三、世界特大城市社會風(fēng)險防范對我國的啟示
早在1996年,“聯(lián)合國住區(qū)大會”提出21世紀(jì)城市住區(qū)將成為發(fā)展以及社會和經(jīng)濟進步的主戰(zhàn)場,預(yù)計到2050年將有90%以上的人口居住在城市這一系統(tǒng)之中。聯(lián)合國經(jīng)合組織(OECD)提出21世紀(jì)經(jīng)合組織國家將面臨嚴(yán)重的新興系統(tǒng)風(fēng)險,也就是面臨人類賴以生存的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、交通運輸系統(tǒng)、能源供應(yīng)系統(tǒng)、食品和水供應(yīng)系統(tǒng)、信息和通信系統(tǒng)的威脅。
改革開放以來,特別是自20世紀(jì)90年代中期以來,中國的城市化進入加快發(fā)展階段。據(jù)全國第六次人口普查提供的數(shù)據(jù),1978-2011年中國城鎮(zhèn)人口比重由17.92%提高到51.27%,年均遞增1.1個百分點,只用了32年時間,就趕上了西方200年的城市化歷程。同時,土地城市化快于人口城市化的現(xiàn)象出現(xiàn),中國社會科學(xué)院發(fā)布的《2009中國城市發(fā)展報告》顯示,2001年至2007年,地級以上城市化市轄區(qū)建成區(qū)面積增長70.1%,但人口增長只有30%。在中國,有183個城市正式提出建設(shè)國際現(xiàn)代化城市的目標(biāo)。中國城市化的發(fā)展速度是驚人的,遠遠超過了西方國家城市化發(fā)展的速度。英國是世界上最早進入城市化的國家,從30%到70%用了整整200年,美國從30%到70%用了整整100年。據(jù)美國麥肯錫全球研究所2011年4月的報告預(yù)測:到2025年,在126個新興城市中有100個在中國;在世界上最富裕的600個城市中,中國將占有151個;未來發(fā)展最快的10個經(jīng)濟發(fā)展城市中除了紐約外其余9個都在中國。當(dāng)前,中國正處在社會的轉(zhuǎn)型期,為防止中國在城市化的進程中陷入“中等收入陷阱”和“人口城市化陷阱”,防止“人為制造的社會風(fēng)險”和“有組織的不負(fù)責(zé)任”風(fēng)險發(fā)生,必須加強在城市現(xiàn)代化推進中的防范與控制,借鑒西方發(fā)達國家在防范社會風(fēng)險,加強應(yīng)急管理體系建設(shè)方面的經(jīng)驗和理念。
(一)加快我國立法進程,建立健全應(yīng)急管理法律法規(guī)體系
依靠應(yīng)急管理法律法規(guī)體系,這是西方發(fā)達國家應(yīng)急管理的經(jīng)驗。可以說,應(yīng)急管理各個層次的法律和制度的建立,為應(yīng)急管理提供了全方位的制度保障;法律制度是進行政府應(yīng)急管理的最有效方法措施。當(dāng)前,我國處在社會和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的新時期,社會管理的任務(wù)繁重,為此加快建立健全應(yīng)急管理法律法規(guī)體系的任務(wù)迫在眉睫。這是因為法律和法規(guī)明確了應(yīng)急管理機構(gòu)的組織與權(quán)限、職責(zé)與任務(wù),政府可以有效避免職責(zé)不明確、部門互相推諉現(xiàn)象的出現(xiàn),同時保證了實施標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理的科學(xué)性和可行性,也有利于應(yīng)急管理體系持續(xù)、健康發(fā)展。同時,政府要建立常設(shè)性的綜合管理部門,提高應(yīng)急管理的效率。面對當(dāng)今社會頻繁發(fā)生的威脅公共安全、社會次序和公民生命財產(chǎn)安全的突發(fā)事件,各國政府都將應(yīng)急管理作為日常行政管理的組成部分,與政府常態(tài)管理結(jié)合起來。
(二)控制人口有序流動,加強人口管理
根據(jù)國家人口計生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2012》,當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)人口比重超過50%,流動人口規(guī)模達到歷史新高,流動人口流量、流向、結(jié)構(gòu)和流動人口群體的利益訴求都在發(fā)生深刻變化。2011年,我國流動人口總量已接近2.3億人,占全國總?cè)丝诘?7%。當(dāng)前,我國流動人口的平均年齡約為28歲,“80后”新生代農(nóng)民工已占勞動年齡流動人口的近一半。其中占據(jù)主體的新生代農(nóng)村戶籍流動人口,大多數(shù)在城市成長,基本不懂農(nóng)業(yè)生產(chǎn),即使經(jīng)濟形勢波動,城市就業(yè)形勢不好,他們也不大可能返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。在特大城市中,北京外來人口已超過700萬,占常住人口的比重為35.9%;上海外來人口已達900萬,占常住人口的比重為39.0%;天津外來人口近300萬,占常住人口的比重為23%,這還不包括上述城市的流動人口。另外,像深圳外來人口大大超過本地人口,已成為一個超千萬人口的移民城市。這使得外來人口和流動人口已成為中國特大城市管理的頑癥,也給特大城市的社會治安和社會穩(wěn)定帶來許多不確定的因素。
發(fā)達國家雖沒有城市戶籍制度,但是對特大城市的人口流動有著嚴(yán)格的管理,并在管理上有法律法規(guī)予以保障。為防范特大城市的社會風(fēng)險,中國首先應(yīng)該有更以人為本的流動人口管理體系,要把人口管理作為防范城市風(fēng)險的首要課題進行系統(tǒng)研究,實現(xiàn)外來人口的有序流動。在個人層面,要強調(diào)個人對城市社會風(fēng)險的認(rèn)識,消除對社會風(fēng)險的恐怖心理。政府要利用各種媒體向民眾提供基本的應(yīng)變常識;在社會層面,政府應(yīng)建立完善的募集系統(tǒng),讓有愛心的社會各界人士投入救災(zāi)、賑災(zāi)。政府部門應(yīng)加強宣傳教育,通過媒體、社區(qū)的途徑進行建立這種安全文化,使特大城市居民尤其是新移民了解面對社會風(fēng)險的正確態(tài)度和應(yīng)對社會危機的本質(zhì)認(rèn)識,建立一種安全感。
(三)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),加快城鄉(xiāng)一體化
中國的城市化進程與其他國家城市化進程的最大區(qū)別就在于它的復(fù)雜性,這是由于中國的特殊國情所決定的??梢哉f,中國社會的“三化并存”(農(nóng)業(yè)化社會、工業(yè)化社會和后工業(yè)化社會)決定了當(dāng)代中國特大城市的“三性”,即社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、社會生態(tài)的多樣性和社會矛盾的多元性。這無疑使得中國特大城市的風(fēng)險與強度居高不下,成為一個脆弱的社會單元。
現(xiàn)代社會任何國家都存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問題。其根本原因是國家之間和一國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展不平衡所帶來的結(jié)構(gòu)性問題。其表象是城鄉(xiāng)對立和城鄉(xiāng)差距所形成的鴻溝,突出反映的是城市對鄉(xiāng)村經(jīng)濟性掠奪上升到社會性的掠奪,結(jié)果是城市對鄉(xiāng)村資源性掠奪和社會性掠奪只會更加劇烈,由此產(chǎn)生的社會對立和社會矛盾也必將更加激烈。為此,要解決特大城市的“三化并存”和“三性問題”,當(dāng)務(wù)之急就是要加快特大城市的城鄉(xiāng)一體化進程,解決進城農(nóng)民工的邊緣化問題,要將外來人口和流動人口納入特大城市的系統(tǒng)化管理體系中,統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌安排,讓外來人口和特大城市的戶籍人口一樣逐步享有同等待遇,逐步解決外來人口的身份問題。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),戶籍制度是中國城市化推進過程中的制約瓶頸。戶籍制度形成了兩個在政治、經(jīng)濟和社會權(quán)利上有重大差別的社會等級,同時也限制了公民對于居住地和勞動地點進行選擇的自由。因此,戶籍制度的改革無疑有著非常深遠的經(jīng)濟、社會乃至政治的含義,戶籍制度改革最終的目標(biāo)是消除“城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)”以及這種“二元結(jié)構(gòu)”所造成的社會分割和身份歧視。
(四)堅持以人為本,加快生態(tài)環(huán)境建設(shè)
當(dāng)前,特大城市的生態(tài)環(huán)境建設(shè)已提到了重要的意識位置,究其原因:一是特大城市都提前進入了老齡化社會;二是特大城市的食品安全管理和監(jiān)督形勢嚴(yán)峻;三是特大城市空氣質(zhì)量和飲水安全受到了挑戰(zhàn);四是特大城市的教育衛(wèi)生均衡化受到挑戰(zhàn);五是特大城市青年就業(yè)問題依然嚴(yán)峻。
我國要加強特大城市老齡化研究,積極采取應(yīng)對措施,堅持“居家養(yǎng)老”和“社會養(yǎng)老”兩條路線,以提高老齡人的生活質(zhì)量;要加強食品安全的社會網(wǎng)絡(luò)建設(shè),充實行政機構(gòu)和食品安全檢測機構(gòu),建立完備的食品安全衛(wèi)生監(jiān)督機制;加強城市環(huán)境保護建設(shè),對重點水域和污染點加強監(jiān)測,定期發(fā)布空氣和水質(zhì)質(zhì)量的信息報告,建立外環(huán)綠化帶建設(shè),走城市園林化建設(shè)之路;要做好城鄉(xiāng)教育衛(wèi)生設(shè)置的配置,重點向市郊區(qū)傾斜,堅持教育衛(wèi)生均衡化的長遠建設(shè);把擴大就業(yè)和解決失業(yè)問題置于特大城市經(jīng)濟與社會發(fā)展的戰(zhàn)略優(yōu)先地位來統(tǒng)籌安排,鼓勵青年人創(chuàng)業(yè)和建立健全社會保障體系,以促進社會的穩(wěn)定。
(五)加強信息溝通,建立有效信息傳播機制
可以說,在特大城市危機管理的過程中,信息是否可否公開透明直接決定著社會風(fēng)險管理的成敗。在西方國家學(xué)者看來,信息權(quán)是一項基本人權(quán),向社會提供真實可靠的社會信息是政府和媒體的社會責(zé)任,尤其是在全球化時代,這些信息的溝通不僅關(guān)系到本國公民的安全和社會的穩(wěn)定,還直接關(guān)系到地區(qū)乃至更大范圍內(nèi)的安全與穩(wěn)定。2012年7月19日,中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布《第30次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》。報告顯示,截至2012年6月底,中國網(wǎng)民數(shù)量達到5.38億,互聯(lián)網(wǎng)普及率為39.9%;手機網(wǎng)民達到3.88億,手機首次超越臺式電腦成為第一大上網(wǎng)終端。中國特大城市防范社會風(fēng)險,很重要的一個就是信息權(quán)問題,包括政府、單位、公民個人三者之間在社會風(fēng)險過程中各自的權(quán)力義務(wù)與良性互動問題。為此,在當(dāng)今社會,加強信息溝通至關(guān)重要,一旦發(fā)生社會風(fēng)險,政府一是要及時公開發(fā)布信息,二是掌握信息發(fā)布與傳播尺度,三是確保信息溝通各方的地位平等。
建立綜合信息應(yīng)急平臺,有效實現(xiàn)信息資源共享,具體來說就是要建立地震、民防、氣象、防臺防汛、疾控中心、應(yīng)急聯(lián)動中心等突發(fā)事件應(yīng)急情報信息平臺,這是應(yīng)急管理部門指揮、決策的基礎(chǔ),也是政府實施綜合應(yīng)急管理的必要保障。要將信息管理貫穿于防范社會風(fēng)險的縮減、預(yù)備、反應(yīng)、恢復(fù)四個階段中;要全方位預(yù)測和預(yù)報自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和突發(fā)公共衛(wèi)生事件以及社會風(fēng)險事故,實時預(yù)報和預(yù)警各類風(fēng)險的動態(tài),預(yù)防和規(guī)避風(fēng)險;要重視應(yīng)急管理理論和技術(shù)研究,加快應(yīng)急管理人才的培養(yǎng)。
(六)加強國際交流合作,做好城市風(fēng)險防范評估和應(yīng)急體系建設(shè)
人類社會面臨的公共安全形勢,呈現(xiàn)出多種災(zāi)難事故,包括人為的災(zāi)難事故頻發(fā)、并發(fā),災(zāi)害延伸蔓延,社會影響力大等特點。一些危機事件及其影響,常常超越行政區(qū)域甚至國界。為此,我們要從我國的實際出發(fā),學(xué)習(xí)和借鑒國際經(jīng)驗,全面推進我國防范社會風(fēng)險和應(yīng)急管理體系的建設(shè),進一步加強國際合作與交流,共同提高應(yīng)對突發(fā)事件的能力。2010年6月,中國政府在北京召開了2010年應(yīng)急管理國際研討會,主題是“應(yīng)急管理的經(jīng)驗與借鑒”,共有來自20多個國家和有關(guān)國際組織的200多位政府官員、專家學(xué)者和應(yīng)急管理實際工作者出席。
建立重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制和加強突發(fā)事件應(yīng)急體系的建設(shè),對中國特大城市全面提高突發(fā)事件應(yīng)對能力,實現(xiàn)應(yīng)急資源有機整合和優(yōu)化配置,減少重復(fù)建設(shè),保障人民群眾生命財產(chǎn)安全,維護城市安全運行具有重要意義和作用,也是從源頭上預(yù)防、降低、控制和應(yīng)對可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險,是維護社會穩(wěn)定的一種創(chuàng)新工作機制。目前,上海已制定了《關(guān)于建立重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評估機制的意見(試點)》和《上海市重點建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評估試點辦法》的相關(guān)要求,同時也制定了《上海市突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》。同時,特大城市要做好城市的風(fēng)險防范評估和加強應(yīng)急體系的建設(shè),要做到:一是加強組織領(lǐng)導(dǎo),明確工作責(zé)任,全面推進本區(qū)域、本領(lǐng)域的社會風(fēng)險防范評估和應(yīng)急體系的建設(shè);二是細化目標(biāo)任務(wù),密切協(xié)同配合,加強統(tǒng)籌,強化節(jié)點意識,指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督促各相關(guān)部門和單位有力、有序地推進風(fēng)險防范評估和應(yīng)急體系的建設(shè);三是定期評估,確保取得實效,建立對風(fēng)險分析和規(guī)劃評估的機制,組織部門和專家對實施情況進行年度、中期等評估,對評估中發(fā)現(xiàn)的問題要及時研究,提出措施,搞好整改。
作者簡介:陳新光,上海市人,博士,上海市閘北區(qū)發(fā)改委副主任,上海大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院(校外)碩士研究生導(dǎo)師,上海市人民政府發(fā)展研究中心特約研究員。錢海清:浙江紹興人,上海大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院在讀碩士研究生。
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