三、世界特大城市社會風(fēng)險防范對我國的啟示

早在1996年，“聯(lián)合國住區(qū)大會”提出21世紀(jì)城市住區(qū)將成為發(fā)展以及社會和經(jīng)濟進步的主戰(zhàn)場，預(yù)計到2050年將有90%以上的人口居住在城市這一系統(tǒng)之中。聯(lián)合國經(jīng)合組織（OECD）提出21世紀(jì)經(jīng)合組織國家將面臨嚴(yán)重的新興系統(tǒng)風(fēng)險，也就是面臨人類賴以生存的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、交通運輸系統(tǒng)、能源供應(yīng)系統(tǒng)、食品和水供應(yīng)系統(tǒng)、信息和通信系統(tǒng)的威脅。

改革開放以來，特別是自20世紀(jì)90年代中期以來，中國的城市化進入加快發(fā)展階段。據(jù)全國第六次人口普查提供的數(shù)據(jù)，1978-2011年中國城鎮(zhèn)人口比重由17.92%提高到51.27%，年均遞增1.1個百分點，只用了32年時間，就趕上了西方200年的城市化歷程。同時，土地城市化快于人口城市化的現(xiàn)象出現(xiàn)，中國社會科學(xué)院發(fā)布的《2009中國城市發(fā)展報告》顯示，2001年至2007年，地級以上城市化市轄區(qū)建成區(qū)面積增長70.1%，但人口增長只有30%。在中國，有183個城市正式提出建設(shè)國際現(xiàn)代化城市的目標(biāo)。中國城市化的發(fā)展速度是驚人的，遠遠超過了西方國家城市化發(fā)展的速度。英國是世界上最早進入城市化的國家，從30%到70%用了整整200年，美國從30%到70%用了整整100年。據(jù)美國麥肯錫全球研究所2011年4月的報告預(yù)測：到2025年，在126個新興城市中有100個在中國；在世界上最富裕的600個城市中，中國將占有151個；未來發(fā)展最快的10個經(jīng)濟發(fā)展城市中除了紐約外其余9個都在中國。當(dāng)前，中國正處在社會的轉(zhuǎn)型期，為防止中國在城市化的進程中陷入“中等收入陷阱”和“人口城市化陷阱”，防止“人為制造的社會風(fēng)險”和“有組織的不負(fù)責(zé)任”風(fēng)險發(fā)生，必須加強在城市現(xiàn)代化推進中的防范與控制，借鑒西方發(fā)達國家在防范社會風(fēng)險，加強應(yīng)急管理體系建設(shè)方面的經(jīng)驗和理念。

（一）加快我國立法進程，建立健全應(yīng)急管理法律法規(guī)體系

依靠應(yīng)急管理法律法規(guī)體系，這是西方發(fā)達國家應(yīng)急管理的經(jīng)驗。可以說，應(yīng)急管理各個層次的法律和制度的建立，為應(yīng)急管理提供了全方位的制度保障；法律制度是進行政府應(yīng)急管理的最有效方法措施。當(dāng)前，我國處在社會和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的新時期，社會管理的任務(wù)繁重，為此加快建立健全應(yīng)急管理法律法規(guī)體系的任務(wù)迫在眉睫。這是因為法律和法規(guī)明確了應(yīng)急管理機構(gòu)的組織與權(quán)限、職責(zé)與任務(wù)，政府可以有效避免職責(zé)不明確、部門互相推諉現(xiàn)象的出現(xiàn)，同時保證了實施標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理的科學(xué)性和可行性，也有利于應(yīng)急管理體系持續(xù)、健康發(fā)展。同時，政府要建立常設(shè)性的綜合管理部門，提高應(yīng)急管理的效率。面對當(dāng)今社會頻繁發(fā)生的威脅公共安全、社會次序和公民生命財產(chǎn)安全的突發(fā)事件，各國政府都將應(yīng)急管理作為日常行政管理的組成部分，與政府常態(tài)管理結(jié)合起來。

（二）控制人口有序流動，加強人口管理

根據(jù)國家人口計生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2012》，當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)人口比重超過50%，流動人口規(guī)模達到歷史新高，流動人口流量、流向、結(jié)構(gòu)和流動人口群體的利益訴求都在發(fā)生深刻變化。2011年，我國流動人口總量已接近2.3億人，占全國總?cè)丝诘?7%。當(dāng)前，我國流動人口的平均年齡約為28歲，“80后”新生代農(nóng)民工已占勞動年齡流動人口的近一半。其中占據(jù)主體的新生代農(nóng)村戶籍流動人口，大多數(shù)在城市成長，基本不懂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即使經(jīng)濟形勢波動，城市就業(yè)形勢不好，他們也不大可能返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。在特大城市中，北京外來人口已超過700萬，占常住人口的比重為35.9%；上海外來人口已達900萬，占常住人口的比重為39.0%；天津外來人口近300萬，占常住人口的比重為23%，這還不包括上述城市的流動人口。另外，像深圳外來人口大大超過本地人口，已成為一個超千萬人口的移民城市。這使得外來人口和流動人口已成為中國特大城市管理的頑癥，也給特大城市的社會治安和社會穩(wěn)定帶來許多不確定的因素。

發(fā)達國家雖沒有城市戶籍制度，但是對特大城市的人口流動有著嚴(yán)格的管理，并在管理上有法律法規(guī)予以保障。為防范特大城市的社會風(fēng)險，中國首先應(yīng)該有更以人為本的流動人口管理體系，要把人口管理作為防范城市風(fēng)險的首要課題進行系統(tǒng)研究，實現(xiàn)外來人口的有序流動。在個人層面，要強調(diào)個人對城市社會風(fēng)險的認(rèn)識，消除對社會風(fēng)險的恐怖心理。政府要利用各種媒體向民眾提供基本的應(yīng)變常識；在社會層面，政府應(yīng)建立完善的募集系統(tǒng)，讓有愛心的社會各界人士投入救災(zāi)、賑災(zāi)。政府部門應(yīng)加強宣傳教育，通過媒體、社區(qū)的途徑進行建立這種安全文化，使特大城市居民尤其是新移民了解面對社會風(fēng)險的正確態(tài)度和應(yīng)對社會危機的本質(zhì)認(rèn)識，建立一種安全感。

（三）破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快城鄉(xiāng)一體化

中國的城市化進程與其他國家城市化進程的最大區(qū)別就在于它的復(fù)雜性，這是由于中國的特殊國情所決定的?？梢哉f，中國社會的“三化并存”（農(nóng)業(yè)化社會、工業(yè)化社會和后工業(yè)化社會）決定了當(dāng)代中國特大城市的“三性”，即社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、社會生態(tài)的多樣性和社會矛盾的多元性。這無疑使得中國特大城市的風(fēng)險與強度居高不下，成為一個脆弱的社會單元。

現(xiàn)代社會任何國家都存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問題。其根本原因是國家之間和一國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展不平衡所帶來的結(jié)構(gòu)性問題。其表象是城鄉(xiāng)對立和城鄉(xiāng)差距所形成的鴻溝，突出反映的是城市對鄉(xiāng)村經(jīng)濟性掠奪上升到社會性的掠奪，結(jié)果是城市對鄉(xiāng)村資源性掠奪和社會性掠奪只會更加劇烈，由此產(chǎn)生的社會對立和社會矛盾也必將更加激烈。為此，要解決特大城市的“三化并存”和“三性問題”，當(dāng)務(wù)之急就是要加快特大城市的城鄉(xiāng)一體化進程，解決進城農(nóng)民工的邊緣化問題，要將外來人口和流動人口納入特大城市的系統(tǒng)化管理體系中，統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，讓外來人口和特大城市的戶籍人口一樣逐步享有同等待遇，逐步解決外來人口的身份問題。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，戶籍制度是中國城市化推進過程中的制約瓶頸。戶籍制度形成了兩個在政治、經(jīng)濟和社會權(quán)利上有重大差別的社會等級，同時也限制了公民對于居住地和勞動地點進行選擇的自由。因此，戶籍制度的改革無疑有著非常深遠的經(jīng)濟、社會乃至政治的含義，戶籍制度改革最終的目標(biāo)是消除“城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)”以及這種“二元結(jié)構(gòu)”所造成的社會分割和身份歧視。

（四）堅持以人為本，加快生態(tài)環(huán)境建設(shè)

當(dāng)前，特大城市的生態(tài)環(huán)境建設(shè)已提到了重要的意識位置，究其原因：一是特大城市都提前進入了老齡化社會；二是特大城市的食品安全管理和監(jiān)督形勢嚴(yán)峻；三是特大城市空氣質(zhì)量和飲水安全受到了挑戰(zhàn)；四是特大城市的教育衛(wèi)生均衡化受到挑戰(zhàn)；五是特大城市青年就業(yè)問題依然嚴(yán)峻。

我國要加強特大城市老齡化研究，積極采取應(yīng)對措施，堅持“居家養(yǎng)老”和“社會養(yǎng)老”兩條路線，以提高老齡人的生活質(zhì)量；要加強食品安全的社會網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，充實行政機構(gòu)和食品安全檢測機構(gòu)，建立完備的食品安全衛(wèi)生監(jiān)督機制；加強城市環(huán)境保護建設(shè)，對重點水域和污染點加強監(jiān)測，定期發(fā)布空氣和水質(zhì)質(zhì)量的信息報告，建立外環(huán)綠化帶建設(shè)，走城市園林化建設(shè)之路；要做好城鄉(xiāng)教育衛(wèi)生設(shè)置的配置，重點向市郊區(qū)傾斜，堅持教育衛(wèi)生均衡化的長遠建設(shè)；把擴大就業(yè)和解決失業(yè)問題置于特大城市經(jīng)濟與社會發(fā)展的戰(zhàn)略優(yōu)先地位來統(tǒng)籌安排，鼓勵青年人創(chuàng)業(yè)和建立健全社會保障體系，以促進社會的穩(wěn)定。

（五）加強信息溝通，建立有效信息傳播機制

可以說，在特大城市危機管理的過程中，信息是否可否公開透明直接決定著社會風(fēng)險管理的成敗。在西方國家學(xué)者看來，信息權(quán)是一項基本人權(quán)，向社會提供真實可靠的社會信息是政府和媒體的社會責(zé)任，尤其是在全球化時代，這些信息的溝通不僅關(guān)系到本國公民的安全和社會的穩(wěn)定，還直接關(guān)系到地區(qū)乃至更大范圍內(nèi)的安全與穩(wěn)定。2012年7月19日，中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布《第30次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》。報告顯示，截至2012年6月底，中國網(wǎng)民數(shù)量達到5.38億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為39.9%；手機網(wǎng)民達到3.88億，手機首次超越臺式電腦成為第一大上網(wǎng)終端。中國特大城市防范社會風(fēng)險，很重要的一個就是信息權(quán)問題，包括政府、單位、公民個人三者之間在社會風(fēng)險過程中各自的權(quán)力義務(wù)與良性互動問題。為此，在當(dāng)今社會，加強信息溝通至關(guān)重要，一旦發(fā)生社會風(fēng)險，政府一是要及時公開發(fā)布信息，二是掌握信息發(fā)布與傳播尺度，三是確保信息溝通各方的地位平等。

建立綜合信息應(yīng)急平臺，有效實現(xiàn)信息資源共享，具體來說就是要建立地震、民防、氣象、防臺防汛、疾控中心、應(yīng)急聯(lián)動中心等突發(fā)事件應(yīng)急情報信息平臺，這是應(yīng)急管理部門指揮、決策的基礎(chǔ)，也是政府實施綜合應(yīng)急管理的必要保障。要將信息管理貫穿于防范社會風(fēng)險的縮減、預(yù)備、反應(yīng)、恢復(fù)四個階段中；要全方位預(yù)測和預(yù)報自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和突發(fā)公共衛(wèi)生事件以及社會風(fēng)險事故，實時預(yù)報和預(yù)警各類風(fēng)險的動態(tài)，預(yù)防和規(guī)避風(fēng)險；要重視應(yīng)急管理理論和技術(shù)研究，加快應(yīng)急管理人才的培養(yǎng)。

（六）加強國際交流合作，做好城市風(fēng)險防范評估和應(yīng)急體系建設(shè)

人類社會面臨的公共安全形勢，呈現(xiàn)出多種災(zāi)難事故，包括人為的災(zāi)難事故頻發(fā)、并發(fā)，災(zāi)害延伸蔓延，社會影響力大等特點。一些危機事件及其影響，常常超越行政區(qū)域甚至國界。為此，我們要從我國的實際出發(fā)，學(xué)習(xí)和借鑒國際經(jīng)驗，全面推進我國防范社會風(fēng)險和應(yīng)急管理體系的建設(shè)，進一步加強國際合作與交流，共同提高應(yīng)對突發(fā)事件的能力。2010年6月，中國政府在北京召開了2010年應(yīng)急管理國際研討會，主題是“應(yīng)急管理的經(jīng)驗與借鑒”，共有來自20多個國家和有關(guān)國際組織的200多位政府官員、專家學(xué)者和應(yīng)急管理實際工作者出席。

建立重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制和加強突發(fā)事件應(yīng)急體系的建設(shè)，對中國特大城市全面提高突發(fā)事件應(yīng)對能力，實現(xiàn)應(yīng)急資源有機整合和優(yōu)化配置，減少重復(fù)建設(shè)，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，維護城市安全運行具有重要意義和作用，也是從源頭上預(yù)防、降低、控制和應(yīng)對可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險，是維護社會穩(wěn)定的一種創(chuàng)新工作機制。目前，上海已制定了《關(guān)于建立重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評估機制的意見（試點）》和《上海市重點建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評估試點辦法》的相關(guān)要求，同時也制定了《上海市突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》。同時，特大城市要做好城市的風(fēng)險防范評估和加強應(yīng)急體系的建設(shè)，要做到：一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)，明確工作責(zé)任，全面推進本區(qū)域、本領(lǐng)域的社會風(fēng)險防范評估和應(yīng)急體系的建設(shè)；二是細化目標(biāo)任務(wù)，密切協(xié)同配合，加強統(tǒng)籌，強化節(jié)點意識，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督促各相關(guān)部門和單位有力、有序地推進風(fēng)險防范評估和應(yīng)急體系的建設(shè)；三是定期評估，確保取得實效，建立對風(fēng)險分析和規(guī)劃評估的機制，組織部門和專家對實施情況進行年度、中期等評估，對評估中發(fā)現(xiàn)的問題要及時研究，提出措施，搞好整改。

作者簡介：陳新光，上海市人，博士，上海市閘北區(qū)發(fā)改委副主任，上海大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院（校外）碩士研究生導(dǎo)師，上海市人民政府發(fā)展研究中心特約研究員。錢海清：浙江紹興人，上海大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院在讀碩士研究生。