土地產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)民利益問題分析

1、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與家庭承包制的差別

可以認(rèn)為：經(jīng)常被國內(nèi)外理論界引述的、文件語言表達(dá)的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”與老百姓俗稱的“大包干”根本不同。[3]

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在人民公社的基本體制框架內(nèi)部對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式的改變，在大多數(shù)地區(qū)只在1978-1982年農(nóng)村改革初期實(shí)行過，那時(shí)的政策目標(biāo)最初只是“落實(shí)黨在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)政策（其意是指上世紀(jì)六十年代的三自一包[4]）”。

對(duì)農(nóng)民而言，土地所承擔(dān)的生存功能，已經(jīng)日益重于生產(chǎn)功能

此后，隨著1982-1984年中央政府以政治手段大規(guī)模推行這種改革，被各地“矯枉過正”地普遍落實(shí)了的，實(shí)際上恰恰是農(nóng)民俗稱的“大包干”。只不過，官方文件上的政策語言閾于八十年代的意識(shí)形態(tài)制約，沒有跟隨這種客觀發(fā)生的制度變化而改變。

大包干這個(gè)讓農(nóng)民分戶經(jīng)營的制度實(shí)際上既不“聯(lián)產(chǎn)”，農(nóng)民也不對(duì)國家承擔(dān)除了稅費(fèi)之外的“責(zé)任”。到1998年的中共中央十五屆三中全會(huì)，中央在文件中終于把早已經(jīng)沒有實(shí)際意義的“聯(lián)產(chǎn)”和“責(zé)任”取消，正式把家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，改稱為家庭承包制。

從產(chǎn)權(quán)理論看，這種制度之下以農(nóng)村社區(qū)為邊界的土地產(chǎn)權(quán)，雖然本質(zhì)上是一種“非公有制[5]”，但仍然被理論界普遍認(rèn)為是一種殘缺產(chǎn)權(quán)。不過，如果我們從中國農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，人地關(guān)系越緊張，土地就越難以完全實(shí)現(xiàn)西方那種個(gè)人化的私有產(chǎn)權(quán)制度。因此，如果不能把土地上超載的農(nóng)村人口大幅度減少，這種殘缺產(chǎn)權(quán)就是可行的、合理的制度安排。

2、土地制度變遷中的產(chǎn)權(quán)問題和制度成本

新中國歷次土地制度變遷中形成了兩個(gè)產(chǎn)權(quán)問題：

其一，以村為單位平均分配土地，等于按照社區(qū)血、地緣關(guān)系，形成對(duì)外排他的私有土地產(chǎn)權(quán)，這種農(nóng)地制度是“風(fēng)吹得進(jìn)，雨打得進(jìn)，皇帝的腳踏不進(jìn)”。但那其實(shí)是政府退出的結(jié)果。此后，政府權(quán)利介入往往只在農(nóng)地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”——被征占為工商業(yè)用地、形成巨大增值利益的時(shí)刻。

其二，如果國家以政治的或者行政的手段、而非市場(chǎng)的手段推行土地制度，那么，在國家權(quán)利侵入的條件下，必然造成這種土地產(chǎn)權(quán)殘缺導(dǎo)致的制度成本。

例如，土改時(shí)出于新民主主義反對(duì)封建主義的政治目標(biāo)，國家規(guī)定農(nóng)民在土改中得到的土地可以出賣，但一般不許出租。又如，大包干以后為了發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，則農(nóng)民土地使用權(quán)可以“有償轉(zhuǎn)讓”，亦即有出租權(quán)，集體作為所有者只可以讓國家征用土地但不許進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)直接買賣。

這樣的產(chǎn)權(quán)殘缺是各級(jí)政府以國家權(quán)利為名侵犯農(nóng)民利益的制度條件。例如1956年后推行的集體化（包括高級(jí)社和公社化）、現(xiàn)在的壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)都造成了慘重的制度成本——越來越多的群體性治安事件。[6]

上世紀(jì)五十年代后期農(nóng)民對(duì)集體化的直接反抗，發(fā)生在從初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的基礎(chǔ)上向高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的過渡階段，表現(xiàn)為破壞生產(chǎn)工具、宰殺牲畜、砍伐林木。在高級(jí)社完全剝奪農(nóng)民的私有生產(chǎn)資料、并一年后迅速轉(zhuǎn)入人民公社之后，農(nóng)民則從直接反抗變?yōu)殚g接反抗，具體表現(xiàn)為土地粗放經(jīng)營、消極怠工。于是，發(fā)生了“3年自然災(zāi)害”，也引發(fā)了1959-1961年的農(nóng)村政策調(diào)整：允許土地所有權(quán)“退回”生產(chǎn)隊(duì)、亦即再次承認(rèn)農(nóng)村社區(qū)的血、地緣關(guān)系是土地的產(chǎn)權(quán)邊界；允許農(nóng)民在“自留地”、“拾邊地”上自由種植，產(chǎn)品可以自由進(jìn)入市場(chǎng)。如果我們承認(rèn)政府才是當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)主體，那么也可以這樣說：是國家權(quán)利退出了集體化中的“不經(jīng)濟(jì)”部分。

現(xiàn)在的政府壟斷征占土地引發(fā)大量上訪告狀、包圍政府，惡化了農(nóng)村中的黨群關(guān)系，例如上世紀(jì)九十年代初期發(fā)生的第一輪“圈地運(yùn)動(dòng)”中，廣東46%的上訪事件歸因于征占農(nóng)村土地；2002年開始的第二輪圈地運(yùn)動(dòng)中，大約三分之一的農(nóng)民上訪歸因于征占土地。間接的社會(huì)成本則是加重了腐敗這個(gè)最大的制度癌癥。

各地政府在農(nóng)民普遍反抗壟斷征占土地的壓力下的讓步政策，表現(xiàn)為允許社隊(duì)集體有15%的土地開發(fā)權(quán)、允許集體土地作股或者租賃參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，甚至如廣東和上海，鼓勵(lì)“以土地為中心”的社區(qū)股份合作制自行規(guī)劃開發(fā)村社土地。但這又導(dǎo)致企業(yè)從鎮(zhèn)中心外遷，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)“空心化”。[7]

而且，由于這種讓步政策的非規(guī)范制度特征，又連帶產(chǎn)生了政府和村級(jí)干部尋租、濫用土地、浪費(fèi)資源和污染環(huán)境等問題。

3、土地的福利化問題

在中國人地關(guān)系高度緊張的資源約束條件下，經(jīng)過長期反復(fù)的制度變遷過程，形成了所謂“均分制+定額租”的基本制度，這是中國當(dāng)前以“家庭承包制”為名的農(nóng)地制度的實(shí)際內(nèi)容。這種制度的最大“收益”是農(nóng)村的相對(duì)穩(wěn)定；其制度成本，則是農(nóng)村土地的逐漸福利化，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

在全國普遍推行大包干之后的1984年，農(nóng)村勞均耕地面積約為0.3公頃，人均只有約0.1公頃土地（老口徑）。平均承包土地使廣大農(nóng)區(qū)、尤其是大多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，一個(gè)農(nóng)戶占有三五塊、十幾塊，甚至幾十塊“遠(yuǎn)近高低各不同”的耕地成為普遍現(xiàn)象。其后隨人口增長，土地還要“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”，由此客觀上造成土地?zé)o限細(xì)分的問題，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模日漸細(xì)小。

到全國落實(shí)“延包政策”的1998年，農(nóng)村勞均耕地面積下降到約為0.27公頃，人均只有約0.08公頃土地。由于人地關(guān)系更為緊張，對(duì)農(nóng)民而言，土地所承擔(dān)的生存（社會(huì)保障）功能，已經(jīng)日益重于生產(chǎn)功能。因此，農(nóng)民在落實(shí)“延包政策”中重新界定土地產(chǎn)權(quán)，所依據(jù)的仍是產(chǎn)生于古老的農(nóng)業(yè)文明的“均平”理念，即70%以上絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)地區(qū)，仍然按社區(qū)內(nèi)的人口而不是按勞動(dòng)力把集體所有的農(nóng)地劃等平分。

4、農(nóng)業(yè)的要素配置難以完全市場(chǎng)化

這種情況表明，中國農(nóng)村土地制度已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的福利化特征。而土地既然成為農(nóng)民生存保障的基礎(chǔ)，就很難再完全體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則。中國農(nóng)村是最早進(jìn)行市場(chǎng)取向改革的領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制本來應(yīng)該成為農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中資源配置的調(diào)節(jié)手段。但由于土地面積一定、而勞動(dòng)力絕對(duì)過剩且不斷增加，勞動(dòng)力作為要素投入既使無效益也仍然追加，使得資金和技術(shù)等其他要素難以在邊際報(bào)酬的作用下對(duì)勞動(dòng)力進(jìn)行替代，在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制這個(gè)看不見的手的作用，有時(shí)候就是不顯著。

5、勞動(dòng)力要素市場(chǎng)化對(duì)于農(nóng)業(yè)和食品安全的負(fù)面影響

1997年以后，中國出現(xiàn)了農(nóng)民收入連續(xù)4年負(fù)增長的現(xiàn)象，在農(nóng)民現(xiàn)金開支不可能同步減少、反而隨教育醫(yī)療等市場(chǎng)化導(dǎo)致農(nóng)村公共品開支不斷增加的壓力下，農(nóng)村勞動(dòng)力逐年大量轉(zhuǎn)移為非農(nóng)就業(yè)。同期也逐步體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力要素優(yōu)化配置的機(jī)制性作用，但農(nóng)業(yè)卻進(jìn)一步墜入“386199部隊(duì)”——婦女、兒童和老人搞農(nóng)業(yè)的困境。

這是由于，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)超過三分之一的農(nóng)村勞動(dòng)力都已經(jīng)有了外出就業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，其勞動(dòng)力機(jī)會(huì)收益隨之成為“影子價(jià)格”，農(nóng)村勞動(dòng)力價(jià)格也就參照非農(nóng)就業(yè)價(jià)格被“顯化”出來。這種大幅度高于村內(nèi)農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力價(jià)格“顯化”，導(dǎo)致很多地方的農(nóng)民基本上放棄了以往使用勞動(dòng)力才能搞好的農(nóng)家肥，改為更多以化肥、農(nóng)藥和除草劑替代勞動(dòng)力投入。

于是，農(nóng)業(yè)的化學(xué)化成為普遍趨勢(shì)，既造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本逐年提升、農(nóng)業(yè)按照投入產(chǎn)出計(jì)算愈發(fā)接近或達(dá)到破產(chǎn)地步，同時(shí)也造成日益嚴(yán)重的食品不安全問題。

看來，以往不單獨(dú)計(jì)算農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中勞動(dòng)力投入的傳統(tǒng)家庭經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制已經(jīng)逐步被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所打破，農(nóng)業(yè)的負(fù)效益當(dāng)然也隨之“顯化”出來。

6、人地矛盾的惡化趨勢(shì)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國已經(jīng)有1/3的省人均土地面積小于1畝，1/3的縣人均土地面積小于0.8畝；后面這個(gè)數(shù)據(jù)已經(jīng)低于聯(lián)合國確定的土地對(duì)人口的最低生存保障線。亦即在中國1/3的地方，這樣的人地比例關(guān)系，已經(jīng)使土地連維持農(nóng)民生存也不足了。

此外，在中國農(nóng)村資源不斷減少的同時(shí)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力絕對(duì)過剩仍然是個(gè)長期現(xiàn)象，從近期執(zhí)行的國家“十五計(jì)劃”的新增就業(yè)遞減情況看，還沒有根本改變這種現(xiàn)象的可能。[8]

綜上所述，隨著農(nóng)業(yè)人口增加對(duì)土地的壓力越來越大，中國傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地正在逐漸喪失作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的功能，福利化趨勢(shì)日益明顯。