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一、引言：公民社會與善治

關(guān)于公民社會，各國學者提出了許多不同的定義，它們大體上可以分為兩類，一類是政治學意義上的，一類是社會學意義上的。兩者都把公民社會界定為民間組織，但強調(diào)的重點不同。政治學意義上的公民社會概念強調(diào)“公民性”，即公民社會主要由那些保護公民權(quán)利和公民政治參與的民間組織構(gòu)成。社會學意義上的公民社會概念強調(diào) “中間性”，即公民社會是介于國家和企業(yè)之間的中間領(lǐng)域。正如Gordon White所說：“從公民社會這一術(shù)語的大多數(shù)用法來看，其主要思想是，公民社會是處于國家和家庭之間的大眾組織，它獨立于國家，享有對于國家的自主性，它由眾多旨在保護和促進自身利益或價值的社會成員自愿結(jié)合而成”。在這里我們把公民社會當作是國家或政府之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織（NGO ）、公民的志愿性社團、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團體和公民自發(fā)組織起來的運動等，它們又被稱為介于政府與企業(yè)之間的“第三部門”（the third sector）。

本文所說的公民社會組織（civil society organizations ，簡稱CSOs）有以下四個顯著的特點。其一是非官方性，即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的，它不代表政府或國家的立場；其二是非盈利性，即它們不把獲取利潤當作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服務(wù)當作其主要目標；其三是相對獨立性，即它們擁有自己的組織機制和管理機制，有獨立的經(jīng)濟來源，無論在政治上、管理上，還是在財政上，它們都在相當程度上獨立于政府；其四是自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強迫的，而完全是自愿的，因此這些組織也叫公民的志愿性組織。CSOs 發(fā)展壯大后，它們在社會管理中的作用也日益重要，它們或者獨自承擔起社會的某些管理職能，或者與政府機構(gòu)合作，共同行使某些社會管理職能。由CSOs獨自行使或它們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統(tǒng)治，而是治理。所以，瑪麗－克勞德·斯莫茨這樣說：“關(guān)于治理的多項研究都以唯一的一個前提為出發(fā)點：現(xiàn)代社會愈來愈復雜、愈來愈分裂，是一張由大量相互差別、各自獨立的社會子系統(tǒng)組成的網(wǎng)。諸多社會部門（消費者、運輸戶、狩獵者、店主等協(xié)會）有能力組織起來，保護自己的資源，卻無需考慮它們的活動在總體上將對社會造成什么后果；它們組織網(wǎng)絡(luò)，制定自己的標準”。

斯莫茨這里所說的“治理”（governance）概念，不同于習慣上所說的“統(tǒng)治”（government），這一概念在 90年代以后被社會科學家廣為使用。1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”（crisis in governance ），此后“治理”一詞便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中，對治理的研究也成為90年代政治學的最新發(fā)展。英語中的治理一詞源于拉丁語和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來它與統(tǒng)治（government）一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中。但是，自從90年代以來，西方政治學家和經(jīng)濟學家賦予governance以新的含義，不僅其涵蓋的范圍遠遠超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，而且其涵義也與government 相去甚遠。它不再只局限于政治學領(lǐng)域，而被廣泛作用于社會經(jīng)濟領(lǐng)域；不再僅在英語世界使用，并且開始在歐洲各主要語言中流行。正如研究治理問題的學者鮑勃·杰索普（Bob Jessop）所說的那樣：“過去15年來，它在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的‘時髦詞語’”。

90年代以來，西方學者，特別是政治學家和政治社會學家，對治理作出了許多新的界定。研究治理理論的學者格里·斯托克（Gerry Stoker）對流行的各種治理概念作了一番梳理后指出，到目前為止，各國學者對作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點。這五種觀點分別是：

1 ）治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，它認為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權(quán)力中心。

2 ）治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責任方面的模糊性。它表明在現(xiàn)代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉(zhuǎn)移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。這樣，國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責任便日益變得模糊不清。

3 ）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。進一步說，致力于集體行動的組織必須依靠其他組織；為達到目的，各個組織必須交換資源、協(xié)商共同的目標；交換的結(jié)果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進行交換的環(huán)境。

4 ）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。

5 ）治理意味著，辦好事情的能力并不限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對公共事務(wù)進行控制和引導。

在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，并在該報告中對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。

從上述各種關(guān)于治理的定義中我們可以看到，治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。從政治學的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運用。

“治理”（governance）與“統(tǒng)治”（government）從詞面上看似乎差別不大，但其實際含義卻有很大的不同。在不少學者眼中，區(qū)分治理與統(tǒng)治兩個概念甚至是正確理解治理的前提條件。正如讓－彼埃爾·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）所說，“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”。治理作為一種政治管理過程，也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，最終目的也是為了維持正常的社會秩序，這是兩者的共同之處。但兩者至少有兩個基本的區(qū)別。

首先，治理與統(tǒng)治的最基本的，甚至可以說是本質(zhì)性的區(qū)別就是，治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并不一定是政府機關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會的公共機構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，還可以是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的合作。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的合作。治理的主要特征“不再是監(jiān)督，而是合同包工；不再是中央集權(quán)，而是權(quán)力分散；不再是由國家進行再分配，而是國家只負責管理；不再是行政部門的管理，而是根據(jù)市場原則的管理；不再是由國家‘指導’，而是由國家和私營部門合作”。所以，治理是一個比政府更寬泛的概念，從現(xiàn)代的公司到大學乃至基層的社區(qū)，如果要高效而有序地運行，可以沒有政府的統(tǒng)治，但卻不能沒有治理。

其次，管理過程中權(quán)力運行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務(wù)實行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務(wù)的管理。治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。其管理機制所依靠的主要不是政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

就其直接原因而言，政治學家和管理學家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效。治理可以彌補國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足，但治理也不可能是萬能的，它也內(nèi)在地存在著許多局限，它不能代替國家而享有政治強制力，它也不可能代替市場而自發(fā)地對大多數(shù)資源進行有效的配置。既然存在著治理失效的可能性，那么，如何克服治理的失效，如何使治理更加有效等問題便自然而然地擺到了學者面前。不少學者和國際組織紛紛提出了“元治理”（meta-gover- nance ）、 “有效的治理”和“善治”等概念，作為對上述問題的回答。其中“良好的治理”或“善治”的理論最有影響。

概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治的基本要素是：1 ）合法性（legitimacy）； 2）透明性（transparency）；3 ）責任性（accountability）；4 ）法治（rule of law ）；5 ）回應(yīng)（responsive- ness）； 6）有效（effectiveness ）。

善治實際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民。從某個小范圍的社群來看，可以沒有政府統(tǒng)治，但卻不能沒有公共管理。善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治。所以，善治的基礎(chǔ)與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會。從這個意義上說，公民社會是善治的現(xiàn)實基礎(chǔ)，沒有一個健全和發(fā)達的公民社會，就不可能有真正的善治。反過來說，90年代以來善治的理論與實踐之所以能夠得以產(chǎn)生和發(fā)展，其現(xiàn)實原因之一就是公民社會或民間社會（civil society ）的日益壯大。公民社會的成長和壯大，必然引起治理結(jié)構(gòu)和治理狀況的變遷，這一點在改革開放以后的中國尤其明顯。

二、改革開放與中國公民社會的興起

在中國歷史上，公民社會一直被政治國家所湮沒，一個相對獨立的公民社會的產(chǎn)生是近代中國的產(chǎn)物。雖然在商業(yè)和運輸業(yè)領(lǐng)域很早就有自主的行會組織，但在20世紀前，這些組織還不是現(xiàn)代意義上的民間組織，而是傳統(tǒng)的幫會組織。20世紀后，受到西方文明的影響，相對獨立于國家的民間組織才開始活躍起來。但當時到底有多少個民間組織，其活躍程度如何，尚沒有專門的研究。有關(guān)的估計，差別也很大。例如，有文獻記載，20世紀上半葉中國的民間組織大約有1000多個，另一項研究則估計有80000 多個（王穎、孫炳耀，1999）。

1949年中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌政權(quán)后，在經(jīng)濟上推行社會主義公有制和計劃（命令）經(jīng)濟，在政治上實行以黨的一元化領(lǐng)導為核心內(nèi)容的高度中央集權(quán)體制，1949年以前產(chǎn)生的所有民間組織幾乎完全消失。例如，農(nóng)村中原來長期存在的廟會、宗親會、祠堂、鄉(xiāng)賢會、民團等農(nóng)民自發(fā)成立的民間組織都不復存在（俞可平，2000）。只有少數(shù)特殊的團體，如“民主同盟會”、“九三學社”等幫助過中國共產(chǎn)黨的團體作為民主黨派保留下來，由共產(chǎn)黨自己創(chuàng)辦的工會、青年團和婦聯(lián)則作為群眾組織發(fā)展起來，但其數(shù)量和種類也十分有限。50年代初，全國性社團只有44個， 1965年不到100 個，地方性社團也只有6000個左右。這些社團的類別也十分單調(diào)，主要是工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)和工商聯(lián)等9 類群眾組織（王穎、孫炳耀，1999）。上述情況直到70年末改革開放后才有了實質(zhì)性的變化。

1978年后，中國在鄧小平領(lǐng)導下實行改革開放，它使中國社會發(fā)生了根本性的巨變。改革開放的重要后果之一，就是使公民社會賴以存在和發(fā)展的經(jīng)濟、政治、法律和文化環(huán)境發(fā)生了根本變遷，在中國歷史上第一次大規(guī)模地催生了民間組織。

80年代后中國開始實行市場導向的經(jīng)濟體制改革，逐漸放棄原先的計劃經(jīng)濟體制，推行社會主義市場經(jīng)濟，變原來單一的集體和國家所有制結(jié)構(gòu)為國有、集體和個人的獨資、合資和外資等多種所有制形式，極大地提高了生產(chǎn)力，提高了人民的生活水平，這一點是民間組織得以蓬勃發(fā)展的最深刻的根源。

首先，市場經(jīng)濟的基本要求是企業(yè)必須成為擁有自主經(jīng)營權(quán)的獨立法人，政府和企業(yè)必須分開，企業(yè)應(yīng)當對自己的盈虧負完全的責任。在這種新的經(jīng)濟體制下，一方面，企業(yè)的自主權(quán)極大地增加，這就使某些行業(yè)組織和同業(yè)組織有可能成為在相當程度上獨立于政府的民間組織；另一方面，市場經(jīng)濟增大了企業(yè)的風險程度，企業(yè)必須改變計劃經(jīng)濟條件下盈虧依賴于政府、盈利或虧損一個樣的風險機制。新的風險機制要求企業(yè)本身完全承擔盈虧的責任，這種風險機制勢必滋生出企業(yè)的自我保護意識，發(fā)展起企業(yè)的利益保護機制，各種行業(yè)性的利益團體正是在這樣的背景下迅速成長起來的。

其次，隨著市場經(jīng)濟的推行，中國的所有制結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的變革，多種所有制形式并存的局面開始出現(xiàn)。由于中國實行社會主義的政治經(jīng)濟制度，公有制仍然是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，不同所有制形式的企業(yè)的實際地位和作用有著顯著的差別，個人私有企業(yè)的風險程度大大高于國有企業(yè)。國有和非國有企業(yè)為了尋求一個公正的競爭環(huán)境，需要有代表自己利益的同行組織。特別是非國有的私營企業(yè)主及個體老板，為了增強市場競爭力，必須在行業(yè)中實行合作和互助，建立各種互助性的自愿組織，如形形色色的企業(yè)家俱樂部組織。

再次，改革開放所帶來的巨大的經(jīng)濟效益，為各種民間組織的確立和活動創(chuàng)造了必要的經(jīng)濟條件。絕大多數(shù)民間組織必須自籌資金，在經(jīng)濟匱乏或缺少經(jīng)濟自由支配權(quán)的情況下，民間組織的經(jīng)費若沒有政府撥款就很難籌措。經(jīng)濟的發(fā)展既給企業(yè)帶來了巨大的可支配性利潤，也大大增加了個人的可支配性收入，它們都成了民間組織的主要經(jīng)費來源。

最后，中國公民的生活水平在20年間得到了迅速的提高，1978年至1998年，農(nóng)村居民家庭人均收入由133.6 元提高到2160元，扣除物價因素，實際增長3.5 倍，年平均增長率超過8%；城鎮(zhèn)居民家庭人均收入由343.4 元提高到 5425元，扣除物價因素實際增長2 倍，年平均增長6.2%（國務(wù)院新聞辦公室：“1998年中國人權(quán)事業(yè)的進展”，《人民日報》1999年4 月14日）。生產(chǎn)率的提高也減少了公民的勞動時間，加上90年代初中國城鎮(zhèn)職工開始實行雙休日工作制，城鎮(zhèn)居民有閑假從事各種興趣活動。這樣，越來越多的公民既有時間，又有財力去從事自己感興趣的業(yè)余活動，特別是文藝、體育、旅游等活動，這些年中大量涌現(xiàn)的各種公民自發(fā)的興趣活動組織正是這種趨勢的反映，如各種娛樂性的俱樂部、運動協(xié)會、私人交誼組織、旅游團體等等。

民間組織的發(fā)展既需要一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，也需要一定的政治環(huán)境，沒有一個相對寬松的政治環(huán)境，很難想象民間組織的存在與發(fā)展。海外學者中有一種觀點認為，1978年以后中國實行了深刻的經(jīng)濟改革，但政治體制基本上未作變動，這是一種片面的觀點。如果把政治體制的標準僅僅界定為西方國家的一黨制、三權(quán)分立、代議民主，可以說中國目前的政治體制還與以前一樣，沒有實質(zhì)性的變動。但政治體制的內(nèi)涵是多方面的，除了上述之外還有法制和法治、行政體制、領(lǐng)導體制、選舉制度、監(jiān)督制度、黨政關(guān)系、中央與地方的關(guān)系等等，如果根據(jù)后面這些廣泛的標準來看，那么任何人都應(yīng)當承認，80年代以來中國的政治體制也發(fā)生了巨大的變革，其中的許多變革直接或間接地促成了公民社會的發(fā)展。

第一，政府日益重視法制和法治，公民的結(jié)社自由開始具有實質(zhì)性意義。公民社會的存在首先必須得到法律的認可，根據(jù)中國憲法，公民有結(jié)社的自由，這是公民社會最根本的法律依據(jù)。但在改革開放前，結(jié)社自由實際上是一紙空文。一般公民如若擅自提出結(jié)社申請，不僅不可能獲得政府的批準，而且可能會因此而遭受政治風險。所以，沒有人會向政府提出自愿結(jié)社的申請，縱使有極個別的人提出申請，也必定徒勞無功。結(jié)果是，所有社團都與黨政機關(guān)高度一體化，除了黨和政府命定的幾個社團外，沒有其他真正的民間組織。改革開放后，中國政府開始強調(diào)法制和法治，把法制和法治定為基本的國策，并且采取實2 際措施保證依法治國。公民結(jié)社自由的權(quán)利得到了相當程度的實現(xiàn)，公民申請成立非政治性社團不僅不會遭到政治壓力，而且很可能得到批準。

第二，政府大幅度放權(quán)。20年改革開放的過程，從政治的意義上可以說就是從國家與社會的高度一體化到逐漸分化的過程，這一過程的主體就是政府向社會放權(quán)。首先是政企分開，政府將經(jīng)營權(quán)、決策權(quán)、人事權(quán)下放給企業(yè)，將大部分經(jīng)濟權(quán)力下放給社會。其次是中央政府大幅度地將權(quán)力下放給地方政府，無論在干部管理、行政管理和社會管理方面，還是在政治決策和經(jīng)濟決策方面，或者在稅收、財政和金融方面，改革開放后各級地方政府的權(quán)力大大增加。最后，政府對公民的管理逐漸放松，公民自由活動的空間前所未有地增大。黨和國家將部分權(quán)力返回社會后，仍然需要對社會和個人進行有效的管理以維持社會的秩序。政府從一些管理領(lǐng)域撤走后，留下的真空便只能由民間組織來彌補。例如，80年代中期后中共中央決定，在廣大的農(nóng)村，村一級的行政領(lǐng)導不再由上級黨政機關(guān)任命，農(nóng)村實行村民自治。而要實行村民自治，沒有一個村民自治組織顯然是不行的，于是村民委員會便應(yīng)運而生，而村民委員會正是中國農(nóng)村最廣泛的民間組織。

第三，政府開始轉(zhuǎn)變職能。80年代前的中國社會恰似一個父權(quán)家庭，各級政府就是家長，公民則似子女，家長不僅管著子女的事業(yè)前程，而且連吃、喝、拉、撒都管，所以機構(gòu)龐大，人員臃腫。80年代后，中國最高領(lǐng)導層一直試圖進行以精簡機構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能為主要任務(wù)的政治體制改革，并且嘗試過好幾個回合，事實上直到現(xiàn)在還在繼續(xù)努力。這些改革既有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓，但有一點是可以肯定的，即政府的職能確實發(fā)生了很大的變化：弱化了其經(jīng)濟職能和社會職能，而強化了其行政管理職能。在大部分生產(chǎn)、經(jīng)營、民事和文化、藝術(shù)和學術(shù)等領(lǐng)域中，政府不再履行直接的管理職能，而將這些職能轉(zhuǎn)交給了相關(guān)的民間組織，如非政府的行業(yè)協(xié)會、同業(yè)組織、志愿團體等。

上述改革開放所帶來的經(jīng)濟和政治環(huán)境的變化，使得80年代后中國的民間社會開始快速增長，出現(xiàn)了增長高峰。到1989年，全國性社團聚增至1600個，地方性社團達到20多萬個。1989年北京的政治風波之后，中國政府對各種民間組織進行了重新登記和清理， CSOs 的數(shù)量在短時期內(nèi)稍有減少，1992年全國性的社團為1200個，地方性社團約 18萬個。但不久后民間組織的數(shù)量即重新回升，到1997年，全國縣級以上的社團組織即達到18萬多個，其中省級社團組織21404 個，全國性社團組織1848個。縣以下的各類民間組織至今沒有正式的統(tǒng)計數(shù)字，但保守的估計至少在 300 萬個以上（俞可平，2000）。除了社團組織外，改革開放后，中國還發(fā)展起了另一類比較特殊的CSOs，即所謂的民辦非企業(yè)單位。民辦非企業(yè)單位是指民間的服務(wù)性事業(yè)單位，它們不享有國家的經(jīng)費資助，通過向社會提供有償性服務(wù)維持運轉(zhuǎn)，但按照規(guī)定這些組織不得把盈利作為其主要目的。據(jù)初步統(tǒng)計，到1998年這類組織達到了70多萬個。

對這此民間組織的分類沒有確定的類型學標準。政府的管理部門將它們分為四類：一是學術(shù)性團體，指從事自然科學、社會科學以及交叉科學研究的團體；二是行業(yè)性團體，指由同行業(yè)的企業(yè)組織的團體；三是專業(yè)性團體，是指由專業(yè)人員組成或依靠專業(yè)技術(shù)、專門資金從事某項事業(yè)而成立的社會團體；四是聯(lián)合性團體，指人群的聯(lián)合體或團體的聯(lián)合體，如工會。1996年全國性社團中，這四類組織分別為680 個（38% ）， 410個（23% ）， 520個（29% ）和180 個（10% ）。

一些學者為了周延對各種民間組織的分類，引入了主體加功能的分類標準，照此標準，目前中國的全國性社團可分為17類：產(chǎn)業(yè)部門，如各種行業(yè)協(xié)會、管理協(xié)會；社會服務(wù)與社會福利，如基金會、慈善組織；公共事務(wù)，如市長協(xié)會、交流協(xié)會；信息與技術(shù)服務(wù)，如咨詢組織、消費協(xié)會；衛(wèi)生，如醫(yī)療服務(wù)組織；體育，運動協(xié)會；教育，如各種教育服務(wù)組織；文化藝術(shù)，如電影、音樂協(xié)會；新聞出版，如廣播電視協(xié)會；科學技術(shù)，如各種科普組織和自然科學研究會；人文社會科學，如人文社會科學的各種學會、研究會；環(huán)境能源，如環(huán)境協(xié)會；特殊性質(zhì)企業(yè)行業(yè)組織，如不同所有制企業(yè)的行業(yè)組織；職業(yè)組織，如同業(yè)公會；地區(qū)組織，如區(qū)域性協(xié)會；個人聯(lián)誼，如各種興趣組織和聯(lián)誼會；其他組織（王穎、孫炳耀，1999）。

還有一種意見認為，上述兩種分類雖然注意了周延，但存在著類同、模糊不清和過于細碎的缺陷。對民間組織的分類固然可以依照不同的標準，如主體的狀況、職能、區(qū)域等，但最重要的應(yīng)當是這些組織的本質(zhì)特征。根據(jù)目前已經(jīng)出現(xiàn)的各種組織的主要特征，可以將其分成以下幾類：1 ）同業(yè)組織，即相同行業(yè)的專業(yè)性協(xié)會，它們對本行業(yè)的工作和活動已經(jīng)不具備法定的管理權(quán)力，但仍有著指導性的作用，如各級商會、制造業(yè)協(xié)會、物資供銷協(xié)會等；2 ）行業(yè)管理組織，這類組織是社會轉(zhuǎn)軌時期的特殊產(chǎn)物，它們的前身大多數(shù)是政府的行政管理機構(gòu)或權(quán)威的行業(yè)管理機構(gòu)，這些組織還具有很大的行業(yè)性管理權(quán)力，具備準行政機構(gòu)的性質(zhì)，如中國輕工協(xié)會、中國紡織品總會、中國貿(mào)易進出口促進會等；3 ）慈善性機構(gòu)，其主要作用是社會救濟，如紅十字會、慈善總會、殘疾人聯(lián)合會等；4 ）學術(shù)團體，即學者的同人組織，如中國物理學會、中國化學學會、中國政治學會、中國無神論研究會等； 5 ）社區(qū)組織，其主要特征是從事社區(qū)性的管理和服務(wù)工作，如村民自治組織、居民自治組織、社區(qū)的治安會等； 6 ）職業(yè)性利益團體，即為特定的群體謀取職業(yè)利益的組織，如私有企業(yè)主協(xié)會、教師協(xié)會、律師協(xié)會等；7 ）公民的自助組織，即公民為捍衛(wèi)自身利益而自愿組成的互助性組織，如城市和農(nóng)村中的互助會、救助中心、農(nóng)村的各種農(nóng)作物研究會等； 8）興趣組織，即公民的各種業(yè)余愛好組織，如各種各樣的俱樂部、詩社、劇社等；9 ）非盈利性咨詢服務(wù)組織，大量的民辦非企業(yè)單位基本上都屬于這類民間組織。

市場經(jīng)濟體制在中國的引入，不僅直接導致了民間組織在數(shù)量和種類上的激增，更重要的是這些新產(chǎn)生的民間組織在性質(zhì)上大大不同于改革開放前所存在的“社會團體”。80年代后民間組織的自主性和合法性都得到了極大的增強。

首先，從經(jīng)費來源來看，改革開放前存在的各種社團的經(jīng)費基本上都是國家的財政撥款，它們沒有獨立的經(jīng)濟來源；而現(xiàn)在絕大多數(shù)民間組織的經(jīng)費已不是政府撥款，而是由這些組織自籌解決。除了少數(shù)的社團仍由國家撥款外，多數(shù)民間組織的主要經(jīng)費來源是成員的會費和捐助、社會各界的捐款、非盈利目的的服務(wù)所得等。其中，所有的民辦非企業(yè)單位一概沒有政府撥款，其所有活動經(jīng)費均由它們自己向社會提供服務(wù)時酌量收取的費用支付，政府只在稅收方面給予優(yōu)惠。

其次，在組織上也更獨立于黨政機關(guān)。80年代前，幾乎所有的社團在組織上都隸屬于各級黨政機關(guān)，如工會、共青團和婦聯(lián)都受同級黨委的領(lǐng)導，各種科技協(xié)會都接受同級政府科委的領(lǐng)導。80年代后，除了傳統(tǒng)的工青婦組織和少數(shù)特殊的社團協(xié)會在組織序列上仍然與過去基本相同之外，其他各種官方的社團協(xié)會在組織序列上日益獨立于黨政機關(guān)，不再成為黨政主管機關(guān)的附屬部門，而具有相對的獨立性。大量的基層民間組織只是在名義上由某個黨政機關(guān)主管，實際上享有極大的自主性，那些沒有經(jīng)過民政部門登記的民間組織則甚至連名義上的主管部門都沒有。例如，各類行業(yè)協(xié)會、商會、社區(qū)組織、公民自發(fā)性團體等，雖仍然受到同級黨政部門的領(lǐng)導，但其中大多數(shù)已經(jīng)獲得了很大的獨立性。在上下級民間組織之間，這種獨立性甚至更大。例如，各級行業(yè)協(xié)會已經(jīng)不存在上下級關(guān)系，它們在權(quán)力、經(jīng)費、管理、活動方面都表現(xiàn)出完全的獨立性（孫炳耀，2000）。

再次，絕大多數(shù)民間組織的領(lǐng)導人不再由黨政官員兼任。除了工青婦組織外，根據(jù)中共中央有關(guān)文件的規(guī)定，其他所有社團和協(xié)會組織的領(lǐng)導人都不再由現(xiàn)職的黨政領(lǐng)導人擔任，現(xiàn)職副處以上黨政機關(guān)的干部都不得擔任民間組織包括民辦非企業(yè)單位的主要領(lǐng)導。這樣，民間組織的領(lǐng)導在很大程度上獨立于黨政權(quán)力機關(guān)。

三、中國公民社會與黨和國家（Party-State ）

中國共產(chǎn)黨對公民社會的認識經(jīng)歷了一個由否定到肯定的過程。直到改革開放前，中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導的政府對民間組織基本上持否定的態(tài)度，而且認為在社會主義的中國不可能產(chǎn)生相對獨立的公民社會。經(jīng)濟上的命令體制和政治上的一元化領(lǐng)導體制確實也不允許相對獨立的公民社會的存在，這一事實強化了上述對公民社會的否定態(tài)度。但是，正像中國領(lǐng)導人經(jīng)常喜歡說的那樣，許多事情的發(fā)生是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，公民社會在中國的產(chǎn)生就是如此。正如前一部分所闡明的那樣，改革開放后隨著經(jīng)濟和政治環(huán)境的改變，不管人們情愿與否，一個相對獨立的公民社會不可阻擋地在中國大地成長起來，而且對中國的政治、經(jīng)濟和文化產(chǎn)生著日益重要的影響。這一現(xiàn)象客觀上要求中國的領(lǐng)導人必須正視這一事實，改變過去對公民社會的否定態(tài)度，承認公民社會的合法性及其對社會政治生活和經(jīng)濟生活日益重要的作用，同時采取積極的措施引導中國公民社會健康地成長。

改革開放前，公民社會的合法性程度非常低，“民間組織”、“民間社會”、“市民社會”、“公民社會”從 1949年后一直是十分敏感的字眼。改革開放前，中國奉行的是一種政治上高度一元化的組織和領(lǐng)導體制，公與私、國家與社會、政府與民間幾乎完全合為一體，或者說，公吞沒了私，國家吞沒了社會，政府吞沒了民間。在這樣一種政治背景下，對于不少人來說，“市民社會”就是資產(chǎn)階級社會，“公民社會”或“民間社會”則意味著與政府的對立。改革開放后，一方面，相對獨立的民間組織大量涌現(xiàn)，這一事實必然要反映到人們的頭腦中來，使越來越多的人開始承認公民社會存在的事實；另一方面，隨著經(jīng)濟體制和政治體制的變遷，中國的政治文化也發(fā)生了深刻的變化，許多傳統(tǒng)的政治意識形態(tài)觀念和價值觀念逐漸被人拋棄，而代之以新的政治意識形態(tài)。與此相適應(yīng)，人們對待市民社會或公民社會的態(tài)度也發(fā)生了根本性的變化，越來越多的人開始從拒絕市民社會轉(zhuǎn)變?yōu)榻邮芑蚰J市民社會，“希望工程”之所以能博得全社會的廣泛支持，在很大程度上就得益于民間組織合法性的增大（孫力平，2000）。 90年代后，中國學術(shù)界發(fā)起了一場關(guān)于市民社會的討論，這一討論的最大后果之一便是市民社會或公民社會、民間社會的現(xiàn)實和觀念在學術(shù)界取得了合法性。1998年6 月民政部正式將原先主管社會團體的“社團管理司”更名為 “民間組織管理局”，這意味著民間組織正式得到了政府官方的認可，取得了官方的合法性。

與黨和國家對公民社會的認識的轉(zhuǎn)變相一致，它對公民社會的管理也經(jīng)歷了一個從堵到疏，即從簡單的禁止到適度的放開的過程。1950年9 月政務(wù)院頒布了《社會團體登記暫行辦法》，內(nèi)務(wù)部于1951年頒布了該辦法的施行細則。這兩個法規(guī)的目的，主要是為了從舊社會遺留下來的各種社會團體進行清理，取締不符合新社會要求的社會團體，對于其他社會團體進行改造后予以保留。在完成這一任務(wù)以后，這兩個法規(guī)便逐漸被棄之不用，主要由各個部門分別主管與自己業(yè)務(wù)相關(guān)的社團的審批和管理工作，不再執(zhí)行統(tǒng)一登記的制度。但基本的政策取向是抑制甚至禁止民間社會團體的發(fā)展（劉軍寧，2000）。

改革開放以后，為了適應(yīng)民間組織劇增的需要，國務(wù)院于1989年頒布了《社會團體登記管理條例》，1998年10 月國務(wù)院在對此進行較大修訂后又頒布了新的《社會團體登記管理條例》，同時還第一次頒布了《民辦非企業(yè)單位管理條例》。由于中國至今尚無關(guān)于民間組織的正式立法，所以上述兩個條例是目前關(guān)于社會團體的最重要的法規(guī)。這兩個條例確立了目前中國政府管理民間組織的基本框架，它們正式改變了原來的民間組織行政管理體制，改為民政部門和黨政主管部門的雙重領(lǐng)導體制，其中民政部門主管登記，黨政主管部門負責日常管理。這種體制就是目前的“分級登記、雙重管理”的模式。

按照目前對民間組織的這種雙重管理模式，民間組織所掛靠的主管部門的主要管理職能是：批準和任命所屬民間組織的主要領(lǐng)導成員，包括正副會長、常務(wù)理事和秘書長；審批這些組織的重大活動；監(jiān)督所屬民間組織的日常工作；從業(yè)務(wù)上指導這些組織的活動；審計所屬民間組織的財務(wù)。民政部門的主要職能是：擬定社團和民辦非企業(yè)單位管理的方針、政策、規(guī)章并監(jiān)督實施；負責包括民辦非企業(yè)單位在內(nèi)的各類國內(nèi)民間組織（包括港澳臺胞在大陸的社團）、外國人在華社團、國際性社團在華機構(gòu)的登記和年度檢查；指導民間組織的活動，研究提出民間組織的發(fā)展規(guī)劃、會費標準和財務(wù)管理辦法；監(jiān)督民間組織的活動，查處民間組織的違法行為和未經(jīng)登記而以社團名義開展活動的非法組織。

除了上述各種管理措施外，黨和國家對一些重要的民間組織還采取另外兩個措施：一是控制活動經(jīng)費，一是在民間組織內(nèi)部設(shè)立黨組織。目前各類民間組織就經(jīng)費來源而言大體有三種情況，其一是完全由政府撥款，其二是部分由政府撥款部分由自己籌集，其三是完全由自己籌集。那些影響最大的民間組織，如中國殘疾人聯(lián)合會、中國企業(yè)管理協(xié)會、中國科學技術(shù)協(xié)會、中國行政管理學會以及工、青、婦組織等幾乎全由國家撥款。此外，中國共產(chǎn)黨的各級領(lǐng)導機關(guān)通常在自己所主管的一些規(guī)模較大的重要民間組織內(nèi)部設(shè)立分支機構(gòu)。例如，中國紅十字會就內(nèi)設(shè)機關(guān)黨委、工會和青年團組織，總會的行政編制有45個（王穎、孫炳耀，1999）。

在這樣一種管理體制中，絕大多數(shù)民間組織對黨和國家的基本態(tài)度是，既服從黨政機關(guān)的領(lǐng)導又要保持相當?shù)莫毩⑿?。服從黨政機關(guān)特別是主管部門的領(lǐng)導，既是強制性的規(guī)定，同時也在一定程度是利益的驅(qū)動。主動服從黨政機關(guān)的領(lǐng)導，可以改善與主管部門的關(guān)系，從而取得更多的經(jīng)費資助和更大的管理權(quán)限。所以，多數(shù)影響較大的民間組織都愿意尊重主管黨政部門的領(lǐng)導從而與之保持良好的合作關(guān)系，在一些重大問題上通常向主管黨政機關(guān)主動請示和匯報，甚至常常把主動接受主管部門的領(lǐng)導明確寫入民間組織的章程。例如，中華全國總商會的章程就規(guī)定，它是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的民間組織，各級商會的設(shè)立必須報請上級黨和政府領(lǐng)導機關(guān)批準，其重大活動必須與黨和國家保持高度一致（劉軍寧，2000）。然而另一方面，各類民間組織都又希望享有對更大的自主性。例如，中國青少年基金會是共青團中央設(shè)立的一個民間組織，無論從組織領(lǐng)導還是業(yè)務(wù)工作都要受團中央的領(lǐng)導，但青基會一成立，其領(lǐng)導人就想方設(shè)法增大其獨立性，通過各種努力后它終于取得了對自身的業(yè)務(wù)活動和地方下級機構(gòu)的直接控制權(quán)，形成了一個相對獨立的運作系統(tǒng)（孫立平，2000）。從實質(zhì)上說，民間組織對黨和國家的這種服從性與自主性有著很大的內(nèi)在矛盾性，這種矛盾狀態(tài)在很大程度上構(gòu)成了目前中國民間組織與黨和國家的主要互動關(guān)系。

除了服從和自主外，民間組織與黨和國家的第三種主要互動方式就是力圖影響黨和國家的政策。首先是力圖影響黨和國家修訂現(xiàn)行的政策或制訂新的政策，藉此最大限度地增大自身的部門利益。這種情況特別明顯地體現(xiàn)在大量地方性的和行業(yè)性的民間組織活動中。例如，城市的社區(qū)組織和農(nóng)村的村民組織越來越多地運用上訪、請愿、游說，甚至靜坐、游行、示威、圍堵黨政機關(guān)等激烈手段，要求有關(guān)職能部門解決與本地居民的切身利益相關(guān)的拆遷、治安、環(huán)境、就業(yè)、服務(wù)等政策問題。上海五里橋街道轄區(qū)內(nèi)的“瞿溪路農(nóng)副產(chǎn)品市場”整治（王穎，2000）和各級商會積極介入立法與政策制定（劉軍寧，2000）的現(xiàn)象都是這方面的例證。其次，越來越多的民間組織，尤其是主要由知識分子構(gòu)成的民間團體，試圖干預(yù)黨和國家的大政方針，影響國家的政治和經(jīng)濟改革政策。例如，天則經(jīng)濟研究所、自然之友、三味書屋等知識分子集中的民間組織，近年來在關(guān)于中國的經(jīng)濟、政治、外交、環(huán)境問題上發(fā)表了大量政策性的建設(shè)，并在社會上產(chǎn)生了重大的影響（王逸舟，2000）。

四、中國公民社會的興起與善治

1978年后中國所實行的經(jīng)濟和政治改革為公民社會的興起創(chuàng)造了基本的政治、經(jīng)濟和法律環(huán)境。反過來，公民社會的興起又對社會政治和經(jīng)濟生活產(chǎn)生了重大的影響，在相當程度上改變了社會的治理狀況，有力地促進了社會的善治，尤其是對公民的政治參與、政治公開化、公民自治、政府的廉潔與效率、政府決策的民主化和科學化等具有重要的意義。

在中國傳統(tǒng)的政治文化中，政治行為者自己的所作所為對行為所及的對象具有特別重要的榜樣意義，所謂“上行下效”、“以身作則”、“為人師表”、“模范表率”等成語都表達了這樣的意思。正象政府組織一樣，民間組織本身也有一個治理問題，其治理的好壞直接影響整個社會的治理狀況。80年代后產(chǎn)生的各種民間組織之所以在很大程度上改變了整個中國社會的治理，首先是因為這些民間組織本身的治理比起政府組織來有不少明顯的特點和優(yōu)點。眾所周知，中國社會目前正處于轉(zhuǎn)型時期，中國的公民社會也不例外，各種民間組織在善治方面的差別非常之大。如果把政府官方組織與典型的民間組織當作光譜的兩極，那么我們就可以發(fā)現(xiàn)，從總體上說，越是接近政府組織這一極的民間組織在治理上往往就顯得較弱；反之，越是接近典型的民間組織的那些組織在治理上就顯得較強。

在民間組織內(nèi)部的認同和參與程度上，近些年產(chǎn)生的自主性較大的民間組織如老年協(xié)會、社區(qū)組織等，比起一些傳統(tǒng)的、政府色彩濃重的民間組織如共青團、婦聯(lián)等，來要高得多。例如共青團，在改革開放前，它是黨的各項政治活動的得力“助手”，內(nèi)部的認同和參與程度非常高。“但在整個社會已經(jīng)轉(zhuǎn)到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的情況下，團組織在社會生活中的地位和作用也就明顯下降，國家對團組織的撥款增長很慢，辦公經(jīng)費緊張，青少年對團組織的認同下降，一些地方的團組織開始呈現(xiàn)渙散甚至癱瘓的狀態(tài)”。與此形成明顯對照，作為共青團改革產(chǎn)物的中國青少年基金會卻有著很高的內(nèi)部認同，其成員對該組織的參與達到了“全方位”和“一體化”的程度：參與者們通常都較積極地了解自己捐款的使用情況，對各種活動發(fā)表自己的見解和看法；有一些參與者直接參加中國青基會的執(zhí)行工作，甚至介入管理工作和組織工作；更進一步說，有些參與者還參加到了決策活動中，他們對中國青基會所從事的主要活動“希望工程”的出謀劃策成了該工程不斷發(fā)展的巨大動力（孫立平，2000）。

在內(nèi)部管理的透明度方面，許多民間組織做得相當好，特別是那些活躍在基層的民間組織如村民委員會、老年協(xié)會和各種社區(qū)組織。例如在中國農(nóng)村廣泛存在的村民委員會和城市街道的居民委員會，比較廣泛地實行了“村務(wù)公開”和“居務(wù)公開”，其政治透明度比起基層政權(quán)組織明顯要高得多。從村民（居民）委員會成員和村長（主任）的選舉過程，到村民（居民）委員會的全部活動和村委會的財務(wù)收支，基本上都是公開的。在上海，居委會干部必須佩證上崗，每個居委會須將辦事項目、依據(jù)、程序、時限、責任人等貼在墻上，使居民一目了然（王穎，2000）。在福建省的東升村，村務(wù)公開的內(nèi)容包括：村干部的工資、獎金及各類補貼；集體財務(wù)收支情況；計劃生育情況；耕地、池塘、果園、山林、企業(yè)承包情況；工程建設(shè)項目的投標和招標情況；宅基地分配；被征土地面積及補償款額；義務(wù)工攤派；統(tǒng)籌提留款金額及使用情況；征購糧指標分配；救災(zāi)救濟物資和生產(chǎn)資料發(fā)放情況；扶貧獎金使用情況；為村民辦實事的項目等等。公布的時間絕大多數(shù)是一年兩次，分別在1 月和7 月的上旬。特別重要的則隨時公布，如土地和企業(yè)的承包、工程的招標、土地的征用。比較重要的如計劃生育、集體財務(wù)收支則分別是每月和每季度1 次。村務(wù)公開的方式有兩種：其一是在村委會大樓圍墻上開設(shè)一個“村務(wù)明白欄”，按時以黑板報的形式向村民公開村務(wù)；其二是在公布有關(guān)事項時，開動村里的有線喇叭，將有關(guān)內(nèi)容以廣播的形式為村民所知。此外，村里還在主要路口設(shè)置了若干個“意見箱”，收集村民對所公開的村務(wù)的意見。

民間組織內(nèi)部透明度較高的一個重要后果是，與轉(zhuǎn)型時期的中國社會政府官員腐敗現(xiàn)象十分嚴重的現(xiàn)狀相比，離行政權(quán)力較遠的那些民間組織的領(lǐng)導人相對說來比較廉潔。例如，村民組織的興起有效地遏制了鄉(xiāng)村干部的腐敗行為。由于村委會實行村務(wù)公開制度，村的財政收支和決策活動都處于透明狀態(tài)，據(jù)此，村民對村干部可以進行有效的監(jiān)督。在東升村，干部的工資、收入和村的財政收支情況、決策活動、企業(yè)承包、土地征用、宅基地分配等重要經(jīng)濟活動都公開化，并由專門人員進行監(jiān)督，即使有人想腐敗也很不容易，所以，村干部都非常廉潔。從前，每到水果收獲季節(jié)，鎮(zhèn)干部有事沒事來村里，村干部就得準備水果送給上面來的干部，現(xiàn)在這樣的機會也沒有了，因為所有水果園都承包給了個人。村里高設(shè)有民主理財小組，其主要職責是審查村的公共財政收支情況，并且必須按期將審查情況連同有關(guān)帳目公布于眾。村民代表會議、村黨支部、村務(wù)公開民主管理工作小組有權(quán)檢查村公共財政情況，村民如有疑問可以向它們反映甚至匿名舉報（俞可平，2000）。

民間組織在內(nèi)部治理方面的另一個顯著特色，是民主程度相對較高。首先，城市中的居委會及志愿者協(xié)會、業(yè)主委員會、社區(qū)護綠隊、社區(qū)文化工作者聯(lián)誼會、社區(qū)體育工作者聯(lián)誼會、社區(qū)教育委員會、老年讀書會、家庭教育指導隊等各種社區(qū)自治組織和農(nóng)村中的村民委員會、能人會、科技協(xié)會、老年協(xié)會等，大多數(shù)至少在形式上都通過選舉產(chǎn)生其各自的領(lǐng)導。在越來越多的城市和農(nóng)村的民間組織中，自由選舉的意義正在變得日益重要。其次，民間組織的重大決策，一般都須廣泛征求其成員的意見，得到其成員的認可。民間組織的章程一般對此都有明確規(guī)定，內(nèi)部的重大事務(wù)須經(jīng)成員的廣泛討論和協(xié)商；國家的相關(guān)法律甚至進一步規(guī)定，居民和村民的重大事務(wù)都必須經(jīng)過居民和村民代表會議的討論和表決。其三，民間組織通常都有一套比較嚴格的內(nèi)部監(jiān)督制度。例如，上海的社區(qū)民間組織有一整套完整的居民監(jiān)督制度，主要包括：1 ）社區(qū)居民代表會議，其職責是聽取、審議、檢查和監(jiān)督居委會的工作；2 ）社區(qū)事務(wù)協(xié)商制度，協(xié)調(diào)和評議社區(qū)工作；3 ）社區(qū)監(jiān)督員制度； 4）政風評議制度； 5）電話監(jiān)督制度和信訪接待制度等（王穎，2000）。一些重要的農(nóng)村民間組織內(nèi)部也有一套公開的監(jiān)督機制，使其領(lǐng)導人廉潔工作。例如，東升村的老年協(xié)會因為相對說來涉及的款項較多，也有內(nèi)部的公開制度。它采取墻報的形式定期公布會員捐款、會費和其他收支帳目，甚至連原始單據(jù)的數(shù)量，每一筆進出款項的數(shù)目，哪怕只有幾分錢，也記載得清清楚楚。老年協(xié)會內(nèi)設(shè)一個財務(wù)小組，共有4 名成員，其主要職責就是管理財務(wù)，監(jiān)督協(xié)會領(lǐng)導人的財務(wù)活動。協(xié)會的所有支出都有一套嚴密的審批程序，重大支出項目須由集體討論決定（俞可平，2000）。

民間組織對治理和善治的意義不僅表現(xiàn)在這些組織的內(nèi)部，更主要的是表現(xiàn)在對整個社會的政治生活的影響上，包括政治參與、決策民主、公民自治、政務(wù)公開和廉政建設(shè)等。

正在興起的中國民間組織成為溝通政府與公民的一座重要橋梁。善治的實質(zhì)在于政府與公民的良好合作，但這種合作并不總是直接的，相反常常需要一個中介組織的協(xié)調(diào)，民間組織就是這樣一個中介。一方面，各種民間組織及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來，轉(zhuǎn)達政府；另一方面，又把政府的政策意圖和對相關(guān)問題的處理意見轉(zhuǎn)達其成員。民間組織在這一利益表達和利益協(xié)調(diào)過程中，推動了政府與公民的合作，促進了善治。

許多民間組織不僅要求和鼓勵其成員積極參與組織內(nèi)部的事務(wù)，也鼓勵他們積極參與國家的政治生活。從我們的案例研究情況看，民間組織對社會政治參與的程度要遠遠高于普通的公民，特別是在農(nóng)村和城市的基層。例如，作為中國農(nóng)民最重要的民間組織的村民委員會，其主要的職責之一，便是通過各種方法，動員其成員參與縣級以下人民代表的選舉和村民委員會的選舉。有些地方甚至不惜采取一些極端的做法，例如，對參加投票的村民給以物質(zhì)獎勵，發(fā)給補貼費等；反之，對不參加投票的農(nóng)村課以罰款或罰工等。同時，這些民間組織對其成員的政治參與也提供各種便利的條件，例如在地方人大代表或村委會、居委會選舉時，設(shè)置流動投票站或投票箱，為外出居民提供特殊的投票服務(wù)等等，從而使居民的參選率高達95% 以上。各種民間組織對社會政治事務(wù)的參與還有另一種重要形式，即作為某個方面或某種利益組織的代表，被政府規(guī)定參加權(quán)力機關(guān)或政府機關(guān)。這種參與最典型的表現(xiàn)，就是與政府特別接近的一些民間組織，尤其是工商聯(lián)、共青團、婦聯(lián)、工會、計生協(xié)會、老年協(xié)會、某種行業(yè)協(xié)會往往都有代表參加從中央到地方的各級人民代表大會和政協(xié)機關(guān)，工商聯(lián)的會長在各級政府的人民政協(xié)中作為一種慣例通常兼任副主席。

80年代后成長起來的眾多的民間組織已經(jīng)成為影響政府決策的重要因素和推動政府改革的強大動力源。許多民間組織，尤其是那些專業(yè)性學術(shù)研究團體，具有豐富的專業(yè)知識，越來越多的專業(yè)社團開始承擔起政府智囊的角色，為政府決策提供咨詢和參謀，從而對政府決策產(chǎn)生重要影響，推動了政府的決策民主化。政府的改革既需要內(nèi)部的動力，更需要外部的動力。在推動政府改革的外部動力中既有來自公民個人的，也有來自民間組織的，而且后者通常要比前者更強大。

民間組織從某種意義上說也是一種利益組織，它存在的基本價值之一是促進其成員的公共利益。參與黨政機關(guān)的決策，盡可能地影響黨政機關(guān)的政策，使之有利于自己的組織和成員，是達到這一價值的重要手段。中國目前的各種民間組織參與政府決策的途徑大致有以下幾種：1 ）代表所在的組織或行業(yè)向決策部門反映問題、提出要求，促使權(quán)力機關(guān)制定相應(yīng)的政策或措施。例如，北京市的民間環(huán)保組織“四大綠黨”——自然之友、地球村、綠家園、山諾會，近年來不斷開展志愿性的環(huán)保行動，進行環(huán)保宣傳，批評破壞環(huán)境的行為，提出種種環(huán)保建議，其影響所及使得環(huán)保問題成為一年一度召開的人民代表大會和人民政協(xié)會議的主要議題（王逸舟，2000）。2 ）應(yīng)決策機關(guān)的請求，對某些專門政策的制定和實施發(fā)表意見。一些黨政機關(guān)在制定或?qū)嵤┠承┱邥r，通常向相關(guān)的民間組織進行政策咨詢，聽取其意見，對政策作出修改或調(diào)整。例如，第九屆全國人民代表第一次會議在修改憲法之前，曾就修改條款廣泛征求某些民間組織的意見。因為修改條款中涉及到了非公有制經(jīng)濟的定性問題，人大和黨政權(quán)力部門特別重視聽取各級商會的意見。各級商會十分積極地和認真地對相關(guān)條款進行了研究和商討，并通過種種途徑向人大和黨政權(quán)力機關(guān)表示修改憲法和相關(guān)經(jīng)濟政策以提高非公有制經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位的強烈愿望。南京市商會還就此問題組織其成員進行座談，向有關(guān)權(quán)威部門提出了非公有制企業(yè)主對修改憲法，推動非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展的七個企盼（劉軍寧，2000）。3 ）當政府政策損害其成員的利益時，代表其成員向有關(guān)部門進行交涉。例如，上海市的一些社區(qū)業(yè)主委員會多次代表其成員就房屋拆遷所受的損失向有關(guān)部門要求利益補償，閘一居委會居民代表小組，根據(jù)居民的意見和要求，經(jīng)過多方反映和呼吁，終于解決了居民普遍關(guān)心的閘殷路60弄修路、液化站遷址和90路公交車設(shè)點等三個突出問題，居民非常感謝（王穎，2000）。

80年代后，中國政治發(fā)展的一個重大步驟，是推行基層自治。中國目前試行的公民自治主要體現(xiàn)在三個領(lǐng)域：農(nóng)村的村民自治、城市社區(qū)自治和行業(yè)自治。這三種主要的基層自治的主要組織媒體分別是三類不同的民間組織：村民委員會、居民委員會和各種行業(yè)協(xié)會，民間組織的興起奠定了基層民主特別是社會自治的組織基礎(chǔ)。

按照憲法及《中華人民共和國居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，城市的居民委員會和農(nóng)村的村民委員會都不是一級政權(quán)機構(gòu)，也不是政府的派出機構(gòu)，而是民間組織和自治組織。居委會是城市社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。根據(jù)法律，居委會的主要任務(wù)是：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護公共財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動；辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；調(diào)解民間糾紛；協(xié)助維護社會治安；協(xié)助人民政府或者它的派出機關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作；向人民政府或者它的派出機關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議（王穎，2000）。與此相似，村委會是目前中國農(nóng)村中最重要的民間組織，在許多地方它事實上已經(jīng)或者正在取代原先的黨支部而成為農(nóng)村中最具權(quán)威的管理機構(gòu)。根據(jù)法律的規(guī)定，它是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會不對所在地區(qū)的人民政府負責，而向本村的村民會議負責并報告工作。村委會的主要職責是：組織和領(lǐng)導村民發(fā)展經(jīng)濟；積極為該村的生產(chǎn)提供服務(wù)和協(xié)調(diào)工作；維護村集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶和外來商人的合法權(quán)利和利益；管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境；宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動村民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護公共財產(chǎn)，帶動村民開展多種形式的精神文明活動等等。毫無疑問，無論是城市的居委會還是農(nóng)村的村委會，它們在基層民主自治方面的實際作用遠沒有上述法律規(guī)定的那樣大，但是，我們的研究發(fā)現(xiàn)，越來越多城市和農(nóng)村的基層社區(qū)正在依靠居委會和村委會這樣的民間組織，不斷地提高民主自治的程度（俞可平，2000）。

民間組織也是提高政治透明度的重要媒介。民間組織的成長通過以下幾種途徑對近年來政治透明度的提高產(chǎn)生了積極的影響。首先，民間組織是政治公開化的重要動力。在許多情況下，個別公民對于政治知情權(quán)的要求只有通過所在民間團體對政府施加壓力才能轉(zhuǎn)化為政府的政策輸出。例如，在廣大農(nóng)村，顯而易見的事實是，村民對村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的意見和要求，通常只有通過村民小組才會受到足夠的重視。其次，一些民間組織本身就是傳播政治信息的媒介，各種帶有咨詢性質(zhì)的研究會、學會、聯(lián)合會等社團經(jīng)常召開成員大會和代表會議，或舉辦培訓班和研討會，發(fā)布并研討有關(guān)政治信息，這些名目繁多的會議通常是其成員獲取政治信息的重要場所。再次，一些民間組織還創(chuàng)辦自己的傳播媒體，如各種報刊、雜志和網(wǎng)頁、網(wǎng)站，通過這些媒體傳播各種政治信息。最后，改革開放后出現(xiàn)的民營書店，對擴大政治信息的傳播渠道，改變信息傳播的管理機制，也產(chǎn)生了重大的影響（鄧正來，2000）。

民間組織積極投身于社會公益事業(yè)，改善了政府的形象，增強了公民的政治認同感。發(fā)展公益事業(yè)是政府的責任，但是某些公益事業(yè)由政府直接出面組織實施可能達不到最好的效果，在這方面民間組織有著不可替代的作用。例如，在賑災(zāi)救災(zāi)、扶貧濟困、幫助婦女兒童和老弱貧殘等方面，諸如中華慈善總會、宋慶齡基金會、中國青少年基金會這些民間組織在幫助失學兒童、救濟災(zāi)民和貧民的“希望工程”、“扶貧工程”中發(fā)揮了極大的作用。這些民間組織的所作所為改善了社會的形象，緩解了政府和公民的關(guān)系，增大了公民對民族國家的認同。我們的案例研究在這方面提供了一個極好的例證：“希望工程”的實施，明顯地改善了共青團的社會形象。“希望工程”是由中國青少年基金會組織實施的一項幫助因貧困而失學的兒童復學的大規(guī)模公益活動，它通過籌集民間資金救助了數(shù)以百萬計的失學貧困兒童，博得了巨大的社會聲譽。而該項計劃最初是由共青團中央倡議的，其組織者“中國青少年基金會”也派生自共青團系統(tǒng)。在共青團的傳統(tǒng)地位在遇到市場經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型的極大挑戰(zhàn)而江河日下的情況下，中國青少年基金會及其“希望工程”成了提高其聲譽的關(guān)鍵性因素（孫立平，2000）。

民間組織對政府行為構(gòu)成了有力的制約。政府的權(quán)力和行為必須受到一定的制約。改革開放前，對政府行為的制約主要來自政府內(nèi)部的權(quán)力制衡。民間組織大量生長起來后，政府開始受到來自外部的制約。一些民間組織在發(fā)現(xiàn)本地或本部門的政府政策明顯不合理或違反國家法律后，有組織地抵制這些政策，在許多情況下政府迫于民間組織的壓力往往能夠改變原來的政策。民間組織越是強大的地方，政府的壓力就愈大。一個明顯的例證是，在村民委員會十分健全和有力的村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部違法亂紀的現(xiàn)象就要比其他村少得多（俞可平，2000）。甚至民間渠道在一些重大國際事務(wù)上的意見和輿論，對外交部門的決策也產(chǎn)生了影響（王逸舟，2000）。

五、結(jié)束語：中國公民社會的特征及存在的問題

正如我們在開頭所界定的那樣，我們所說的民間組織，必須具備非政府性、非盈利性、自主性、志愿性等普遍特征，這是中國的民間組織與其他國家和地區(qū)的民間組織相同的地方，這樣的民間組織的存在和發(fā)展也是改革開放后的中國社會之所以區(qū)別于改革開放前的傳統(tǒng)體制的重要方面。但是，中國的民間組織與西方國家有著明顯的差別，較之西方社會，中國的民間組織具有以下這樣一些特征。

1.中國的公民社會是一種典型的政府主導型的公民社會，具有明顯的官民雙重性。

中國的民間組織絕大多數(shù)是由政府創(chuàng)建，并受政府的主導，尤其是那些經(jīng)過合法登記的有重要影響的民間組織，如各種行業(yè)組織、同業(yè)組織、研究團體、利益團體等。雖然中國共產(chǎn)黨和中國政府力圖增大民間組織的自主性，屢屢發(fā)布文件，規(guī)定黨政權(quán)力部門現(xiàn)職領(lǐng)導人不得擔任各種民間組織和民辦非企業(yè)單位的領(lǐng)導職務(wù)，但是，政府對重要民間組織的主導始終是中國公民社會的顯著特點。這種政府對公民社會的主導性是通過以下三種途徑得以實現(xiàn)的。

其一，根據(jù)政府有關(guān)民間組織登記和管理條例的規(guī)定，任何民間組織的登記注冊，都必須掛靠在某一個黨政權(quán)力機關(guān)作為它的主管部門，作為主管機關(guān)的權(quán)力機關(guān)必須對該民間組織負政治領(lǐng)導責任。例如，中國青少年基金會是由共青團中央創(chuàng)立并主管的，其主要領(lǐng)導成員必須由共青團機關(guān)任命或調(diào)配，重大的活動須經(jīng)過共青團領(lǐng)導機關(guān)的批準（孫立平，2000）。從中央到地方的各級商會也是官辦的社會組織，編制由政府制定，工作人員擁有政府公務(wù)員身份，商會與其他政府機構(gòu)一樣設(shè)有黨組織，其領(lǐng)導人由中國共產(chǎn)黨各級組織任命，人員的級別與待遇比照政府公務(wù)員，并可在商會、政府和黨的機關(guān)之間流動（劉軍寧，2000）。

其二，絕大多數(shù)有重要社會影響的民間組織都是由政府自己創(chuàng)立的，盡管它們最后從組織上逐漸脫離了其創(chuàng)辦者，但兩者之間依然有著極為緊密的聯(lián)系，創(chuàng)辦者照例通常是這些民間組織的主管部門。例如，各種行業(yè)協(xié)會基本上都是由政府主管部門創(chuàng)立或推動建立的，許多協(xié)會與政府主管部門所管理的行業(yè)相一致，協(xié)會成立后，政府主管部門下屬的企業(yè)自然被納入?yún)f(xié)會的覆蓋范圍。這些行業(yè)協(xié)會通過以下兩種途徑受其主管部門的節(jié)制：協(xié)會的成員企業(yè)在行政上受政府主管部門領(lǐng)導，而不是受協(xié)會的領(lǐng)導；行業(yè)協(xié)會本身在組織人事、活動經(jīng)費和業(yè)務(wù)上也要受政府主管機關(guān)的制約（孫炳耀，2000）。

其三，1998年中央政府發(fā)布文件規(guī)定現(xiàn)職處以上黨政機關(guān)干部不得擔任民間組織的主要領(lǐng)導，但是幾乎所有重要的社團組織的主要領(lǐng)導都由從現(xiàn)職領(lǐng)導職位退下來或由機構(gòu)改革后分流出來的原政府黨政官員擔任。以行業(yè)協(xié)會為例，雖然協(xié)會章程規(guī)定，會長、副會長必需由理事會選舉產(chǎn)生，但事實上很少有企業(yè)家擔任協(xié)會的會長，大多數(shù)協(xié)會的會長都由政府相關(guān)領(lǐng)導擔任。例如，中國工業(yè)經(jīng)濟協(xié)會第二屆全國理事會的會長由以前的國家經(jīng)委主任擔任，上海市工業(yè)經(jīng)濟協(xié)會的會長也由前市經(jīng)委主任擔任（孫炳耀，2000）。農(nóng)村的情況也類似，像老年協(xié)會這樣勢力較大的村民組織，會長通常由退下來村黨支部書記或村長擔任（俞可平，2000）。

其四，按照政府的有關(guān)規(guī)定，民間組織的經(jīng)費原則上由自己籌集，但事實上至今還有一些重要非政府組織的活動經(jīng)費由政府財政撥款，在經(jīng)濟上完全依賴于政府。大體上說，凡是有政府核定編制的民間組織，如政府創(chuàng)辦的各種專業(yè)協(xié)會（如中國科普協(xié)會、中國法學會、中國行政管理學會、中國文學藝術(shù)家聯(lián)合會、中國戲劇家聯(lián)合會等）、行業(yè)協(xié)會（中國工業(yè)經(jīng)濟協(xié)會、中國輕工總會等）和商會，其經(jīng)費都由政府撥款。其他一些重要的民間組織也部分地享受政府資助，如各種學術(shù)研究團體。

上述四個原因決定了中國目前的民間組織從總體上來說，是政府主導型的民間組織，其對政府機關(guān)的依賴程度要高于西方的民間組織，而其自主程度則要低于西方社會。

2.中國的民間組織正在形成之中，具有某種過渡性。

與西方國家的民間組織相比，它還很不成熟，其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等還不十分明顯。絕大多數(shù)民間組織都是在80年代中期以后成長起來的，只有十幾年的歷史，它們本身還處在變化發(fā)展過程之中，無論是其結(jié)構(gòu)還是功能都還沒有定型。例如，一方面，按照最新的政府規(guī)定，所有民間組織都必須與黨政機關(guān)脫鉤；另一方面，政府通過民間組織的掛靠機關(guān)主導著它們的重要活動。又如，一方面，一些民間組織基本上受政府的主導和控制，缺乏應(yīng)有的獨立性、志愿性和非政府性；另一方面，另一些民間組織則完全是公民自發(fā)組建的，甚至根本沒有向政府部門登記，也不接受政府部門的領(lǐng)導和指導，這些組織享有極高的自主性和自愿性，走向了另一個極端。民間組織的這種過渡性，是與包括公民社會在內(nèi)的整個中國社會目前正處于轉(zhuǎn)軌時期這種宏觀背景相一致的，是社會轉(zhuǎn)軌過程在民間組織中的具體體現(xiàn)。

3.與上述特征相適應(yīng)，中國的民間組織還極不規(guī)范。

雖然1998年民政部修訂頒布了試圖規(guī)范民間組織的新的管理條例，但這一規(guī)范過程才剛剛開始，遠沒有結(jié)束。從組織體制上看，目前至少有這樣幾類民間組織：1 ）高度行政化的社團，如工會、共青團和婦聯(lián)，它們實際上與行政機關(guān)沒有什么實質(zhì)性差別。它們不受社團登記管理條例的約束，直接接受各級黨政機關(guān)的領(lǐng)導，享受一定的行政級別，其領(lǐng)導人的任免由同級黨委決定。2 ）相當行政化的社團組織，如工商聯(lián)、消費者協(xié)會等各種行業(yè)管理協(xié)會，它們有一定的編制并享有一定的級別，承擔部分行政管理職能，其主要領(lǐng)導人實際上也由各級黨政部門任免，享受干部待遇。3 ）基本上民間化的學術(shù)性社團，如各種學會、研究會等，它們中的絕大多數(shù)沒有專職的人員編制，其主要領(lǐng)導由學會自己推選產(chǎn)生并報經(jīng)主管機關(guān)批準，不享受行政級別。但這些學會、研究會或協(xié)會中極少數(shù)也享有人員編制和行政級別的待遇。4 ）民辦非企業(yè)單位。這是非常特殊的一類民間組織，它們沒有行政級別，行政化程度很低，它們除了進行專業(yè)研究和交流外，還為社會提供某種專業(yè)性的服務(wù)，如中國管理研究院、中國開發(fā)研究院、中國文化研究院等。

從經(jīng)濟來源看，如前所說，中國的民間組織也分為三種情況：所有經(jīng)費完全由國家財政撥款；部分經(jīng)費由政府撥款，部分由其自籌的；完全自籌資金的，如多數(shù)學會、研究會、商會、同業(yè)組織和所有民辦非企業(yè)單位。但政府對這些完全自籌資金的民間組織往往給予稅收政策上的優(yōu)惠，例如允許它們開展以非盈利為目的的有償咨詢和服務(wù)活動，并且可以享受部分或全部免稅的特惠。政府對民間組織的這些特惠政策，事實上也成為眾多的公民在近些年中紛紛申請成立民辦非企業(yè)單位的直接動因。

4.中國目前的民間組織的發(fā)展很不平衡，不同的民間組織之間在社會政治經(jīng)濟影響和地位方面差距很大。

在基層的農(nóng)村和街道，影響最大、威信最高的民間組織是村委會、居委會和某些社區(qū)組織如老年協(xié)會等，傳統(tǒng)上影響很大的團支部、婦代會、民兵營現(xiàn)在的影響和作用非常微弱。在中央和省市層面上，行業(yè)協(xié)會、管理協(xié)會、慈善組織、職業(yè)性組織和民辦非企業(yè)單位相對說來影響正在日益增大。造成這種差距的主要原因是：1 ）法律地位不同。一些民間組織的地位由國家的法律加以明確規(guī)定，如《憲法》、《村民委員會組織法》、《居民委員會組織法》和中共中央的有關(guān)文件，對村委會、居委會的職能、地位和性質(zhì)都有專門的規(guī)定，而一般的民間組織都不享有特殊的法律地位。2 ）傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)不同。例如，中華民族有尊敬老人的傳統(tǒng)，也有宗族認同的傳統(tǒng)，老年協(xié)會的威信即源于此。3 ）經(jīng)濟實力不同。沒有較強的經(jīng)濟實力，就很難吸引其成員，也不能為成員辦實事，就不容易得到社會的重視。中國青少年基金會和中華慈善總會之所以在這些年擁有巨大的社會影響，基本的原因就在于它們募集到了巨額基金，并用這些基金幫助貧困者和兒童。4 ）領(lǐng)導威望不同，沒有一個強有力的領(lǐng)導，即使具備上述條件，民間組織也極難有很大的影響和勢力。無論是基層的民間組織還是全國性的社團協(xié)會，多數(shù)深有影響力的組織的主要領(lǐng)導往往擁有很高的個人威信。他們或是從權(quán)力機關(guān)中離退休下來的資深老干部，或是本身能力很強的專家能人。例如，對東升村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在該村威望最高的三位村民恰恰是該村三個影響最大的組織的領(lǐng)導：村黨支部書記、村長和老年協(xié)會會長（俞可平，2000）。

中國公民社會的歷史還不長，無論在其生存的政治和經(jīng)濟環(huán)境、還是其內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和職能等方面都存在著不少問題。從我們這次所做的案例研究來看，目前中國的民間組織所存在的主要問題有以下幾個方面。

大多數(shù)民間組織過分依賴于黨政權(quán)力機關(guān)，“官辦”色彩太重。正如前面所指出的，政府主導和官民雙重性是中國公民社會的顯著特點，但對于許多民間組織來說，“官”的色彩過重而“民”的色彩太輕。例如，農(nóng)村和城市街道的村委會、居委會、團支部、婦代會、民兵營、計生協(xié)會、治保會、調(diào)解會等組織在相當程度上依賴于基層黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)。這些組織的成立及其內(nèi)部的活動都在黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接管制之下，它們一般都應(yīng)向黨支部報告甚至請示工作，其領(lǐng)導人和主要骨干基本上都是中共黨員，都要接受村黨支部的領(lǐng)導。其他民間組織如行業(yè)協(xié)會和商會也存在著類似的現(xiàn)象，某個城市的商會干脆將其主要的工作任務(wù)概括成“聽、跟、走”三個字。即 “聽鄧小平的話，跟以江澤民為核心的黨中央走，走有中國特色的社會主義道路”（劉軍寧，2000）。

造成這種狀況的原因是多方面的。從歷史的原因看，改革開放前，中國在經(jīng)濟上實行單一的公有制及命令性的計劃經(jīng)濟，在政治上實行高度集權(quán)的國家－社會高度一體化體制，根本不存在相對獨立的公民社會的存在基礎(chǔ)。改革開放后，傳統(tǒng)的政治和經(jīng)濟基礎(chǔ)雖然已經(jīng)開始解體，但這將是一個較長的過程，目前還遠沒有完成。在傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟基礎(chǔ)完成解體之前，中國的公民社會事實上不可能享有很高的獨立性和“非官辦”性。從現(xiàn)實的原因看，中國正在實行的是一種以公有制為主的混合所有制和強調(diào)政府干預(yù)的社會主義市場經(jīng)濟體制，政治體制的重心仍然是中央的核心權(quán)威和黨的領(lǐng)導，與這樣一種現(xiàn)實的政治和經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公民社會，不可避免地會帶有嚴重的官方性和政府主導性，甚至事實上往往成為黨和政府伸向公民社會的觸角。

許多民間組織所規(guī)定或聲稱的職能與其實際所起的作用相差很大。按照法律規(guī)定，居委會和村委會應(yīng)當是完全自治的民間組織，然而事實上，在絕大多數(shù)農(nóng)村和城市社區(qū)，它們的自治作用受到當?shù)攸h政權(quán)力機關(guān)的極大限制，在許多地方甚至流于形式。再以村務(wù)公開為例，雖然從縣政府、鎮(zhèn)政府一直到村都有一系列的制度，而且還有兩個臨時小組和若干監(jiān)督員，但其中許多內(nèi)容似乎流于形式。有一個村有一個每個月都登記的“村務(wù)公開民主管理備查備案”本，然而登記的內(nèi)容就寥寥幾條，1999年第一季度公開的內(nèi)容只有100 多字，很難反映整個村的財務(wù)收支和村干部的公共費用。（俞可平，2000）。

某些民間組織對其成員的強制性過大。民間組織區(qū)別于其他官方組織的特征之一是其成員加入組織及參與活動的自愿性，在這方面中國的民間組織還存有很大的距離。無論是各種行業(yè)協(xié)會，還是商會、學術(shù)團體、慈善組織和專業(yè)團體，都有不少其成員必須遵守的強制性義務(wù)。例如，對黨和國家的重大政治性活動，所有民間組織的成員都必須按照要求積極參加，否則就會受到直接或間接的處罰。個別特殊的民間組織對其成員的強制程度相當高，成員自由選擇的空間則非常之小。如城市和農(nóng)村的適齡公民都必須參加所在社區(qū)的計生協(xié)會，否則就會受到處罰。村委會的村規(guī)民約和計生協(xié)會的章程本來都是其成員的自愿性協(xié)議，成員遵守這些協(xié)議的前提是他們也應(yīng)享有相應(yīng)的權(quán)利，但許多農(nóng)村的村規(guī)民約和計生協(xié)會章程中我們幾乎看不到保護其其成員權(quán)利的條文，相反全部都是“禁止”、 “不許”等規(guī)定成員義務(wù)的條款。

我們對中國公民社會所做的案例研究使我們得出了這樣的結(jié)論：隨著市場經(jīng)濟體制在中國的逐漸確立和政治與法律環(huán)境的變遷，必然會滋生出各種各樣的民間組織。它們的出現(xiàn)對于改善農(nóng)村和城市的民主治理產(chǎn)生了十分積極的作用，這一現(xiàn)實本身就是改革開放后中國社會政治進步的重要表現(xiàn)。但是，從總體上說，它們的自主性、獨立性和自愿性程度還不很高，還存在著許多問題。如果能采取切實有效的措施，解決這些問題，那么，中國的民間組織就將更加健康地向前發(fā)展，對推動中國社會的進步和善治將起更大的作用。