建都洛邑后，周公旦開始實行封邦建國的方針。他先后建置71個封國，把武王15個兄弟和16個功臣，封到封國去做諸侯，以作為捍衛(wèi)王室的屏藩。另外在封國內(nèi)普遍推行井田制，將土地統(tǒng)一規(guī)劃，鞏固和加強了周王朝的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

5、營建洛邑制禮作樂

東方遼闊疆域的開拓，要求統(tǒng)治重心的東移。周公東征班師之后，便著手營建東都洛邑。建城的主要勞力是“殷頑民”，即殷人當中的上層分子。“頑民”西遷，一則使他們脫離了原來住地，失去了社會影響；二則集中起來，便于看管。為了看管殷頑民，周公曾經(jīng)派了八師兵力駐守。

東都洛邑位于伊水和洛水流經(jīng)的伊洛盆地中心，地勢平坦，土壤肥沃，南望龍門山，北倚邙山，群山環(huán)抱，地勢險要。伊、洛、湛、澗四小匯流其間。東有虎牢關(guān)，西有函谷關(guān)，據(jù)東西交通的咽喉要道。順大河而下，可達殷人故地。順洛水，可達齊、魯。南有汝、潁二水，可達徐夷、淮夷。伊、洛盆地確實是定都的好地方。

周公稱王的第五年(前1020年)，正式營建洛邑。三月初五，召公先來到洛邑，經(jīng)過占卜，把城址確定在澗水和洛水的交匯處，并進而規(guī)劃城廓、宗廟、朝、市的具體位置，五月十一日規(guī)劃成功。第二天，周公來到洛邑，全面視察了新邑規(guī)劃，重新占卜。卜兆表明湛水西和湛水東，洛水之濱營建新都大吉。經(jīng)過一年左右的時間建成。城方一千七百二十丈，外城方七十里。城內(nèi)宮殿富麗堂皇，新都叫“新邑’’或“新洛邑”；因此地原有鄂邑，北有郟山，故又稱“郟郫”。新都為周王所居，又叫“王城”。新邑東郊，湛水以東殷民住地叫“成周”，意思是成就周道。原來的鎬京就稱作“宗周”了。

東都洛邑建成之后，周公召集天下諸侯舉行盛大慶典。在這里正式冊封天下諸侯，并且宣布各種典章制度。也就是所謂“制禮作樂”。

為了鞏固周的統(tǒng)治，周公先后發(fā)布了各種文告，從這里可以窺見周公總結(jié)夏殷的統(tǒng)治經(jīng)驗，制定下來的各種政策。周公曾先后給衛(wèi)康叔《康誥》、《酒誥》、《梓材》三篇文告。

《康誥》的目的是安定殷民，全篇內(nèi)容不外是“明德慎罰”。周文王因為“明德慎罰，不敢侮鰥寡”才有天下。殷代“先哲王”也是安民，保民。“明德”的具體內(nèi)容之一就是“保殷民”。“慎罰”，是依法行事，其中包括殷法的合理成分。刑罰不可濫用，有的案情要考慮五、六天，十來天，才能判定。至于殺人越貨，“不孝不友”的，要“刑茲無赦”。文告中反復(fù)強調(diào)“康民”、“保民”、“裕民”、“庶民”。告誡康叔要勤勉從事，不可貪圖安逸。“天命”不是固定不變的，能“明德慎罰”才有天命。“明德慎罰’’也不是一切照舊，而是參酌殷法，推行周法，使殷人“作新民”。

《酒誥》是針對殷民飲酒成風(fēng)而發(fā)的。釀酒要用去大量糧食，這種飲酒風(fēng)習(xí)在以農(nóng)業(yè)起家的周人看來，簡直無法容忍。周公并非完全禁酒，在有祭祀慶典的時候還是可以喝一點。群飲是不行的，不可放過，要通統(tǒng)捉來“以歸于周”，“予其殺”。“予其殺”是我將要殺，未必殺。所以“歸于周”，是不要給殷人以象“小子封刑人殺人”的印象。這同“保民”、“安民”是一致的。應(yīng)該引導(dǎo)殷民去“藝黍稷”即種莊稼，也可“肇牽牛，遠服賈”，去經(jīng)商養(yǎng)父母。殷代先王，從成湯至帝乙都不敢“自暇自逸”，更何況敢聚會飲酒了。至于工匠飲酒，另當別論，不要殺，姑且先進行教育。在政策上區(qū)別對待是十分鮮明的。

《梓材》也還是提倡“明德”，反對“后王殺人”。至于民人之間，也不要相殘害，相虐待，乃“至于敬寡，至于屬婦，合由以容”。上上下下不虐殺而“敬寡”，而“合由以容”，自然會出現(xiàn)安定的局面。這種局面的形成不是輕易可以得到的，要象農(nóng)民那樣勤除草，整地，惰整田界水溝；象維修居處那樣，勤修垣墻，壁上涂泥，頂上蓋草；又如同匠人治器，勤事修斯，再涂上黑漆和紅漆?？傊?，勤用明德、保民，才能“萬年惟(為)王”。

三篇貫穿一個基本思想是安定殷民，不給殷民一個虐殺的形象，處罰要慎重，要依法從事。至于改造陋習(xí)——酗酒，一是限制，二是引導(dǎo)，三是區(qū)別對待。做為統(tǒng)治者，要勤勉從事。

《康誥》、《酒誥》、《梓材》是周公對被征服地區(qū)的政治方略，而《多士》是對待遷到洛邑的殷頑民的政策。洛邑建成之后，這批建城的殷頑民如何發(fā)落。自是擺在日程上的問題?！抖嗍俊肥侵芄蛞箢B民發(fā)布的文告。全文分作兩大段。第一段是攻心，讓殷頑民服從周人統(tǒng)治。理由是你們這些殷士不好，上天把大命給了我小“邦周”，決不是我“敢弋殷命”、“敢求位”。這如同你先祖成湯取代不道的夏桀一樣，也是“上帝不保”夏桀。我現(xiàn)在把你們從“天(大)邑商”遷到西土，不要怨我，我是矜憐你們的，這也是天命所在。第二段內(nèi)容是宣布給以生活出路，讓他們就地安居，有你們的田地，有你們的住宅，“爾乃尚有爾土，爾乃尚寧干止。”如果你們能順從聽命，有德，還被任用。上天會可憐你們，否則，你們不但會失去土地，而且我還會把上天的處罰加在你們身上。

對俘虜進行攻心戰(zhàn)術(shù)，使之自食其力，恩威并施。這是一整套改造政策。周公反復(fù)申明的“天命”不是他的創(chuàng)造，而是從遠古繼承下來的?！赌?middot;兼愛下》引《禹誓》：“用天之罰”，是禹征三苗時發(fā)表的誓詞。湯在征服夏桀時誓師詞說：“有夏多罪，天命殛之。”“天”已經(jīng)不是單純反映自然力量的神，天神已經(jīng)干預(yù)人間事務(wù)。周公在《牧誓》中也提到“恭行天之罰”。對敵人多講天命的周公，對“天”的觀念已經(jīng)有所發(fā)展。“天命”是否轉(zhuǎn)移，怎樣才能保住“天命”，取決于有沒有“德”，桀紂失掉天命是因為失“德”，周人要保住“天命”則必須有“德”，因此周公在教導(dǎo)周人時就多講“明德”。“天命”變成可以保持和爭取的了。人不再是盲目地服從“天命”，而有了主觀努力的可能了，這是積極的。天子是天的代理人，一方面他具有無上的權(quán)威，但不是無條件的，他必須有“德”，不然天命就要轉(zhuǎn)移，因而君主、天子不可以為所欲為的，是有條件、受約束的。紂在滅亡前夕還說“我不是有命在天乎？”周公的思想比他，比殷人要大大前進一步。保住天命的條件之一是“保民”，民的狀況不能不成為君主認真考慮的問題。

參與建新都的除去殷遺之外，還有“侯，甸、男、邦、伯”，這些多是殷的舊有屬國。東都建成，周公除去對殷頑民訓(xùn)誡之外，還對這些“多方”訓(xùn)誡?！抖嗍俊窂娬{(diào)天革殷命，《多方》則突出殷代夏，周革殷，是由于“不肯戚言于民”、“不克明保享于民”，于是成湯用“爾多方簡代夏作民主。”周“克堪用德”，天才讓周“簡畀殷命，尹爾多方”。對“多方’’則反復(fù)強調(diào)“保民”。針對“多方”懷念舊殷，不愛周邦，一方面讓他們有田宅；另一方面，如果不聽周的號令，則“我乃其大罰殛之”。假如內(nèi)部和睦，努力種田，“克勤乃事”，天要矜憐你們，我有周還要大大地賞賜。有德者，還可以在王廷作官。為期五年為善，你們?nèi)钥梢曰氐奖就痢?/p>

周公在掃平叛亂，營建成周之后的問題是，周王朝的長治久安的謀劃，也就是“制禮作樂”。這在周公稱王的第六年。“禮”強調(diào)的是“別”，即所謂“尊尊”；“樂”的作用是“和”，即所謂“親親”。有別有和，是鞏固周人內(nèi)部團結(jié)的兩方面。