(三)財政預算收入政策的運用

財政預算收入政策的運用主要體現(xiàn)在《技術(shù)開發(fā)促進法》和《鼓勵外資法》中。為鼓勵科技開發(fā)，韓國實行了按收入總額的3%-5%提取“技術(shù)開發(fā)準備金”、研究試驗用設備加速折舊、技術(shù)及人才開發(fā)費扣除、進口學術(shù)研究用品減免關(guān)稅、國內(nèi)難以生產(chǎn)而從國外進口的研究用樣品免征特別消費稅等優(yōu)惠政策;對為國內(nèi)服務的外國技術(shù)人員，從其提供勞動之日起5 年內(nèi)的勞動所得，免征個人所得稅;在科技成果轉(zhuǎn)化方面，韓國對新技術(shù)企業(yè)的資產(chǎn)投資實行稅前扣除或加速折舊、對技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入減免稅收、對技術(shù)開發(fā)先導物品在進入市場的初級階段一定期間內(nèi)減免特別消費稅，對符合條件的工程技術(shù)項目和信息行業(yè)，自開工后有收入年度起，6年內(nèi)對該項目所獲收入減半征收法人稅。

三、借鑒與啟示

韓國自主創(chuàng)新的路徑證明，后發(fā)國家實現(xiàn)經(jīng)濟快速趕超，大多都要經(jīng)歷或長或短的一段模仿創(chuàng)新階段，待各方面條件具備后，自主創(chuàng)新理應成為經(jīng)濟增長的主要驅(qū)動力。近年來，我國也開始了建設創(chuàng)新型國家的實踐和理論探討。當前，自主創(chuàng)新得到了國家高層領(lǐng)導的重視并采取了諸多有利措施，同時，經(jīng)過幾十年的積累，我國已具備進行獨立自主研發(fā)的實力。而且，我國1998 年以來，在財政預算管理領(lǐng)域推出的部門預算改革、收支兩條線改革、政府采購制度改革和國庫集中收付制度改革等一系列改革，是相互聯(lián)系、相互制約的預算支出管理的重要環(huán)節(jié)，有力地保障了我國自主創(chuàng)新相關(guān)政策的實施。因此，如何在發(fā)展中利用財政預算管理政策促進自主創(chuàng)新是當前的一大重要現(xiàn)實問題。結(jié)合韓國的成功做法，未來我國財政預算管理政策的完善方向主要體現(xiàn)在以下幾方面。

(一)加強國家科技預算編制和調(diào)整的頂層設計和宏觀調(diào)控

我國雖然成立了國家科技教育領(lǐng)導小組，但從實際運轉(zhuǎn)情況看，還沒有對國家科技預算編制和調(diào)整發(fā)揮實質(zhì)性作用。我國正在推進部門預算改革，在中央一級，不同的科技預算單位在編制科技相關(guān)預算時，均根據(jù)有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本部門需要編制和調(diào)整預算數(shù)額，國家科技部僅編制本部門的科技預算，它在全部政府科技預算經(jīng)費中只占一部分，它也沒有權(quán)力影響整個科技預算的編制和調(diào)整，國家財政部在進行綜合平衡時基本不打破現(xiàn)行框架，事實上我國目前沒有一個部門能夠真正充當對政府科技預算編制和調(diào)整進行協(xié)調(diào)的角色。

國家科技預算編制和調(diào)整是直接反映國家科技政策和國家發(fā)展戰(zhàn)略變化的重要工作，并對全社會科技活動產(chǎn)生巨大導向作用。各部門科技預算編制和調(diào)整缺乏高層設計和協(xié)調(diào)，不僅會導致科技預算分配和執(zhí)行中的重復浪費和布局缺失并存，導致各部門對利益分配格局的追求和博弈，也不利于政府通過科技預算管理實現(xiàn)對國家科技活動的宏觀調(diào)控。借鑒韓國的做法，根據(jù)我國政治體制和財政體系特征，全盤設計、建立和完善合乎我國特色的科技預算編制和調(diào)整的調(diào)控方案已經(jīng)非常迫切。

(二)以政府采購來培育新興技術(shù)領(lǐng)域和成熟技術(shù)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新能力

自主創(chuàng)新能力的培育不僅包括新興技術(shù)領(lǐng)域，還包括成熟技術(shù)領(lǐng)域。新興技術(shù)可以使我國在某些前沿技術(shù)領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位，成熟技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新則有利于我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造，形成新工藝和新產(chǎn)品，兩方面都需要政府扶持和支持。因此，對這些領(lǐng)域，政府支持的方式不是直接的研發(fā)投入，而是在政府采購的財政預算中優(yōu)先安排自主創(chuàng)新產(chǎn)品，通過政府技術(shù)和商品勞務采購先期形成產(chǎn)品消費市場，進而形成大規(guī)模的民間消費市場。在未來的政府采購活動中，政府一方面要創(chuàng)造市場，另一方面要通過政策傾斜開辟市場，對國內(nèi)技術(shù)和生產(chǎn)能力已經(jīng)成熟的產(chǎn)業(yè)，在采購政策上向其傾斜;對可以成為采購對象的特殊技術(shù)創(chuàng)新等，可用標準和參數(shù)手段來描述政府需求，提高其中標概率。并通過立法和完善已有的法律法規(guī)使這些政策具有至高的權(quán)威性和強制力。我國2003 年出臺的《中華人民共和國政府采購法》，因其內(nèi)容過于模糊和籠統(tǒng)，難以有效約束政府機構(gòu)的采購行為。

(三)以R&D 投入強度來強化財政預算支出政策在自主創(chuàng)新中的主導作用

從韓國的自主創(chuàng)新能力培育過程來看，在市場發(fā)育到一定程度后，市場主導型的自主創(chuàng)新模式必然要取代政府主導型發(fā)展模式而發(fā)揮主要作用，這可從資金來源和技術(shù)需求兩方面得到證明。但對于我國而言，技術(shù)基礎(chǔ)仍然比較薄弱，民間對基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)的積極性不高，更為致命的是在我國技術(shù)創(chuàng)新市場上，害怕承擔創(chuàng)新風險的心理普遍存在。因此，在這一關(guān)鍵時期要努力提高財政預算對科技的投入，形成穩(wěn)定的科技資助收入來源機制，保證國家R&D 投入占GDP 的比重迅速達到2%①，甚至允許其超常增長。通過財政預算R&D 投入保障關(guān)鍵技術(shù)、重要項目、前沿技術(shù)等的研發(fā)資金，同時形成強烈外溢，誘發(fā)社會對技術(shù)的需求和研發(fā)投入的積極性。但是，現(xiàn)代社會的競爭也不一定是研發(fā)投入越多，其自主創(chuàng)新能力就越強，實際中R&D 投入與高素質(zhì)人才密切相關(guān)。因此，著眼于可持續(xù)自主創(chuàng)新能力的培育，財政預算在注重R&D 投入強度的同時，還應重視教育投入，按照保證我國教育事業(yè)快速、持續(xù)發(fā)展的需要，使財政預算對教育的公共投入總量每年至少不低于同級財政預算支出的增長幅度，建立一個有效的、與現(xiàn)代科技進步和市場經(jīng)濟發(fā)展需要相適應的教育投入體制，同時，優(yōu)化財政預算教育投資結(jié)構(gòu)，鼓勵人才流動，提高人力資源配置效果。

(四)設計科學的預算管理制度

我國科技創(chuàng)新中的政府作為，存在諸多不適應和尚待改進的問題。一方面僵化的行政區(qū)劃導致的各行政主體的利益考量和各部門過于專業(yè)化的分工客觀上阻隔了科技與經(jīng)濟的有效結(jié)合，使得科技對社會經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率大打折扣。另一方面科技經(jīng)費審批權(quán)和配置權(quán)過度集中于政府使浪費和腐敗現(xiàn)象難以避免?？陀^地說，韓國科技創(chuàng)新的資源大部分我們也具備，關(guān)鍵是缺少整合這些因素的財政預算管理體制。

近年來我國對某些自然科學基金的投入并不少，有些甚至高達上億元人民幣，但資金往往在多個環(huán)節(jié)被截留?？萍冀?jīng)費分配到各預算單位后，預算經(jīng)費的執(zhí)行存在一定自主性。盡管我國正在推進部門預算改革，試行零基預算，從預算編制環(huán)節(jié)加強對預算執(zhí)行的調(diào)控和監(jiān)督，但由于科技活動具有較強的不確定性和風險性，科技經(jīng)費的安排和執(zhí)行事實上常常難以明確把握，也不宜管得過于僵硬。

目前，我國中央一級就有眾多科技預算執(zhí)行單位，各科技預算單位在預算執(zhí)行上更多從本部門的科技需求出發(fā)進行部署。國家科技教育領(lǐng)導小組沒有在實質(zhì)上介入科技預算管理，它對我國科技政策的導向，常常難以在各部門科技預算執(zhí)行中體現(xiàn)。部門預算改革之后，國家科技部不再掌握各部門屬科研機構(gòu)的事業(yè)費，主要依靠其管理的部分科技計劃撥款經(jīng)費，對全國科技活動進行宏觀調(diào)控和管理，調(diào)控功能進一步減弱。如何在科技預算執(zhí)行中，通過適當?shù)暮暧^調(diào)控和監(jiān)督管理，引導科技預算的執(zhí)行按照符合我國國家以及科技發(fā)展戰(zhàn)略的需要進行布局和安排，需要更靈活的機制創(chuàng)新。

一定程度的科技經(jīng)費多部門布局，能夠調(diào)動各部門科技活動主體的積極性，但我國作為發(fā)展中大國，為推進全面建設小康社會進程，實施國家自主創(chuàng)新戰(zhàn)略，在政府科技經(jīng)費投入有限的情況下，更需要集中力量，統(tǒng)籌調(diào)配，提高科技經(jīng)費使用效率。當前，面對我國科技經(jīng)費管理條塊分割、多頭管理，資源分散、重復浪費現(xiàn)狀，科技行政管理部門要結(jié)合國家科技發(fā)展戰(zhàn)略對國家科技資源進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和優(yōu)化配置，困難重重。因此，研究建立適合我國現(xiàn)行財政預算管理體制的科技經(jīng)費管理協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮各級科技行政主管部門在資源配置中的協(xié)調(diào)功能，是推動我國科技進步，支撐國家經(jīng)濟社會發(fā)展目標的迫切需要。

我們關(guān)注韓國的經(jīng)驗，如果只專注于技術(shù)上的安排而忽視其為確保國家科技經(jīng)費合理利用而進行的預算制度設計，就很難從根本上了解韓國科技創(chuàng)新的原動力。

(五)以稅基式減免來激發(fā)企業(yè)自主創(chuàng)新的熱情

由于我國實行的是流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體的雙主體稅制，對企業(yè)自主創(chuàng)新的激勵大部分是通過稅率減免、區(qū)域優(yōu)惠來實現(xiàn)。顯然，這種政策激勵未能收到良好效果，未來激勵企業(yè)自主創(chuàng)新的稅收政策仍然是流轉(zhuǎn)稅和所得稅的優(yōu)惠格局，問題在于合理協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系。對于流轉(zhuǎn)稅，應以稅額減免、稅率優(yōu)惠相結(jié)合為主，如對技術(shù)人才在技術(shù)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)讓和技術(shù)服務等方面的收入免征營業(yè)稅等;而所得稅則應以稅基式減免為主，具體而言是鼓勵企業(yè)加大科技創(chuàng)新研究和開發(fā)投入，優(yōu)惠重點轉(zhuǎn)向具體研發(fā)項目的扣除設計，如對為從事研發(fā)而購入的機器設備，允許采用加速折舊;提高企業(yè)職工教育經(jīng)費的計提比例，強化科技人員工資扣除在項目扣除中的地位;改革個人所得稅制度，為企業(yè)科技人員發(fā)展留足稅收空間。