從世界許多國家的發(fā)展過程看，人均GDP達到5000美元左右時，社會矛盾是最尖銳的，處于社會事件的頻發(fā)期，被稱為所謂“中等收入國家”陷阱。很多國家的發(fā)展經(jīng)驗表明：邁過這道坎，國家發(fā)展將進入新的穩(wěn)定期；跨不過這道坎，有可能在陷阱中打轉(zhuǎn)，甚至倒退若干年。“陷阱”產(chǎn)生的主要誘因是：在這個時期，社會成員的身份正在被財富、價值觀、居住社區(qū)、身份認同等重新定位。一方面，社會成員的期望很高，有強烈的發(fā)展（致富）動力；另一方面，當社會成員不能實現(xiàn)自己的愿望時，往往不認為是個人能力問題，而歸咎為社會環(huán)境和體制因素。所以，在這個階段的社會成員的滿意度處于谷底，“端起飯碗吃肉，放下筷子罵娘”，各種矛盾交織在一起，形成非常復雜的利益糾葛，并由此形成了非常復雜的社會結(jié)構(gòu)。

中國全面建設小康社會的過程，既有上述特點，又具有非常的特殊性。最近10年是信息高速傳播時代，整個社會處于高速發(fā)展的信息化狀態(tài)。信息化使得無比尖銳的社會矛盾有了迅速膨脹、蔓延乃至全民化的渠道，導致社會穩(wěn)定的可控性迅速降低。非常復雜的互聯(lián)網(wǎng)信息傳導機制，形成了一個全民參與的虛擬世界。在解決和處理矛盾問題時，需要從對因果關(guān)系的線性思考，轉(zhuǎn)移到尋求理解要素之間聯(lián)合與互動的復雜思考。本質(zhì)上“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的方法不再適用，產(chǎn)生了“越維越不穩(wěn)”和“坐在火山口上”的現(xiàn)象。

一、網(wǎng)絡型社會治理結(jié)構(gòu)的四個特點

從歷史的進程看，中國政府現(xiàn)在的社會治理體系可以認為屬于簡單范式。簡單社會治理范式有三個特點：基于工業(yè)時代的科層化組織結(jié)構(gòu)、一體化的職能作用和指令化的控制機制。由于利益關(guān)系的復雜性和信息化的高速傳播，現(xiàn)行的簡單社會治理范式正在面臨挑戰(zhàn)。社會治理結(jié)構(gòu)需要從金字塔型（科層制）的簡單范式向網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)型的復雜范式轉(zhuǎn)變，政府需要有管理復雜社會的能力。

（一）社會治理結(jié)構(gòu)扁平化的挑戰(zhàn)

“扁平化結(jié)構(gòu)”是著名管理學家德魯克提出的概念。德魯克在研究美國福特公司和印度英國殖民當局的組織結(jié)構(gòu)時發(fā)現(xiàn)：這兩個組織中的若干中層機構(gòu)，只有信息傳遞功能，沒有決策功能，而且隨著傳遞層次的增加，信息傳遞效率會遞減，如果技術(shù)手段能夠解決信息傳遞功能，凡是沒有決策功能的組織層次可以刪除。德魯克的“扁平化結(jié)構(gòu)”思想影響了企業(yè)管理學界和公共管理學界，成為20世紀組織變革的推動力之一。

隨著信息社會和信息化的發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)出扁平化特征，在網(wǎng)絡組織中，權(quán)力呈現(xiàn)分散化和均等化趨勢，權(quán)力距離縮短，對權(quán)力的訴求逐漸上移。在科層制治理結(jié)構(gòu)中，處在金字塔底部的社會成員，需要逐層向上反映自己對權(quán)力的訴求；在網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中，處于網(wǎng)絡邊緣的社會成員，總是尋找最短的路徑，直接向網(wǎng)絡中心節(jié)點反映自己對權(quán)力的訴求。在社會治理實踐中，這個挑戰(zhàn)的表現(xiàn)為：直接向中央上訪的人員越來越多。

（二）水平化決策的挑戰(zhàn)

當傳統(tǒng)的科層金字塔正在演變?yōu)?ldquo;上下”和“左右”交織在一起的網(wǎng)絡化結(jié)構(gòu)時，這種結(jié)構(gòu)性的改變極大地影響了決策形式和決策過程。權(quán)力分散化帶來了多中心格局，在科層制的治理結(jié)構(gòu)中，“上下”之間的互動是最重要的，其他的互動可以忽略；在網(wǎng)絡型的治理結(jié)構(gòu)中，“左右”之間的互動和“上下”之間的互動一樣重要。權(quán)力均等化趨勢正在催生多層級自主性，垂直的集中決策已不足以應對人們之間的水平互動，單純的命令開始讓位于決策的商議過程。

（三）提升協(xié)同水平的挑戰(zhàn)

網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中各成員存在正向的互相激勵，也存在負向的互相摯肘。在國家治理涉及經(jīng)濟社會的諸多領(lǐng)域，需要吸納了各種力量的參與和貢獻，無法進行全面而直接的控制，需要通過社會成員的協(xié)作提升協(xié)同水平。只有網(wǎng)絡成員之間互相依賴增強，不斷適應動態(tài)變化間接控制的挑戰(zhàn)，各種社會力量的協(xié)作達到了空前高度，才能解決復雜矛盾。

（四）跨越疆界的挑戰(zhàn)

全球化發(fā)展解除了許多原有的市場壁壘，信息網(wǎng)絡的興起悄然摧毀了社會成員之間許多固有的疆界，這意味著一個跨疆界時代的到來。“市場跨疆界運行、經(jīng)濟跨疆界發(fā)展、社會跨疆界合作、文化跨疆界傳播”成為普遍的“跨界”現(xiàn)象。社會治理中的“跨界”主要體現(xiàn)在：圍觀、評論、監(jiān)督的廣泛性，當一個重大事件發(fā)生的時候，不僅利益相關(guān)者關(guān)注，利益不相關(guān)者也會廣泛關(guān)注。所以網(wǎng)絡上流行“圍觀改變中國”的說法。

二、社會治理的80/20規(guī)律

當社會治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閺碗s范式以后，社會治理結(jié)構(gòu)可以認為是由節(jié)點（社會成員）和關(guān)系（人際聯(lián)系）構(gòu)成的網(wǎng)絡，這種網(wǎng)絡呈現(xiàn)出非線性關(guān)系。根據(jù)網(wǎng)絡科學研究的成果，人際關(guān)系網(wǎng)絡有兩類：一是無尺度網(wǎng)絡，二是有尺度網(wǎng)絡。具有信息交流的人際網(wǎng)絡一般是無尺度網(wǎng)絡，在無尺度網(wǎng)絡上發(fā)生的社會現(xiàn)象遵循冪律規(guī)則，也就是通常說的80/20法則。

一個有效的社會治理結(jié)構(gòu)能夠有效地處置突發(fā)事件和危機事件。在一個無尺度的社會網(wǎng)絡中，突發(fā)事件或危機事件的發(fā)生，應該符合兩個80/20定律： 80%的社會治理事件都屬于良性的，屬于溝通處理范疇，和意識形態(tài)完全無關(guān)； 80%的社會治理事件都發(fā)生在社會網(wǎng)絡的邊緣，也就是社會的基層部分。

這兩個80/20定律決定了基層治理是社會治理的關(guān)鍵?；鶎雍腿罕姷娜粘Ｉ罾ο嚓P(guān)，而且處在社會管理層的資源少、分量輕的末梢，是相對比較容易出問題、容易參與、也著重著力的領(lǐng)域。但是現(xiàn)在的基層治理存在三個嚴重的問題：

（一）公權(quán)力的界面問題

國家的一些公權(quán)力（治權(quán)、管理權(quán)）在基層被讓渡給非固定的各種助理員，比如:城管員、保安員、計劃生育助理員等。他們的權(quán)力被無序放大，途中或被扭曲，或被濫用，或被加進私貨，負面性日顯突出。這些“員”大多被老百姓認為是土痞子（中國傳統(tǒng)社會的基層治理中，過去是紳士和商會治理，被認為是德高望重者）。

（二）處理社會治理事件的順序問題

很多政府機構(gòu)愿意處理大事，不關(guān)心小事，比如公安部門愿意破大案。但是有些小事雖小，波及面很大，能夠破壞社會間的彼此信任關(guān)系，比如，詐騙電話，由于涉及到成千上萬的家中老人，這就是大事。因此處理社會事件的優(yōu)先順序時，應該考慮事件大小和事件波及面兩個因素。

（三）裁判員和運動員的角色問題

掌握公權(quán)力的部門只能扮演裁判員角色，不能扮演運動員角色。有些地方政府經(jīng)常主動和被動陷入經(jīng)濟紛爭，制造了很多額外的事件。事實上地方政府角色的錯位，也是上訪事件的主要誘發(fā)原因。比如，有些地方政府主動介入經(jīng)濟事務糾紛或者為地方大員的“清白”背書，為此，“跨省”追捕網(wǎng)民，就容易成為網(wǎng)絡上的焦點事件，從而破壞政府的公信力。

三、社會治理中的雙向互動

在中國幾千年的傳統(tǒng)社會的治理結(jié)構(gòu)中，仕紳階層起到了重要的穩(wěn)定作用。“有人星夜歸故里，有人漏夜趕科場”，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，說明了傳統(tǒng)社會中“廟堂”和“江湖”之間，存在信息、見識、財富的雙向互動。這種“雙向互動”是傳統(tǒng)社會“基層”穩(wěn)定的基石。

在工業(yè)化的科層制的治理結(jié)構(gòu)中，“歸故里”這種機制已經(jīng)不存在，人才、知識、財富只是單向的向上流動，伴隨著這種“向上”流動，基層的“矛盾”也向上流動，只能通過維穩(wěn)來解決。網(wǎng)絡化的治理結(jié)構(gòu)可以催生一種新型的“雙向互動”，恰好能把“信息化”帶來的挑戰(zhàn)，變成新型的社會治理機制。

這種新型的社會治理機制已經(jīng)初現(xiàn)端倪：國家領(lǐng)導人直接和網(wǎng)民對話；職能部門開通政務微博；社會公共政策征求網(wǎng)絡意見；通過網(wǎng)絡對焦點事件進行監(jiān)督等等?？傊?，基于復雜范式的社會治理，應該以網(wǎng)絡化結(jié)構(gòu)為組織運轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，重視對環(huán)境的適應性功能，通過分權(quán)化和學習進程進行協(xié)作，采用創(chuàng)造性的方法和創(chuàng)新型路徑進行協(xié)同，去克服異常沖突和綜合性矛盾。

上述網(wǎng)絡型社會的治理結(jié)構(gòu)只是自發(fā)的，并沒有嚴密的頂層設計。穩(wěn)妥起見，可以選擇一些領(lǐng)域或地方進行試驗?；鶎邮聞湛梢允且粋€很好的訓練場，民眾如何組織協(xié)調(diào)、體制內(nèi)外如何相處、大的理念和政策如何落實，都可以在其中得到逐步實踐。

如果要構(gòu)建一個良性社會治理秩序，在信息時代的豐裕知識背景下，面對的復雜問題，無論顯性或隱性 ，“多中心治理、多層級治理、多維度治理”社會治理結(jié)構(gòu)的設計將是未來必由的道路。

來源：《行政管理改革》2012年第11期