三、世界特大城市社會風險防范對我國的啟示

早在1996年，“聯(lián)合國住區(qū)大會”提出21世紀城市住區(qū)將成為發(fā)展以及社會和經濟進步的主戰(zhàn)場，預計到2050年將有90%以上的人口居住在城市這一系統(tǒng)之中。聯(lián)合國經合組織（OECD）提出21世紀經合組織國家將面臨嚴重的新興系統(tǒng)風險，也就是面臨人類賴以生存的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、交通運輸系統(tǒng)、能源供應系統(tǒng)、食品和水供應系統(tǒng)、信息和通信系統(tǒng)的威脅。

改革開放以來，特別是自20世紀90年代中期以來，中國的城市化進入加快發(fā)展階段。據(jù)全國第六次人口普查提供的數(shù)據(jù)，1978-2011年中國城鎮(zhèn)人口比重由17.92%提高到51.27%，年均遞增1.1個百分點，只用了32年時間，就趕上了西方200年的城市化歷程。同時，土地城市化快于人口城市化的現(xiàn)象出現(xiàn)，中國社會科學院發(fā)布的《2009中國城市發(fā)展報告》顯示，2001年至2007年，地級以上城市化市轄區(qū)建成區(qū)面積增長70.1%，但人口增長只有30%。在中國，有183個城市正式提出建設國際現(xiàn)代化城市的目標。中國城市化的發(fā)展速度是驚人的，遠遠超過了西方國家城市化發(fā)展的速度。英國是世界上最早進入城市化的國家，從30%到70%用了整整200年，美國從30%到70%用了整整100年。據(jù)美國麥肯錫全球研究所2011年4月的報告預測：到2025年，在126個新興城市中有100個在中國；在世界上最富裕的600個城市中，中國將占有151個；未來發(fā)展最快的10個經濟發(fā)展城市中除了紐約外其余9個都在中國。當前，中國正處在社會的轉型期，為防止中國在城市化的進程中陷入“中等收入陷阱”和“人口城市化陷阱”，防止“人為制造的社會風險”和“有組織的不負責任”風險發(fā)生，必須加強在城市現(xiàn)代化推進中的防范與控制，借鑒西方發(fā)達國家在防范社會風險，加強應急管理體系建設方面的經驗和理念。

（一）加快我國立法進程，建立健全應急管理法律法規(guī)體系

依靠應急管理法律法規(guī)體系，這是西方發(fā)達國家應急管理的經驗?？梢哉f，應急管理各個層次的法律和制度的建立，為應急管理提供了全方位的制度保障；法律制度是進行政府應急管理的最有效方法措施。當前，我國處在社會和經濟轉型的新時期，社會管理的任務繁重，為此加快建立健全應急管理法律法規(guī)體系的任務迫在眉睫。這是因為法律和法規(guī)明確了應急管理機構的組織與權限、職責與任務，政府可以有效避免職責不明確、部門互相推諉現(xiàn)象的出現(xiàn)，同時保證了實施標準化應急管理的科學性和可行性，也有利于應急管理體系持續(xù)、健康發(fā)展。同時，政府要建立常設性的綜合管理部門，提高應急管理的效率。面對當今社會頻繁發(fā)生的威脅公共安全、社會次序和公民生命財產安全的突發(fā)事件，各國政府都將應急管理作為日常行政管理的組成部分，與政府常態(tài)管理結合起來。

（二）控制人口有序流動，加強人口管理

根據(jù)國家人口計生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2012》，當前我國的城鎮(zhèn)人口比重超過50%，流動人口規(guī)模達到歷史新高，流動人口流量、流向、結構和流動人口群體的利益訴求都在發(fā)生深刻變化。2011年，我國流動人口總量已接近2.3億人，占全國總人口的17%。當前，我國流動人口的平均年齡約為28歲，“80后”新生代農民工已占勞動年齡流動人口的近一半。其中占據(jù)主體的新生代農村戶籍流動人口，大多數(shù)在城市成長，基本不懂農業(yè)生產，即使經濟形勢波動，城市就業(yè)形勢不好，他們也不大可能返鄉(xiāng)務農。在特大城市中，北京外來人口已超過700萬，占常住人口的比重為35.9%；上海外來人口已達900萬，占常住人口的比重為39.0%；天津外來人口近300萬，占常住人口的比重為23%，這還不包括上述城市的流動人口。另外，像深圳外來人口大大超過本地人口，已成為一個超千萬人口的移民城市。這使得外來人口和流動人口已成為中國特大城市管理的頑癥，也給特大城市的社會治安和社會穩(wěn)定帶來許多不確定的因素。

發(fā)達國家雖沒有城市戶籍制度，但是對特大城市的人口流動有著嚴格的管理，并在管理上有法律法規(guī)予以保障。為防范特大城市的社會風險，中國首先應該有更以人為本的流動人口管理體系，要把人口管理作為防范城市風險的首要課題進行系統(tǒng)研究，實現(xiàn)外來人口的有序流動。在個人層面，要強調個人對城市社會風險的認識，消除對社會風險的恐怖心理。政府要利用各種媒體向民眾提供基本的應變常識；在社會層面，政府應建立完善的募集系統(tǒng)，讓有愛心的社會各界人士投入救災、賑災。政府部門應加強宣傳教育，通過媒體、社區(qū)的途徑進行建立這種安全文化，使特大城市居民尤其是新移民了解面對社會風險的正確態(tài)度和應對社會危機的本質認識，建立一種安全感。

（三）破除城鄉(xiāng)二元結構，加快城鄉(xiāng)一體化

中國的城市化進程與其他國家城市化進程的最大區(qū)別就在于它的復雜性，這是由于中國的特殊國情所決定的?？梢哉f，中國社會的“三化并存”（農業(yè)化社會、工業(yè)化社會和后工業(yè)化社會）決定了當代中國特大城市的“三性”，即社會結構的復雜性、社會生態(tài)的多樣性和社會矛盾的多元性。這無疑使得中國特大城市的風險與強度居高不下，成為一個脆弱的社會單元。

現(xiàn)代社會任何國家都存在著城鄉(xiāng)二元結構的問題。其根本原因是國家之間和一國內經濟發(fā)展不平衡所帶來的結構性問題。其表象是城鄉(xiāng)對立和城鄉(xiāng)差距所形成的鴻溝，突出反映的是城市對鄉(xiāng)村經濟性掠奪上升到社會性的掠奪，結果是城市對鄉(xiāng)村資源性掠奪和社會性掠奪只會更加劇烈，由此產生的社會對立和社會矛盾也必將更加激烈。為此，要解決特大城市的“三化并存”和“三性問題”，當務之急就是要加快特大城市的城鄉(xiāng)一體化進程，解決進城農民工的邊緣化問題，要將外來人口和流動人口納入特大城市的系統(tǒng)化管理體系中，統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，讓外來人口和特大城市的戶籍人口一樣逐步享有同等待遇，逐步解決外來人口的身份問題。破除城鄉(xiāng)二元結構，戶籍制度是中國城市化推進過程中的制約瓶頸。戶籍制度形成了兩個在政治、經濟和社會權利上有重大差別的社會等級，同時也限制了公民對于居住地和勞動地點進行選擇的自由。因此，戶籍制度的改革無疑有著非常深遠的經濟、社會乃至政治的含義，戶籍制度改革最終的目標是消除“城鄉(xiāng)之間的二元結構”以及這種“二元結構”所造成的社會分割和身份歧視。

（四）堅持以人為本，加快生態(tài)環(huán)境建設

當前，特大城市的生態(tài)環(huán)境建設已提到了重要的意識位置，究其原因：一是特大城市都提前進入了老齡化社會；二是特大城市的食品安全管理和監(jiān)督形勢嚴峻；三是特大城市空氣質量和飲水安全受到了挑戰(zhàn)；四是特大城市的教育衛(wèi)生均衡化受到挑戰(zhàn)；五是特大城市青年就業(yè)問題依然嚴峻。

我國要加強特大城市老齡化研究，積極采取應對措施，堅持“居家養(yǎng)老”和“社會養(yǎng)老”兩條路線，以提高老齡人的生活質量；要加強食品安全的社會網絡建設，充實行政機構和食品安全檢測機構，建立完備的食品安全衛(wèi)生監(jiān)督機制；加強城市環(huán)境保護建設，對重點水域和污染點加強監(jiān)測，定期發(fā)布空氣和水質質量的信息報告，建立外環(huán)綠化帶建設，走城市園林化建設之路；要做好城鄉(xiāng)教育衛(wèi)生設置的配置，重點向市郊區(qū)傾斜，堅持教育衛(wèi)生均衡化的長遠建設；把擴大就業(yè)和解決失業(yè)問題置于特大城市經濟與社會發(fā)展的戰(zhàn)略優(yōu)先地位來統(tǒng)籌安排，鼓勵青年人創(chuàng)業(yè)和建立健全社會保障體系，以促進社會的穩(wěn)定。

（五）加強信息溝通，建立有效信息傳播機制

可以說，在特大城市危機管理的過程中，信息是否可否公開透明直接決定著社會風險管理的成敗。在西方國家學者看來，信息權是一項基本人權，向社會提供真實可靠的社會信息是政府和媒體的社會責任，尤其是在全球化時代，這些信息的溝通不僅關系到本國公民的安全和社會的穩(wěn)定，還直接關系到地區(qū)乃至更大范圍內的安全與穩(wěn)定。2012年7月19日，中國互聯(lián)網絡信息中心發(fā)布《第30次中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》。報告顯示，截至2012年6月底，中國網民數(shù)量達到5.38億，互聯(lián)網普及率為39.9%；手機網民達到3.88億，手機首次超越臺式電腦成為第一大上網終端。中國特大城市防范社會風險，很重要的一個就是信息權問題，包括政府、單位、公民個人三者之間在社會風險過程中各自的權力義務與良性互動問題。為此，在當今社會，加強信息溝通至關重要，一旦發(fā)生社會風險，政府一是要及時公開發(fā)布信息，二是掌握信息發(fā)布與傳播尺度，三是確保信息溝通各方的地位平等。

建立綜合信息應急平臺，有效實現(xiàn)信息資源共享，具體來說就是要建立地震、民防、氣象、防臺防汛、疾控中心、應急聯(lián)動中心等突發(fā)事件應急情報信息平臺，這是應急管理部門指揮、決策的基礎，也是政府實施綜合應急管理的必要保障。要將信息管理貫穿于防范社會風險的縮減、預備、反應、恢復四個階段中；要全方位預測和預報自然災害、事故災難和突發(fā)公共衛(wèi)生事件以及社會風險事故，實時預報和預警各類風險的動態(tài)，預防和規(guī)避風險；要重視應急管理理論和技術研究，加快應急管理人才的培養(yǎng)。

（六）加強國際交流合作，做好城市風險防范評估和應急體系建設

人類社會面臨的公共安全形勢，呈現(xiàn)出多種災難事故，包括人為的災難事故頻發(fā)、并發(fā)，災害延伸蔓延，社會影響力大等特點。一些危機事件及其影響，常常超越行政區(qū)域甚至國界。為此，我們要從我國的實際出發(fā)，學習和借鑒國際經驗，全面推進我國防范社會風險和應急管理體系的建設，進一步加強國際合作與交流，共同提高應對突發(fā)事件的能力。2010年6月，中國政府在北京召開了2010年應急管理國際研討會，主題是“應急管理的經驗與借鑒”，共有來自20多個國家和有關國際組織的200多位政府官員、專家學者和應急管理實際工作者出席。

建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制和加強突發(fā)事件應急體系的建設，對中國特大城市全面提高突發(fā)事件應對能力，實現(xiàn)應急資源有機整合和優(yōu)化配置，減少重復建設，保障人民群眾生命財產安全，維護城市安全運行具有重要意義和作用，也是從源頭上預防、降低、控制和應對可能產生的社會穩(wěn)定風險，是維護社會穩(wěn)定的一種創(chuàng)新工作機制。目前，上海已制定了《關于建立重大項目社會穩(wěn)定風險分析和評估機制的意見（試點）》和《上海市重點建設項目社會穩(wěn)定風險分析和評估試點辦法》的相關要求，同時也制定了《上海市突發(fā)事件應急體系建設“十二五”規(guī)劃》。同時，特大城市要做好城市的風險防范評估和加強應急體系的建設，要做到：一是加強組織領導，明確工作責任，全面推進本區(qū)域、本領域的社會風險防范評估和應急體系的建設；二是細化目標任務，密切協(xié)同配合，加強統(tǒng)籌，強化節(jié)點意識，指導、協(xié)調和督促各相關部門和單位有力、有序地推進風險防范評估和應急體系的建設；三是定期評估，確保取得實效，建立對風險分析和規(guī)劃評估的機制，組織部門和專家對實施情況進行年度、中期等評估，對評估中發(fā)現(xiàn)的問題要及時研究，提出措施，搞好整改。

作者簡介：陳新光，上海市人，博士，上海市閘北區(qū)發(fā)改委副主任，上海大學經濟學院（校外）碩士研究生導師，上海市人民政府發(fā)展研究中心特約研究員。錢海清：浙江紹興人，上海大學經濟學院在讀碩士研究生。