制或財(cái)政現(xiàn)收現(xiàn)付制等多種形式；在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用來(lái)源上，有的是由國(guó)家（單位）和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，有的則是由國(guó)家（單位）統(tǒng)包，個(gè)人不繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

制度建設(shè)體現(xiàn)出多層次性和多樣性。絕大多數(shù)國(guó)家公職人員的養(yǎng)老制度在一開(kāi)始都是財(cái)政承擔(dān)的現(xiàn)收現(xiàn)付制。但目前現(xiàn)行的大部分國(guó)家的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都體現(xiàn)出了多層次性。很多國(guó)家公職人員養(yǎng)老計(jì)劃開(kāi)始體現(xiàn)出與其國(guó)民養(yǎng)老計(jì)劃相同的特色，由國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)（職業(yè)年金）、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累等三支柱或雙支柱等組成。比如，英國(guó)實(shí)行的就是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累三個(gè)層次；瑞典實(shí)行的現(xiàn)收現(xiàn)付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金名義賬戶制度加職業(yè)年金制；日本則是由國(guó)民年金和共濟(jì)年金兩個(gè)層次組成；加拿大則是由國(guó)家養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃組成。其中，大多數(shù)國(guó)家都設(shè)立了職業(yè)養(yǎng)老金，職業(yè)年金在各國(guó)公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。

除多層次性之外，各國(guó)都在根據(jù)自己的國(guó)情和發(fā)展需要制定和調(diào)整公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從國(guó)際比較的角度就體現(xiàn)出制度的多樣性。盡管有一些共同的改革趨勢(shì)，但沒(méi)有兩個(gè)國(guó)家是完全一致的制度安排。比如一些國(guó)家實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付的制度，一些國(guó)家實(shí)行的是部分積累制度，還有一些國(guó)家則是完全積累制；有的國(guó)家是固定受益制，有的是繳費(fèi)受益制；有的國(guó)家是單一支柱的國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)或公務(wù)員年金制度，有的國(guó)家是國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)加職業(yè)年金制，有的國(guó)家則是國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)加職業(yè)年金加個(gè)人儲(chǔ)蓄積累相結(jié)合的制度；有的國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由國(guó)家統(tǒng)一管理和運(yùn)營(yíng)，一些國(guó)家實(shí)行的是半市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)方式，一些國(guó)家則是完全的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)；有的國(guó)家是以集中管理為主，有的則是分散管理；有的設(shè)立了單一的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有的則是與雇員和國(guó)家參加統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)?？傊贫鹊母母锖桶l(fā)展體現(xiàn)出多樣化的趨勢(shì)。

逐步從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分基金積累制轉(zhuǎn)型，但明顯滯后于國(guó)民養(yǎng)老計(jì)劃。從目前來(lái)看，為應(yīng)對(duì)人口老齡化的沖擊，世界范圍內(nèi)許多國(guó)家的養(yǎng)老保障制度都或多或少?gòu)脑瓉?lái)的現(xiàn)收現(xiàn)付制，走向部分積累制或完全積累制。各國(guó)公職人員養(yǎng)老計(jì)劃的改革也有類似特點(diǎn)。很多國(guó)家也從原來(lái)的現(xiàn)收現(xiàn)付制，走向部分積累制或完全積累制。如德國(guó)、英國(guó)和瑞典的制度中體現(xiàn)了現(xiàn)收現(xiàn)付的成分，其它國(guó)家都是部分積累制，智利和新加坡則是完全的個(gè)人賬戶積累制。然而，從總體上看各國(guó)公職人員養(yǎng)老計(jì)劃走向積累制的步伐，要明顯慢于其國(guó)民養(yǎng)老計(jì)劃。

養(yǎng)老金待遇既體現(xiàn)差別，又注重公平。從這些國(guó)家公職人員養(yǎng)老金待遇的情況來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家的公職人員養(yǎng)老金待遇要高于普通雇員。比如日本、加拿大、瑞典等國(guó)的公職人員養(yǎng)老金待遇比企業(yè)要高，其它國(guó)家也不同程度地高于企業(yè)職工的養(yǎng)老金水平。不僅在待遇方面要高于企業(yè)，而且在繳費(fèi)方面要低于企業(yè)。除此之外，公務(wù)員還有各種各樣的津貼、補(bǔ)貼和各種福利。這體現(xiàn)了公職人員與企業(yè)雇員在職位身份與權(quán)利義務(wù)方面的差別，這種適度的差別是可取的，是可以接受的，也是有利的。與此同時(shí)，為了不讓公職人員與企業(yè)雇員的養(yǎng)老金待遇有太多的差別，各國(guó)都采取相應(yīng)的手段來(lái)控制這種差別，注重不同職業(yè)群體之間的公平性，比如工資制度改革，適度降低替代率等。

管理相對(duì)集中統(tǒng)一，服務(wù)突出社會(huì)化。從上文各國(guó)的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理體制來(lái)看，管理相對(duì)比較集中，大多數(shù)國(guó)家的公職人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)在中央設(shè)有獨(dú)立的集中管理機(jī)構(gòu)，并在地方設(shè)立管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。對(duì)于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)立，大多數(shù)國(guó)家由政府統(tǒng)一設(shè)立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，但是實(shí)行“管辦分開(kāi)”的原則，保持管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，突出社會(huì)化，有利于提高效率與促進(jìn)公平。大部分實(shí)行基金積累制度的國(guó)家，對(duì)于基金的管理和保值增值在實(shí)施適度監(jiān)管的同時(shí)，引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有的甚至完全私有化運(yùn)營(yíng)。

（本文作者王延中系中國(guó)社科院勞動(dòng)與社會(huì)保障研究中心主任；龍玉其系人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院博士研究生）