重構(gòu)金融組織體系

在孔祖根看來，經(jīng)過這幾年一系列金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，麗水農(nóng)村金融“三級(jí)公路”已提升至“一級(jí)公路”，未來要建成“高速公路”，通過良好的金融基礎(chǔ)設(shè)施吸引金融機(jī)構(gòu)進(jìn)駐農(nóng)村。

麗水農(nóng)村金融改革提出改革的總體目標(biāo)是建立多層次、低成本、廣覆蓋、適度競(jìng)爭(zhēng)、商業(yè)運(yùn)作的現(xiàn)代農(nóng)村金融服務(wù)體系。

麗水市下轄一區(qū)八縣，縣域地區(qū)四大行、農(nóng)信社和郵儲(chǔ)銀行已經(jīng)設(shè)立網(wǎng)店，其中共計(jì)五家村鎮(zhèn)銀行、六家小額貸款公司，泰隆銀行和稠州商業(yè)銀行也陸續(xù)在縣域設(shè)點(diǎn)，不過縣域以下仍然為農(nóng)信社一家獨(dú)大。上述銀監(jiān)會(huì)麗水監(jiān)管分局副局長(zhǎng)稱，當(dāng)時(shí)在縣域設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的初衷，是希望產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，促進(jìn)縣域及以下區(qū)域金融服務(wù)延伸，但是事與愿違，村鎮(zhèn)銀行因?yàn)楦鞣N原因，缺乏活力，未達(dá)到預(yù)期效果。

可見，麗水金融改革在金融組織方面仍倚重商業(yè)性金融，忽視政策性金融，合作性金融發(fā)展嚴(yán)重不足，這也是幾年來中國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展的基本特點(diǎn)。早在2008年中央出臺(tái)關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，提出建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策，加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合的農(nóng)村金融體系。上述中央農(nóng)村金融政策制定人士直言，“農(nóng)村金融組織體系出了問題，政策性和合作性金融兩條腿缺失”。

近幾年，農(nóng)村金融服務(wù)空白呈逐漸擴(kuò)大的源頭，可追溯至這一輪銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)商業(yè)化改革。2003年國(guó)有銀行商業(yè)化改革啟動(dòng)后，大型商業(yè)銀行陸續(xù)撤出鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，縣域網(wǎng)點(diǎn)也不同程度撤并。

此后，農(nóng)信社也啟動(dòng)商業(yè)化改革。改革過程中，農(nóng)信社逐漸脫離原有合作性金融的設(shè)計(jì)初衷，轉(zhuǎn)向商業(yè)化金融機(jī)構(gòu)。麗水市遂昌縣農(nóng)信社理事長(zhǎng)洪日強(qiáng)認(rèn)為，成立股份公司后，農(nóng)信社原有的經(jīng)營(yíng)模式必然受到董事會(huì)干預(yù)，而且隨著利率市場(chǎng)改革加快，農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)壓力與日俱增，一些偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的農(nóng)信社或面臨持續(xù)虧損。

為此，遂昌農(nóng)信社也積極求變，重點(diǎn)提升法人金融類服務(wù)，計(jì)劃未來三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)法人貸款和農(nóng)戶貸款各占50％。可見隨著農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)環(huán)境的變化，其服務(wù)主體上收顯著，而相關(guān)限制性規(guī)定缺失，也出現(xiàn)脫農(nóng)傾向。

國(guó)務(wù)院研究發(fā)展中心2009年前后調(diào)查顯示，中國(guó)農(nóng)村金融需求旺盛，但只有32％的農(nóng)戶能獲得正規(guī)渠道貸款，在有金融需求的農(nóng)戶中仍有40％以上不能獲得正規(guī)信貸支持，同時(shí)農(nóng)村中小企業(yè)貸款難的問題依然突出。

為填補(bǔ)銀行商業(yè)化帶來的金融空白，2007年人民銀行主推的商業(yè)性小額貸款公司破土而出，銀監(jiān)會(huì)也提出了發(fā)展新型農(nóng)村金融組織，服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策目標(biāo)。經(jīng)過幾年發(fā)展，小額貸款公司已達(dá)到5600家左右，村鎮(zhèn)銀行已超過1000家，數(shù)量和貸款規(guī)模快速增加。不過小貸公司和村鎮(zhèn)銀行卻偏離政策設(shè)計(jì)者初衷，即集中在縣域開展業(yè)務(wù)，進(jìn)一步下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)等農(nóng)村地區(qū)缺乏動(dòng)力。

顯然，總結(jié)2007年以來農(nóng)村金融改革的成效，在機(jī)構(gòu)布設(shè)和服務(wù)方式上，相關(guān)部門側(cè)重發(fā)展商業(yè)性金融。在上述長(zhǎng)期參與中央農(nóng)村金融政策制定人士看來，相關(guān)部門在用商業(yè)性金融解決農(nóng)村金融問題時(shí)，忌憚風(fēng)險(xiǎn)，因噎廢食，嚴(yán)格限定金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)種類單一，長(zhǎng)期處在一到兩家壟斷狀態(tài)，服務(wù)質(zhì)量不佳，成本較高。

商業(yè)性金融最大的特點(diǎn)是追逐利潤(rùn)，其效益考核機(jī)制和服務(wù)“三農(nóng)”目標(biāo)相互對(duì)立，這加劇了金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)的“抽水”效應(yīng)。長(zhǎng)期以來，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)縣域以下網(wǎng)點(diǎn)主要任務(wù)是吸收存款，放貸權(quán)限小，大量存款資金通過高效率銀行體系，幾乎毫無限制地轉(zhuǎn)移至經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這成為農(nóng)村地區(qū)資金外流的主要通道。

而從國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)看，在任何發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，合作金融和政策性金融是解決農(nóng)村地區(qū)相對(duì)弱勢(shì)信貸需求主體主流方式，甚至占據(jù)著農(nóng)村金融市場(chǎng)40％左右的市場(chǎng)份額。合作性金融的特征是自發(fā)和民主，有政府的扶持和監(jiān)督，不以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，且?guī)в谢ブ?、服?wù)、互相救助的特征。

中國(guó)合作性金融現(xiàn)狀是發(fā)展滯后、無序混亂、監(jiān)管缺失。2011年人民銀行摸底數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有9萬多家合作性質(zhì)的資金合作社、專業(yè)合作社和銀監(jiān)會(huì)發(fā)放牌照的農(nóng)村資金互助社。摸底結(jié)束后，央行提議聯(lián)合相關(guān)監(jiān)管部門出臺(tái)互助性農(nóng)村金融組織發(fā)展指導(dǎo)意見。知情人士透露，這一提議受到銀監(jiān)會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)，銀監(jiān)會(huì)擔(dān)心承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)后，出現(xiàn)大面積風(fēng)險(xiǎn)事件。

上述國(guó)際金融組織專家認(rèn)為，中國(guó)合作金融之所以曾出現(xiàn)大面積風(fēng)險(xiǎn)，與農(nóng)民知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)水平有限和民主的有限性有關(guān)，政府也沒有為合作金融提供生存的基本條件和土壤。

他認(rèn)為，泰國(guó)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，即首先成立主管農(nóng)業(yè)合作金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)部門，提供合作金融發(fā)展的制度保障，并定期進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，違規(guī)經(jīng)營(yíng)者可提交司法部門處置。

“當(dāng)年監(jiān)管部門對(duì)合作金融不適合中國(guó)的結(jié)論下得太早、太草率。”多位接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的金融人士說。“一朝被蛇咬，十年怕井繩”，合作金融在中國(guó)發(fā)育遲緩，相關(guān)金融監(jiān)管部門亟須統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，重新評(píng)估和梳理發(fā)展合作性金融的可行性和路徑。

除了合作性金融，中國(guó)農(nóng)村金融政策性邊界切分不清晰。王君認(rèn)為，伴隨著農(nóng)村快速城鎮(zhèn)化，農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的界線都已非常模糊，必須要認(rèn)清楚農(nóng)村金融的商業(yè)化邊界在哪里。在定位模糊的情況下，往往會(huì)出現(xiàn)貨幣、財(cái)政政策手段支持的供給過度，使得本來商業(yè)化方式可以提供的，卻通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式提供，導(dǎo)致補(bǔ)貼無法滿足真正的需求主體，造成浪費(fèi)及服務(wù)的有效性很低。例如，農(nóng)信社一方面在推進(jìn)商業(yè)化改革，另一方面卻每年向財(cái)政部門等積極申請(qǐng)相關(guān)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。

他認(rèn)為，凡是商業(yè)可持續(xù)的，應(yīng)該放寬金融準(zhǔn)入，留給商業(yè)性機(jī)構(gòu)。商業(yè)化經(jīng)營(yíng)無法提供服務(wù)的，如果確實(shí)需要金融服務(wù)，要通過財(cái)政的方式解決，這屬于政府職能。

在政策性的邊界切分清楚后，最政治性的就要政策性地去做。在政策性地實(shí)施的過程中，若發(fā)現(xiàn)可分離并能實(shí)現(xiàn)商業(yè)化操作的，可引導(dǎo)商業(yè)機(jī)構(gòu)去做，完全需要政策性扶持不可能剝離的部分，由政策持續(xù)介入。曾剛認(rèn)為，農(nóng)民貸款難跟中小企業(yè)融資難有相似之處，可以借鑒德國(guó)復(fù)興銀行經(jīng)驗(yàn)，選擇政策性銀行，嘗試建立農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)基金。

然而，在政策性金融領(lǐng)域，中國(guó)唯一的政策性銀行中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，定位搖擺不定，改革遲緩。一位參與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革人士透露，改革方案一稿已經(jīng)上報(bào)多年，至今未見改革動(dòng)向，改革方向仍不明晰。

國(guó)務(wù)院參事湯敏認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論顯示，市場(chǎng)不是萬能的，在一些領(lǐng)域有市場(chǎng)失敗。 而小農(nóng)戶貸款、 貧困地區(qū)的金融， 就是市場(chǎng)機(jī)制不靈的領(lǐng)域， 需要政府一定程度的有效干預(yù)。而中國(guó)農(nóng)村金融問題的癥結(jié)在于，一直未能劃定市場(chǎng)和政府的邊界。

顯然，相對(duì)于此前的技術(shù)及服務(wù)創(chuàng)新，農(nóng)村金融服務(wù)體系的搭建則重在制度創(chuàng)新。而目前麗水金融改革僅為人民銀行單向推動(dòng)，缺乏與其他部門的有效溝通與協(xié)調(diào)。

“溫州因危機(jī)觸發(fā)改革，而麗水改革水到渠成。”孔祖根說。2011年人民銀行麗水中支在總結(jié)麗水農(nóng)村金融創(chuàng)新實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提請(qǐng)麗水市政府，提出爭(zhēng)創(chuàng)“全國(guó)農(nóng)村金融改革試點(diǎn)”的設(shè)想，多次制定、修改和上報(bào)改革相關(guān)方案。

后經(jīng)人民銀行研究局現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研和研究，基于前期點(diǎn)狀試點(diǎn)已取得一定成效，人民銀行同意麗水的申請(qǐng)?？梢娺@次改革試點(diǎn)并非人民銀行自上而下推動(dòng)，亦非最高決策層對(duì)農(nóng)村金融改革的統(tǒng)籌安排。上述人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，人民銀行啟動(dòng)這項(xiàng)工作，而金融改革涉及很多部門，不同部門要從各自角度推動(dòng)。

不過試點(diǎn)卻引起了國(guó)務(wù)院總理溫家寶重視，其在浙江調(diào)研期間，曾提及麗水農(nóng)村金融改革，希望麗水試點(diǎn)能提供具有借鑒意義的經(jīng)驗(yàn)。

推行差異化監(jiān)管

要構(gòu)建新型農(nóng)村金融組織體系，必然要求配套監(jiān)管制度的改革。而現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)前監(jiān)管政策及制度已在某種程度上表現(xiàn)出對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展的不適應(yīng)性。

以村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管為例，為順應(yīng)國(guó)務(wù)院開放民營(yíng)資本進(jìn)入金融行業(yè)的政策，銀監(jiān)會(huì)將村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行持股比例由20％降低至15％，但同時(shí)仍舊對(duì)村鎮(zhèn)銀行實(shí)行并表監(jiān)管。這意味著主發(fā)起行持有15％股權(quán)，需承擔(dān)100％責(zé)任，進(jìn)而造成村鎮(zhèn)銀行決策鏈條較長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)活力受限。

業(yè)內(nèi)人士評(píng)價(jià)，這真實(shí)反映了相關(guān)部門“重風(fēng)險(xiǎn)，輕發(fā)展”的思路。

而在麗水當(dāng)?shù)?，盡管農(nóng)村金融改革已搞得轟轟烈烈，但縣域金融監(jiān)管仍基本缺失。一位銀監(jiān)會(huì)麗水監(jiān)管分局中層人員坦言，隨著縣域及以下金融機(jī)構(gòu)數(shù)量逐漸增加，監(jiān)管壓力與日俱增，人手緊張、矛盾突出。

麗水面臨的金融監(jiān)管難題實(shí)為全局性難題。目前，基層監(jiān)管力量的不足已反向制約了農(nóng)村金融的發(fā)展。

上述中央農(nóng)村金融政策制定人士認(rèn)為，問題的癥結(jié)在于監(jiān)管和發(fā)展職責(zé)由同一部門承擔(dān)，相關(guān)部門必然因?yàn)榧蓱勶L(fēng)險(xiǎn)而限制發(fā)展。解決之道是，將監(jiān)管和發(fā)展職責(zé)賦予不同部門，制定一整套有別于城市金融的差異化監(jiān)管制度。

首先，在監(jiān)管制度方面，農(nóng)村金融和城市金融有著本質(zhì)的差異，目前農(nóng)村金融監(jiān)管套用城市金融監(jiān)管制度，錯(cuò)位明顯，要根據(jù)不同金融活動(dòng)的特質(zhì)制定不同監(jiān)管制度。例如提高農(nóng)戶貸款的風(fēng)險(xiǎn)容忍度，降低銀行資本的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，從監(jiān)管層面去引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)農(nóng)村。

其次，對(duì)于監(jiān)管人手不足的難題，一方面可以著力增加人手；另一方面不防嘗試將縣域及以下銀行、保險(xiǎn)、證券等金融領(lǐng)域監(jiān)管責(zé)任集中統(tǒng)一歸入人民銀行系統(tǒng)，由人民銀行代為監(jiān)管。因?yàn)樵诳h域人民銀行通常有20名－30名工作人員，人手充足?；蛘呦路胖醒氡O(jiān)管權(quán)至地方，采取“誰審批、誰監(jiān)管、誰擔(dān)責(zé)”的兩級(jí)金融監(jiān)管制度。

長(zhǎng)期以來，證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)自上而下縣域垂直的監(jiān)管體系，無法深入到縣域及以下，只有部分縣域設(shè)有銀監(jiān)會(huì)辦事處，但監(jiān)管職責(zé)仍依賴于地方銀監(jiān)分局的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。

此外，小型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展一定要輔之以市場(chǎng)退出機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管和市場(chǎng)退出機(jī)制這兩條缺一不可，人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，不能因?yàn)楸O(jiān)管力量不足而限制中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展。另外，存款保險(xiǎn)制度的建立和金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制也是一種監(jiān)管的補(bǔ)充，可以減輕監(jiān)管部門的監(jiān)管壓力。

事實(shí)上，推動(dòng)農(nóng)村金融改革，除了相關(guān)金融部門統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、共同協(xié)作，還需打通財(cái)政、農(nóng)業(yè)等關(guān)聯(lián)部門，在更高層面形成統(tǒng)籌安排，出臺(tái)配套政策。麗水試點(diǎn)方案明確提出，要注重財(cái)稅政策、貨幣政策、監(jiān)管政策、產(chǎn)業(yè)政策等之間的協(xié)調(diào)配套。加大各相關(guān)部門之間的協(xié)作力度，調(diào)動(dòng)和激發(fā)金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門參與農(nóng)村金融改革創(chuàng)新的積極性。

據(jù)了解，在潘功勝10月初調(diào)研結(jié)束后，已試圖解決部門協(xié)調(diào)問題。據(jù)悉，潘功勝與浙江省副省長(zhǎng)朱從玖已達(dá)成初步意向，同意提升麗水金融改革協(xié)調(diào)層級(jí)至省政府和人民銀行，初步明確由潘功勝和朱從玖出任相關(guān)牽頭人。如此一來，麗水農(nóng)村金融改革有望獲得更大的空間和支持。

麗水農(nóng)村金融改革剛剛啟動(dòng)，局部性的改革能否成為推動(dòng)全局性農(nóng)村金融改革的樣本，尚需進(jìn)一步觀察。一位決策層人士總結(jié)稱，回顧過去十年中國(guó)農(nóng)村金融改革歷程，相關(guān)部門改革推進(jìn)遲緩，尚未獲得突破性進(jìn)展，改革不盡如人意，甚至尚未“破題”?？梢娢磥磙r(nóng)村金融改革任務(wù)依然繁重而艱巨。

用人民銀行麗水中支行長(zhǎng)孔祖根的話說，目前，麗水農(nóng)村金改 “只是在自留地里面自行摸索，尚未突破現(xiàn)有的政策和法律”。金融改革停留在服務(wù)方式和手段的創(chuàng)新，缺乏頂層設(shè)計(jì)和制度安排，這是今年以來全國(guó)各地區(qū)域性改革的共性，亦是此類金融改革遇到的最大瓶頸。

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式、縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵階段，農(nóng)村金融在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革中發(fā)揮著核心作用，農(nóng)村金融改革的成敗一定程度上左右著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革成效。如此看來，決策層及相關(guān)部門迫切需要全面梳理和權(quán)衡政策得失，重新調(diào)整改革思路和方向。