三、服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)

明確了服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，就需要確定服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)。根據(jù)調(diào)研和分析，制約我國服務(wù)型政府建設(shè)的主要因素仍然是體制問題。加快改革攻堅步伐，深化相關(guān)領(lǐng)域的體制改革，是建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

（一）構(gòu)建社會主義公共政治體制

人類社會政治發(fā)展史呈現(xiàn)出這樣一條清晰的軌跡，即由君主政治走向官僚政治進(jìn)而走向民主政治。例如，在1974年，全世界只有39個國家是民主國家，民主國家僅占全球國家總數(shù)的1/4。如今，將近每3個國家中就有2個是通過公開選舉來選擇國家領(lǐng)導(dǎo)人，發(fā)展中國家2/3的成年人都有資格參加全國的選舉。在君主政治和官僚政治下，只有為君、為官服務(wù)的政府，不可能存在為民服務(wù)的政府。正如唐朝韓愈所說：“君者，出令者也；臣者，行君之令而致之民者也；民者，出粟米麻絲，作器皿，通貨財，以事其上者也。君不出令，則失其所以為君；臣不行君之令而致之民，則失其所以為臣；民不出粟米麻絲，作器皿，通貨財，以事其上，則誅。”

我們今天所要建設(shè)的服務(wù)型政府，是為公民、為社會服務(wù)的政府。這樣的政府，只能建立在民主政治的基礎(chǔ)之上。在我國，民主正在由階級民主走向社會公共民主。建立在公共民主基礎(chǔ)之上的政治體制就是公共政治體制。只有發(fā)展和完善公共政治體制，才能為服務(wù)型政府建設(shè)奠定堅實(shí)的政治基礎(chǔ)，提供強(qiáng)有力的政治保障。

構(gòu)建社會主義公共政治體制，必須積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，切實(shí)解決民主政治建設(shè)中亟待解決的主要問題。

1切實(shí)加強(qiáng)法治建設(shè)。要強(qiáng)化憲法在法治建設(shè)中的核心和主導(dǎo)地位，堅決維護(hù)憲法的權(quán)威，依法保障公民的主體地位，維護(hù)公民的民主權(quán)利，使公民真正成為國家和社會的主人，成為公共政治的“老板”。只有從制度上和程序上真正確保了公民的主體地位，各級政府才能認(rèn)真為公民“打工”，為公民和社會服務(wù)。換言之，只有權(quán)由民所授，各級政府才能做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。

2積極穩(wěn)妥地推進(jìn)地方自治。馬克思、恩格斯充分肯定地方自治在現(xiàn)代政治發(fā)展中的地位和作用，認(rèn)為地方自治是革命的最強(qiáng)有力的杠桿。所謂地方自治，按照馬克思、恩格斯的解釋，就是公民有選擇地方官員和依法管理地方公共事務(wù)的權(quán)利。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)地方自治，是發(fā)展社會主義公共政治的重要途徑。對此，1987年，時任全國人大常委會委員長的彭真就講過：“我國幾千年封建社會，說不上民主，新中國成立以后，我們又曾經(jīng)走過一段彎路，就是長期以來，我們自上而下的很多，自下而上的東西很少。……我看村委會是個最大的民主訓(xùn)練班。老百姓現(xiàn)在如果通過這種直接民主形式管理好一個村，將來就可能管好一個鄉(xiāng)，管好一個鄉(xiāng)以后，將來就可以管好一個縣、一個省，真正地體現(xiàn)出我們的國家是人民當(dāng)家作主。”黨的十七大報告進(jìn)一步明確指出：“人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。”“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實(shí)行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。”

3改革和完善選舉制度，擴(kuò)大公民有序的政治參與。在代議制民主體制下，選舉是公民表達(dá)意愿的最直接、最重要、最有效的渠道，是公共意志形成的最重要的途徑，也是公共政治最重要的表現(xiàn)形式。這里的選舉，既包括人大代表的選舉，也包括行政首長的選舉。衡量一個國家的民主化程度，一看選舉是否真實(shí)，二看選舉是否普遍。正因?yàn)檎J(rèn)識到選舉是現(xiàn)代公共政治的重要表現(xiàn)形式，所以早在20世紀(jì)80年代鄧小平就明確指出：“大陸在下個世紀(jì)，經(jīng)過半個世紀(jì)以后可以實(shí)行普選。”

民主，既是人類的政治理想，也是現(xiàn)實(shí)的制度安排和程序設(shè)計。要建設(shè)服務(wù)型政府，確保各級政府正確執(zhí)行社會公共意志，維護(hù)公共利益，就必須健全民主制度，豐富民主形式，通過改革和完善選舉制度，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證公民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社會主義民主的制度化、規(guī)范化和程序化。只有不斷完善公共政治體制和運(yùn)行機(jī)制，擴(kuò)大公民有序的政治參與，才能使各級政府準(zhǔn)確了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實(shí)珍惜民力，使維護(hù)和增進(jìn)社會公共利益成為各級政府運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)社會公共利益的最大化。

（二）構(gòu)建社會主義公共行政體制

所謂公共行政體制，就是執(zhí)行公共意志，行使公共權(quán)力，制定公共政策，管理公共事務(wù)，生產(chǎn)公共產(chǎn)品，提供公共服務(wù)，滿足社會公共需求的行政組織體系和管理制度。構(gòu)建社會主義公共行政體制，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共政治建設(shè)的必然要求，也是支撐服務(wù)型政府的重要管理體制。構(gòu)建社會主義公共行政體制，迫切需要解決以下主要問題。

1加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，將政府主要職能盡快轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)上來。為實(shí)現(xiàn)政府職能的這一根本轉(zhuǎn)變，必須采取以下對策：

（1）調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu)，依法明確公共服務(wù)在政府職能中的主導(dǎo)地位和核心地位。這是建設(shè)服務(wù)型政府的根本任務(wù)，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的基本要求?？茖W(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本。貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，要求各級政府始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，尊重人民的主體地位，發(fā)揮人民的首創(chuàng)精神，保障人民的各項權(quán)益，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。依法明確公共服務(wù)在政府職能中的主導(dǎo)地位和核心地位，確保各級政府高度重視和認(rèn)真履行公共服務(wù)職能，才能不斷滿足人民群眾日益增長的公共需求，使科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”這一核心貫穿于政府工作和政府行為的始終。

（2）依法加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把政府不該管的事項轉(zhuǎn)移出去。多年來，由于政企不分、政資不分、政事不分、政府與市場中介組織不分，各級政府投入了許多時間、精力和財力，管了許多不該管的事情，應(yīng)該由政府管的社會公共事務(wù)和提供的公共服務(wù)卻不到位。為解決這一老大難問題，必須加強(qiáng)法制建設(shè)，依法劃清政企之間、政資之間、政事之間和政府與市場中介組織之間的權(quán)力界限，割斷政府與企事業(yè)單位和市場中介組織的利益臍帶，實(shí)現(xiàn)政府責(zé)權(quán)的法定化，用法律的剛性手段規(guī)范和約束政府行為。政企、政資、政事和政府與市場中介組織之間的權(quán)力界限劃清了，利益臍帶割斷了，政府職責(zé)明確了，才能促使各級政府把不該管的事項轉(zhuǎn)移出去，把更多的時間、精力和財力轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)上來。

（3）健全政府職責(zé)體系，依法明確各級政府公共服務(wù)的職責(zé)權(quán)限。目前，我國《憲法》和有關(guān)法律對各級政府公共服務(wù)職權(quán)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，上下級之間公共服務(wù)職權(quán)重疊嚴(yán)重。政府間公共服務(wù)法定權(quán)責(zé)不清，憲法和法律對各級政府的剛性約束就會降低，政府間在公共服務(wù)領(lǐng)域的推諉扯皮就難以避免，公共服務(wù)的效能也不可能提高。因此，修改《憲法》和有關(guān)法律，依法明確各級政府公共服務(wù)的職責(zé)權(quán)限，健全政府間公共服務(wù)職責(zé)體系，是加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能和建設(shè)服務(wù)型政府的當(dāng)務(wù)之急。

2優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。建設(shè)服務(wù)型政府，必須緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，建立健全以公共服務(wù)部門為主體的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的政府組織體系。

（1）加強(qiáng)政府公共服務(wù)部門建設(shè)，使公共服務(wù)部門在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中占有較大比重。目前，我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中，管理經(jīng)濟(jì)部門所占比重仍然較大，公共服務(wù)部門所占比重偏小。這種政府組織結(jié)構(gòu)不能很好地適應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府的要求，迫切需要通過改革加以調(diào)整。

（2）政府機(jī)構(gòu)設(shè)置必須符合精簡、統(tǒng)一和效能的原則。目前，我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置還不夠精簡，職能職責(zé)尚不完全統(tǒng)一，從而影響了政府效能的進(jìn)一步提高。因此，必須進(jìn)一步加大政府機(jī)構(gòu)整合的力度，切實(shí)解決大部門體制改革中所存在的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和職能整合不到位、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)嚴(yán)重超編等問題，同時，在公共服務(wù)領(lǐng)域探索和推進(jìn)大部門體制改革，實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的有機(jī)統(tǒng)一。

（3）在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)行政法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化。

3創(chuàng)新行政運(yùn)行機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府管理方式。建設(shè)服務(wù)型政府，不僅需要改革行政體制，而且需要創(chuàng)新行政運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變。

（1）健全政務(wù)公開機(jī)制，完善政務(wù)公開制度。服務(wù)型政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，與人民群眾的切身利益密切相關(guān)，人民群眾也最為關(guān)心。因此，必須健全政務(wù)公開機(jī)制，完善政務(wù)公開制度，及時發(fā)布公共服務(wù)信息，公開政府提供公共服務(wù)的種類、標(biāo)準(zhǔn)、成本、形式、時間、具體提供的部門和責(zé)任人等，以滿足人民群眾的知情權(quán)，也便于人民群眾的積極參與，防止政府運(yùn)行的低效和腐敗。

（2）創(chuàng)新政府決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化、民主化和法治化。決策是政府管理的核心環(huán)節(jié)。政府公共服務(wù)決策是否符合實(shí)際，符合人民群眾最迫切和多樣化的需求，直接關(guān)系到公共服務(wù)的效能。為防止和避免政府決策脫離實(shí)際、脫離群眾，必須創(chuàng)新公共服務(wù)決策機(jī)制，將該下放的公共服務(wù)決策權(quán)下放，在公共服務(wù)決策中，實(shí)行公示制、聽證制和專家論證制，廣泛聽取人民群眾和專家意見。與此同時，還要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將一些成熟的行之有效的公共服務(wù)決策程序上升為法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)決策的規(guī)范化、法治化。

（3）推行公共服務(wù)績效評估和行政問責(zé)機(jī)制。胡錦濤總書記在2008 年2月23日中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)會上明確提出：“推進(jìn)以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效評估和行政問責(zé)制度。”政府績效評估是政府戰(zhàn)略管理的重要手段和工具，也是政府的重要指揮棒，對政府工作具有重要的導(dǎo)向作用。按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求構(gòu)建政府績效評估指標(biāo)體系，就必須將公共服務(wù)作為政府績效評估的重要內(nèi)容。對于沒有很好履行這一職責(zé)的政府，要進(jìn)行行政問責(zé)，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。大力推行公共服務(wù)績效評估和行政問責(zé)制度，不僅能夠推動政府職能轉(zhuǎn)變，促使各級政府高度重視和認(rèn)真履行公共服務(wù)職能，同時也能夠促使各級政府不斷改進(jìn)工作，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

（4）積極探索政社合作機(jī)制，充分發(fā)揮公民和社會組織的作用。提供基本公共服務(wù)雖然是政府責(zé)任，但政府壟斷式的供給，不僅難以提高公共服務(wù)效率，難以滿足公民對基本公共服務(wù)的多樣化需求，而且容易滋生消極腐敗現(xiàn)象。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確要求“從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。”為貫徹落實(shí)中央的這一精神，必須積極探索政府與社會的合作機(jī)制和伙伴關(guān)系，在充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，有效整合社會力量，引入市場機(jī)制，通過合同外包、購買服務(wù)等方式，降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)效能。

（5）創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制。大量的歷史事實(shí)證明，沒有監(jiān)督的政府，不可避免地產(chǎn)生怠惰和腐敗。為提高監(jiān)督系統(tǒng)的效能，確保各級政府優(yōu)質(zhì)高效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，就必須改革監(jiān)督體制，創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制。一是提高監(jiān)督主體的地位，使監(jiān)督主體敢于監(jiān)督。二是依法明確監(jiān)督體系內(nèi)部各監(jiān)督主體的職責(zé)權(quán)限，使之相互協(xié)調(diào)、相互配合，形成監(jiān)督的合力，防止和克服監(jiān)督體系內(nèi)部的推諉扯皮現(xiàn)象。三是將體制內(nèi)專職化的監(jiān)督主體置于人民群眾和新聞輿論的監(jiān)督之下，防止和克服監(jiān)督主體的消極腐敗現(xiàn)象。

（三）構(gòu)建社會主義公共財政體制

政府履行公共服務(wù)職能，是以相應(yīng)的財力為基礎(chǔ)的。因此，建設(shè)服務(wù)型政府，必須改革財政體制，構(gòu)建社會主義公共財政體制。所謂公共財政體制，即滿足社會公共需求的財政體制，其主要職能是為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

黨的十六大以來，我國不斷加大了基本公共服務(wù)的投入，尤其在教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等領(lǐng)域，財政投入的力度明顯加大。盡管如此，橫向比較，我國財政用于公共服務(wù)的支出仍然偏低。例如，2007年我國教育、醫(yī)療和社會保障三項支出占政府總支出的比重總和為29.2%，與人均GDP3000美元以下國家和人均GDP3000～6000美元國家相比，分別低13.5和24.8個百分點(diǎn)。其中，醫(yī)療支出比重分別低4.7和8.2個百分點(diǎn)，社會保障支出比重分別低9.9和18.3個百分點(diǎn)。2009年，我國教育、醫(yī)療、社會保障和保障性住房4項公共服務(wù)支出占政府總支出的比重僅為29.8%。政府公共服務(wù)投入不足，既抑制了居民消費(fèi)，影響了內(nèi)需的擴(kuò)大，又嚴(yán)重制約了政府職能轉(zhuǎn)變，降低了政府基本公共服務(wù)效能。為使政府積極有效地履行基本公共服務(wù)職能，必須調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。

1按照中央關(guān)于“更加注重公共服務(wù)”和“建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系”的要求，加大政府基本公共服務(wù)的投入，增加政府支出用于改善民生和社會事業(yè)的比重，使我國基本公共服務(wù)水平不僅與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，而且達(dá)到人均GDP同等水平國家的基本公共服務(wù)平均或以上水平。

2按照推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的要求，加大對農(nóng)村和落后地區(qū)基本公共服務(wù)的投入，提高農(nóng)村和落后地區(qū)基本公共服務(wù)水平，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)之間基本公共服務(wù)的差距。

3按照財力與事權(quán)相匹配的原則，科學(xué)配置各級政府的財力，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，加強(qiáng)縣級政府提供基本公共服務(wù)的財力保障。