二、世界特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范案例分析

特大城市具有人口高度密集、流動(dòng)性強(qiáng)，同時(shí)建筑密集、經(jīng)濟(jì)要素高度積聚，政治、文化及國際交往活動(dòng)頻繁等特征。特大城市除了要為市民的工作和生活提供服務(wù)外，一般還是一個(gè)國家黨、政、軍首腦機(jī)關(guān)集中的地方，任何一個(gè)公共突發(fā)事件的發(fā)生都可能造成巨大的人員和經(jīng)濟(jì)損失，危機(jī)處置不當(dāng)，在國內(nèi)和國際上會(huì)產(chǎn)生比較大的影響，甚至?xí){到國家安全。

城市應(yīng)急管理體系是現(xiàn)代城市管理的重要組成部分。它對影響城市各項(xiàng)功能正常發(fā)揮、危害城市生態(tài)系統(tǒng)平衡的各種破壞城市公共安全的威脅因素起到預(yù)警、制約以及根除的作用。該體系旨在保障城市居民的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全，最大限度地減輕人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失并維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。以下選取國外幾個(gè)典型的特大城市為研究對象，對其應(yīng)急管理體系的特點(diǎn)進(jìn)行分析、比較和述評，以期為加強(qiáng)我國特大城市應(yīng)急管理體系建設(shè)，提高大城市應(yīng)對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范能力提供參考和借鑒。

（一）美國政府防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的管理措施

美國防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)有一套成熟的政府應(yīng)急管理體系。其目前已基本形成了總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局指揮下的體系完整、各部門協(xié)調(diào)充分、信息傳遞迅速的事前預(yù)警、事中反應(yīng)快速、事后救助及時(shí)的國家應(yīng)急系統(tǒng)。這套縱向指導(dǎo)協(xié)調(diào)、橫向相互溝通、調(diào)度指揮靈活、信息和社會(huì)資源充分共享、組織機(jī)構(gòu)完備且覆蓋全國范圍的應(yīng)急管理系統(tǒng)，為有效預(yù)防和處理各類突發(fā)公共事件發(fā)揮了重要作用。“9·11”恐怖事件、“卡特里娜”颶風(fēng)等災(zāi)害的發(fā)生，對美國的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范管理工作帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。2003年，美國整合聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局及其他22個(gè)政府機(jī)關(guān)，成立了國土安全部，提高了應(yīng)急管理的權(quán)威性；2006年通過了《“卡特里娜”颶風(fēng)后應(yīng)急管理改革法》，該法案對美國政府（包括聯(lián)邦、州和地方）乃至各種社會(huì)機(jī)構(gòu)的應(yīng)急組織架構(gòu)、指揮、預(yù)案、資源體系等各個(gè)環(huán)節(jié)的變革均帶來重大影響。另外，協(xié)調(diào)美國龐大應(yīng)急管理體系的是法制。美國政府應(yīng)急法律主要有《國家安全法》、《全國緊急狀態(tài)法》、《反恐怖主義法》、《聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃》、《使用軍事力量授權(quán)法》、《航空運(yùn)輸安全法》等相關(guān)法律，它們形成了一個(gè)體系。法律體系和法制化手段，為應(yīng)急管理提供了可靠、高效的保障。值得注意的是，大協(xié)調(diào)模式強(qiáng)調(diào)全過程的應(yīng)急管理，突出預(yù)防的理念。

美國防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)即聯(lián)邦國土安全部緊急事務(wù)管理局（FEMA）具有以下特點(diǎn)：①強(qiáng)化權(quán)威，綜合集成；②充分發(fā)揮地方作用；③注重社會(huì)力量參加。

（二）英國政府防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的管理措施

英國經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴國際貿(mào)易，大量的流動(dòng)和國際交往增加了發(fā)生公共衛(wèi)生與恐怖襲擊的風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，英國是一個(gè)多民族國家，不同的文化背景和宗教信仰也容易引發(fā)社會(huì)沖突。為此，英國政府以強(qiáng)化中央層面和各地方協(xié)調(diào)為重點(diǎn)，著力改變應(yīng)對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的方式：整合各方面的應(yīng)急管理資源，實(shí)行公共突發(fā)事件的分級處理模式，構(gòu)建了適合本國國情的政府防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的管理體系。

英國的分級處理模式建立在資源整合和部門協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，注重能力建設(shè)，為強(qiáng)調(diào)防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急管理體系的整合與協(xié)同，政府提出從“水平、垂直、理念、系統(tǒng)”四個(gè)方面整合應(yīng)急管理體系的目標(biāo)。不僅如此，英國政府在資源整合和部門的協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，更注重能力建設(shè)的理念。為此，中央政府開展了應(yīng)急管理能力建設(shè)項(xiàng)目，確定了3大類18項(xiàng)能力：①組織機(jī)構(gòu)類，包括中央、地區(qū)和地方政府應(yīng)急能力建設(shè)等3個(gè)子項(xiàng)目；②功能類，包括現(xiàn)場清理、傳染病防治、疏散和避難能力建設(shè)以及化學(xué)、生物、放射性物質(zhì)和核應(yīng)對10多個(gè)子項(xiàng)目；③關(guān)鍵服務(wù)類，包括交通、衛(wèi)生、食品以及水供應(yīng)等5個(gè)子項(xiàng)目。

在協(xié)同有序和考慮各類機(jī)構(gòu)利益方面，英國的處置方法是采取“金、銀、銅”3種處置方式并很有特點(diǎn)，3個(gè)層級的組成人員和職責(zé)各不相同，通過逐級下命令的方式共同構(gòu)建一個(gè)高效的應(yīng)急處置系統(tǒng)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，“銅級”的處置人員趕到現(xiàn)場，指揮官需立即對情況進(jìn)行評估，如果事件超出本部門的能力，需要其他部門協(xié)調(diào)時(shí)，就立即向上級報(bào)告，按預(yù)案立即啟動(dòng)“銀級”處置機(jī)制。如果事件影響范圍較大，就立即啟動(dòng)“金級”處置機(jī)制。“金、銀、銅”3種處置方式有效地保證了處置命令在戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)以及操作層面都能得到貫徹實(shí)施，形成分工明確、協(xié)調(diào)有序的工作局面。2006年5月，英國倫敦地鐵國王紅十字車站發(fā)生恐怖事件時(shí)，就啟動(dòng)了“金級”處置機(jī)制，收到了成效，控制了恐怖襲擊的事態(tài)擴(kuò)大。

（三）新加坡政府防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的管理措施

新加坡是一個(gè)城市國家，其防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)理念的核心在于全民防御體系建設(shè)。國家發(fā)生的一切與每一位國民都息息相關(guān)，政府不是國家和社會(huì)危機(jī)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的唯一承擔(dān)者。新加坡有一套別具特色的國家風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)防范體系，主要特點(diǎn)有：

1.預(yù)警機(jī)制建設(shè)與信息系統(tǒng)研究。建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警雷達(dá)，早在2005年10月，新加坡政府就開始著手建立一套風(fēng)險(xiǎn)評估和偵測機(jī)制，以全面搜集、分析、解讀各種情報(bào)及各種災(zāi)難預(yù)測。同時(shí)，新加坡加強(qiáng)與美國的國土安全與技術(shù)的國際合作，于2006年3月29日，同美國簽署了《國土安全科學(xué)與技術(shù)合作意向書》和《科學(xué)與技術(shù)合作協(xié)定》。

2.加強(qiáng)危機(jī)決策機(jī)構(gòu)的研究。2006年3月，新加坡設(shè)立了“卓越國家安全中心”，作為政府的國家安全決策智囊機(jī)構(gòu)。近年來，新加坡政府推出了全面的防恐措施，包括構(gòu)建國家安全戰(zhàn)略框架，以加強(qiáng)國家安全保障，提高國家應(yīng)付常規(guī)軍事威脅以及恐怖威脅的防衛(wèi)能力。

3.加強(qiáng)應(yīng)急動(dòng)員與財(cái)政保障。新加坡政府制定了一套促使全民全面參與的應(yīng)急動(dòng)員計(jì)劃，并在全國推廣《社區(qū)安全與保安計(jì)劃》，整個(gè)計(jì)劃的推廣和執(zhí)行主要由新加坡內(nèi)政部負(fù)責(zé)。

4.加強(qiáng)制度建設(shè)與法律體系。新加坡是一個(gè)崇尚“法律之上沒有權(quán)威，法律之內(nèi)最大自由，法律之外沒有民主，法律面前人人平等”的法治國家。具體體現(xiàn)在：一是法律的完備性。新加坡已經(jīng)建成了一個(gè)在全世界都堪稱先進(jìn)的法律網(wǎng)絡(luò)。二是法律的公眾性。新加坡有一套嚴(yán)格的執(zhí)法機(jī)制和執(zhí)法程序。三是國際法律保護(hù)。新加坡同包括中國在內(nèi)的許多貿(mào)易伙伴簽署了國際投資擔(dān)保協(xié)定。四是安全生產(chǎn)法律保護(hù)。2006年1月17日，新加坡國會(huì)通過了《工作場所安全及衛(wèi)生法案》。

5.致力于全民防御體系建設(shè)。包括5個(gè)方面的防御工作：①心理防御；②軍事防御；③經(jīng)濟(jì)防御；④社會(huì)防御；⑤民用防御。

（四）日本政府應(yīng)急管理的措施

日本是世界上地震等自然災(zāi)害最多的國家之一，為此日本痛定思痛，細(xì)致立法，這是日本政府應(yīng)急管理的主要特點(diǎn)。目前已經(jīng)建立了世界上最完善、最細(xì)致的災(zāi)害應(yīng)對法律體系，主要由災(zāi)害對策基本法、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害緊急應(yīng)對、災(zāi)后重建和復(fù)興、災(zāi)害管理組織共5大類52項(xiàng)法律組成。1947年，日本頒布了第一部應(yīng)對災(zāi)害的《災(zāi)害救助法》；1961年，日本制定了《災(zāi)害對策基本法》，作為日本抗災(zāi)防災(zāi)救災(zāi)法律體系中的基本法；1978年，日本通過了《大規(guī)模地震特別措施法》；1995年又制定了《地震防災(zāi)對策特別措施法》，使日本關(guān)于地震的法律涉及地震觀測、緊急應(yīng)對、抗震支援、地震研究等各個(gè)方面。此外，日本除有《建設(shè)基本法》外，為了對房屋進(jìn)行改造以達(dá)到抗震的要求，又特別制定了《建筑物抗震改進(jìn)促進(jìn)法》。日本政府出臺(tái)的一系列應(yīng)急管理措施，在2011年的福島核電站泄漏事故的危機(jī)處理中，發(fā)揮了有力的作用。