俞可平：中國(guó)農(nóng)村治理的歷史與現(xiàn)狀（二） ——以定縣、鄒平和江寧為例的比較分析

五、內(nèi)容：公益、發(fā)展、政務(wù)

鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容十分龐雜。民國(guó)時(shí)期的相關(guān)法律列舉了以下21項(xiàng)： 戶口調(diào)查及人事登記事項(xiàng)、土地調(diào)查事項(xiàng)、道路橋梁公園及一切公共土木工程建筑修理事項(xiàng)、教育及其他文化事項(xiàng)、保衛(wèi)事項(xiàng)、國(guó)民體育事項(xiàng)、衛(wèi)生療養(yǎng)事項(xiàng)、水利事項(xiàng)、森林培植及保護(hù)事項(xiàng)、農(nóng)工商業(yè)改良及保護(hù)事項(xiàng)、糧食儲(chǔ)備及調(diào)節(jié)事項(xiàng)、墾牧漁獵保護(hù)及取締事項(xiàng)、合作社組織及指導(dǎo)事項(xiàng)、風(fēng)俗改良事項(xiàng)、育幼養(yǎng)老濟(jì)貧救 災(zāi)等設(shè)備事項(xiàng)、公營(yíng)業(yè)事項(xiàng)、自治公約擬定事項(xiàng)、財(cái)政收支及公款公產(chǎn)管理事項(xiàng)、預(yù)算決算編造事項(xiàng)、縣政府及區(qū)公所委辦事項(xiàng)、其他依法賦予該鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)辦事項(xiàng)。[34]現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定比較原則，包括以下內(nèi)容：（1）“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”（2）“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”；“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。”（3）“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)村民的合法的權(quán)利和利益，發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)，促進(jìn)村和村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)。”[35]有的學(xué)者將農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)的管理劃分為公共資源、公共設(shè)施、公共文化、公共安全、公共經(jīng)濟(jì)、公共保障、公共政務(wù)七個(gè)方面。[36]這也就是農(nóng)村治理的主要內(nèi)容。如果我們更抽象一些，可以將治理內(nèi)容概括為維護(hù)公共利益、發(fā)展社區(qū)政治經(jīng)濟(jì)文化以及承擔(dān)國(guó)家政務(wù)三大塊。

每一個(gè)村莊都是一個(gè)小小的社會(huì)，民國(guó)時(shí)期也好，改革時(shí)期也好，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容從制定全村發(fā)展規(guī)劃到調(diào)解家庭糾紛，幾乎無(wú)所不包。然而，在不同的歷史背景下，鄉(xiāng)村治理的具體內(nèi)容和重點(diǎn)有很大的不同。例如，發(fā)展基礎(chǔ)教育曾是民國(guó)鄉(xiāng)村治理的重要任務(wù)，在普遍推行九年制義務(wù)教育的今天，這一任務(wù)主要已經(jīng)由政府承擔(dān)， 不再是村民自治的要?jiǎng)?wù)。民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理改革從未涉及計(jì)劃生育問(wèn)題，而如今它卻成了農(nóng)村治理的一項(xiàng)主要任務(wù)。

發(fā)展鄉(xiāng)村教育，提高農(nóng)民的文化知識(shí)水平，是民國(guó)時(shí)期鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)最重要的內(nèi)容。鄉(xiāng)村自治的實(shí)驗(yàn)者們一開始幾乎一致認(rèn)為，農(nóng)民沒(méi)有起碼的文化科學(xué)知識(shí)是其愚昧落后的根源，而愚昧落后又直接導(dǎo)致其生產(chǎn)的落后和生活的貧困，所以，村治改革要從教育農(nóng)民開始。定縣翟城村在建設(shè)自治模范村的1915-1916年間，動(dòng)用村公款，并利用省縣政府的財(cái)政補(bǔ)助，大力發(fā)展教育，征地20余畝，建成擁有校舍80間、職教員9人的初高兩等小學(xué)校，其規(guī)模在定縣稱冠。翟城村的女子學(xué)塾也隨著自治的興起而發(fā)展成為一所兩等小學(xué)。20年代后期中華平民教育促進(jìn)會(huì)開展定縣實(shí)驗(yàn)以后，更是把教育作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和中心點(diǎn)。[37]鄒平鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)中采用政教合一的管理模式，鄉(xiāng)學(xué)村學(xué)既是政治組織，又是教育組織，其主要工作分甲乙兩項(xiàng)，甲項(xiàng)為學(xué)校式教育，乙項(xiàng)為社會(huì)式教育。對(duì)于學(xué)校式 教育，村學(xué)酌設(shè)兒童部（即小學(xué)部）、成人部和婦女部，兒童部相當(dāng)于國(guó)民小學(xué)的初小部，白天上課，課程也與國(guó)民小學(xué)差不多；成人部和婦女部均晚間上課，主要課程有識(shí)字、唱歌、精神講話、軍事訓(xùn)練，并根據(jù)實(shí)際需要，因地制宜開設(shè)若干其他課程。鄉(xiāng)學(xué)則酌設(shè)升學(xué)預(yù)備部和職業(yè)訓(xùn)練部，辦理本鄉(xiāng)需要而所屬各村學(xué)不能辦 理的教育工作。[38]在江寧，地方自治當(dāng)局甚至不惜對(duì)學(xué)校采取強(qiáng)制性措施，規(guī)定每位教師以教兒童50人為足額，凡不足額者，必須在最短時(shí)期內(nèi)招足，不遵守規(guī)定或虛報(bào)名額者，皆予以嚴(yán)厲處分。通過(guò)各種努力，江寧自治實(shí)驗(yàn)縣在兩年間，學(xué)校教育和社會(huì)教育均取得了可觀進(jìn)步。

改良農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，是民國(guó)鄉(xiāng)村自治的另一要?jiǎng)?wù)。民國(guó)時(shí)期的中國(guó)農(nóng)村，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力極其落后，農(nóng)民生活十分貧苦。鄉(xiāng)村改革的倡導(dǎo)者們逐漸清醒地看到，與民眾普遍面臨的生存壓力相比較，識(shí)字與否簡(jiǎn)直無(wú)足輕重，因此，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)知識(shí)培訓(xùn)、引進(jìn)農(nóng)作物良種、建立農(nóng)技實(shí)驗(yàn)基地、設(shè)立農(nóng)產(chǎn) 品推廣中心等方面的工作，幫助農(nóng)民增強(qiáng)生產(chǎn)能力，增加經(jīng)濟(jì)收入，提高生活水平。江寧湯山農(nóng)民教育館自1929年起向農(nóng)民無(wú)償散發(fā)由中央大學(xué)農(nóng)學(xué)院供給的棉種，并收購(gòu)散出棉籽所收的棉花。[39]1929年散發(fā)棉種近千斤、領(lǐng)種64戶、播種面積138.5畝，次年散發(fā)棉種3227斤、領(lǐng)種211戶、播種畝數(shù)459.3畝。除發(fā)售棉子外，農(nóng)民教育館還向農(nóng)民無(wú)償提供改良小麥種子。鄒平和定縣均在推廣動(dòng)植物優(yōu)良品種和傳播現(xiàn)代農(nóng)技知識(shí)和手段方面下過(guò)很大的功夫，并取得了相當(dāng)?shù)某尚А?/p>

建立農(nóng)村互助合作組織，引導(dǎo)農(nóng)民積極開展互助自強(qiáng)。建立農(nóng)村互助合作組織，不僅可以依靠集體的力量抵御各種風(fēng)險(xiǎn)，而且可以通過(guò)合作最大限度地增進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益。所以，在經(jīng)濟(jì)相當(dāng)落后、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力極差的情況下，互助合作往往成為鄉(xiāng)村治理的重要形式。定縣、江寧和鄒平在推行鄉(xiāng)村自治后，互助合作組織獲得了迅猛的發(fā) 展。例如，鄒平在設(shè)立鄉(xiāng)學(xué)村學(xué)后，合作社的數(shù)目不斷增加。1934年，合作社發(fā)展到133所，入社社員達(dá)到4446人。1935年底，合作社達(dá)到336所，入社社員增至14939人。[40]合作社對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和增進(jìn)農(nóng)民利益的意義，當(dāng)時(shí)就有人將其概括成以下四個(gè)方面：一是促進(jìn)了新技術(shù)、新品種的推廣，1936年鄒平全縣擴(kuò)大美棉種植面積46670畝，其中合作社推廣38987畝，占83.5%；二是增加了農(nóng)戶收入，入社棉農(nóng)改種美棉后，一般每畝可增收30—50斤籽棉；三是可以免除中間人的剝削，棉農(nóng)通過(guò)合作社聯(lián)合運(yùn)銷，不僅解決了賣棉難問(wèn)題，而且每百斤皮棉可增加收入3元左右；四是參加合作社后，農(nóng)戶可以比較方便地獲得貸款，貸款利率也大為降低。[41]

破除陋習(xí)惡俗，樹立良好風(fēng)氣，也是民國(guó)時(shí)期鄉(xiāng)村治理改革的顯著特征。封建社會(huì)留下來(lái)的許多中國(guó)傳統(tǒng)文化的糟粕，大量沉積于舊農(nóng)村，如封建迷信、男尊女卑、害人的禮教、賭博吸毒等等，它們不但嚴(yán)重禁錮著人們的思想觀念，而且妨礙農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)民個(gè)性的解放。民國(guó)時(shí)期定縣、鄒平和江寧的鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)，都把 改良風(fēng)俗作為重要的內(nèi)容。村治當(dāng)局要么倡導(dǎo)新的風(fēng)俗，取代舊的陋俗，如江寧用家具展覽會(huì)、種籽陳列會(huì)和耕牛比賽會(huì)取代原先的廟會(huì)；要么發(fā)起專項(xiàng)運(yùn)動(dòng)，清理惡習(xí)，如鄒平的禁賭和禁毒活動(dòng)。定縣翟城村還專門制定了《改良風(fēng)俗規(guī)約》。明文規(guī)定，“男非滿20歲不娶，女非滿16歲不嫁；女子不準(zhǔn)纏足，其已纏未滿16歲者，一律放足；辦理喪事時(shí)，禁止照廟說(shuō)書、念經(jīng)、糊紙人等活動(dòng)；過(guò)年勞酒，應(yīng)注重陽(yáng)歷，并禁貼灶門香；除喪事死者子女仍遵行舊禮外，其余慶賀吊問(wèn)，概行鞠躬，嚴(yán)禁跪拜；其他有涉迷信的種種風(fēng)俗，也一律改正”。

由于民國(guó)時(shí)期的社會(huì)環(huán)境動(dòng)蕩不寧，社區(qū)的治安保衛(wèi)工作顯得十分重要，所防患的不僅是村莊中的小偷小摸者，更重要的是土匪甚至外敵。鄒平各村聯(lián)莊會(huì)員組成自衛(wèi)組，與鄉(xiāng)隊(duì)一起構(gòu)成鄉(xiāng)村自衛(wèi)系統(tǒng)。村自衛(wèi)組定期進(jìn)行訓(xùn)練，每月還要到鄉(xiāng)學(xué)參加一次“鄉(xiāng)射”典禮，集中進(jìn)行軍事訓(xùn)練。夏、冬兩季，由鄉(xiāng)隊(duì)長(zhǎng)率領(lǐng)村組長(zhǎng)及組員往各村進(jìn)行夜間巡邏，各村自衛(wèi)組督率村民在本村巡察，防范匪盜襲擾，使盜案和劫匪基本絕跡。（莊維民，2003）江寧在全縣設(shè)置保衛(wèi)團(tuán)系統(tǒng)，每村設(shè)一村團(tuán)，每個(gè)行政區(qū)設(shè)一區(qū)團(tuán)，縣設(shè)縣團(tuán)。凡村中18歲以上、35歲以下、品行端正的男丁，均編為團(tuán)丁，在農(nóng)暇時(shí)入團(tuán)訓(xùn)練，平時(shí)參與捕拿盜賊，戰(zhàn)時(shí)防守要隘。（馬俊亞，2003）定縣的村保衛(wèi)團(tuán)原只限于“在夜間巡邏打更，維護(hù)村中治安，預(yù)防盜賊”，到30年初定縣進(jìn)行縣政改革時(shí)，河北省已經(jīng)成為抗日救亡的前哨，因此，平教會(huì)設(shè)計(jì)了以公民服務(wù)團(tuán)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)委員會(huì)制度，作好了利用民間力量抵御外敵的準(zhǔn)備。（李德芳，2003）而且事實(shí)上，定縣在日本入侵后確實(shí)進(jìn)行了有力的抵抗。

民國(guó)時(shí)期鄉(xiāng)村治理的上述重要內(nèi)容，有的在當(dāng)代已經(jīng)變得不那么重要，有些甚至已經(jīng)不復(fù)存在，而一些新的職能開始產(chǎn)生，并且變得極其重要，如計(jì)劃生育、三提五統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)承包、宅基地審批和政務(wù)公開等。

計(jì)劃生育是改革開放后中國(guó)政府的基本國(guó)策。為了控制人口的過(guò)速增長(zhǎng)，有效降低人口數(shù)量，中國(guó)政府自1980年代開始推行以“一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子”為主要內(nèi)容的計(jì)劃生育政策。這一政策對(duì)于長(zhǎng)期受“重男輕女”思 想薰陶和確實(shí)需要男性農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的絕大多數(shù)中國(guó)農(nóng)村家庭來(lái)說(shuō)，是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)，貫徹落實(shí)這一政策所遇到的巨大困難是完全可以想象的。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間和相當(dāng)多數(shù)的農(nóng)村，它甚至是各級(jí)村委會(huì)和黨支部最重要的治理任務(wù)。即使在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展水平已經(jīng)大大提高，并且廣大的農(nóng)村事實(shí)上已經(jīng)將政策放寬到第一 胎生女戶可以生第二胎的今天，它仍然是村黨支部和村委會(huì)一項(xiàng)十分艱巨和重要的任務(wù)。對(duì)計(jì)劃生育政策的落實(shí)情況，上級(jí)政府采取了強(qiáng)硬的責(zé)任制，即所謂的“一票否決”：只要違反了這項(xiàng)基本國(guó)策，不管其他政績(jī)?nèi)绾?，相關(guān)干部都必須承擔(dān)責(zé)任，并受到相應(yīng)處分。因此，差不多每個(gè)村都訂有《計(jì)劃生育村民自治章程》，明確規(guī)定村民所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)；每個(gè)村也幾乎都設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)如“計(jì)劃生育委員會(huì)”和專門的計(jì)生干部，如計(jì)生委主任、統(tǒng)計(jì)員、宣傳員、藥檢員等，負(fù)責(zé)計(jì)劃生育政策的實(shí)施和檢查。村委會(huì)和黨支部在計(jì)劃生育方面的治理措施非常細(xì)致，農(nóng)村婦女一進(jìn)入生育年齡，就處于計(jì)生干部的全程監(jiān)控之下。

三提五統(tǒng)又稱村提鄉(xiāng)統(tǒng)，它指的是，村實(shí)行公積金、公益金和管理費(fèi)三項(xiàng)提留，同時(shí)完成鄉(xiāng)政府下達(dá)的鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村公路、農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)等費(fèi)用的統(tǒng)籌。村提鄉(xiāng)統(tǒng)實(shí)際上是一種稅費(fèi)的收繳，直接關(guān)系到村民的切身利益，十分敏感。特別是當(dāng)農(nóng)村缺乏集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民比較貧窮、三提五統(tǒng)費(fèi)用 過(guò)高時(shí)，完成三提五統(tǒng)就變得愈加困難。村委會(huì)和黨支部往往要花相當(dāng)大的精力用于三提五統(tǒng)的收繳，直到最終動(dòng)用強(qiáng)制手段。例如在定州農(nóng)村，一般采取以下三個(gè)步驟：首先，通過(guò)多次召開鄉(xiāng)村干部會(huì)，組織學(xué)習(xí)有關(guān)法律、法規(guī)，邀請(qǐng)市人民法院行政庭法官講解《行政訴訟法》等有關(guān)法律，增強(qiáng)鄉(xiāng)村干部的法律意識(shí)，提高其 依法施政的能力。其次，通過(guò)廣播、標(biāo)語(yǔ)、宣傳車等手段，向群眾廣泛宣傳國(guó)務(wù)院、河北省關(guān)于農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例，提高農(nóng)民的義務(wù)意識(shí)。最后，對(duì)那些無(wú)正當(dāng)理由拒不交納三提五統(tǒng)的農(nóng)戶，由各村提供名單，鄉(xiāng)政府下達(dá)限期繳納三提五統(tǒng)決定書和送達(dá)書，責(zé)令其限期繳納。不上訴且不履行義務(wù)的，則申請(qǐng)法院強(qiáng)制 執(zhí)行。

計(jì)劃生育和村提鄉(xiāng)統(tǒng)，是村級(jí)自治組織所承擔(dān)的國(guó)家政務(wù)[42]，也是目前村級(jí)治理中最難辦的事。在多數(shù)農(nóng)村，它不但占去了村委會(huì)和村黨支部的大量人力和精力，而且也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐村干部最主要的任務(wù)。這兩項(xiàng)任務(wù)通常也是造成村干部和農(nóng)民對(duì)立和沖突的直接原因，因而，村民們常常把村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理活動(dòng)，戲謔地稱為“要錢要命”。鑒于它們已經(jīng)成為影響農(nóng)村社會(huì)政治穩(wěn)定的重要因素，中央政府近年來(lái)試圖對(duì)這些政策做出重大調(diào)整，目前正在全國(guó)農(nóng)村推行的費(fèi)稅改革就是這種努力之一。從費(fèi)稅 改革的初步實(shí)踐來(lái)看，它對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)有著明顯的效果。因而，這項(xiàng)改革對(duì)于改善村民與村干部的關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村善治，具有十分積極的作用。

與民國(guó)時(shí)期不同，目前中國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地集體所有制。從法律上說(shuō)，農(nóng)民的自留地、責(zé)任田（地）和宅基地，只有使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，所有權(quán)仍歸集體。因此，責(zé)任田的承包和宅基地的審批，是目前農(nóng)村中的重大事務(wù)，也是村委會(huì)和黨支部控制的重要職權(quán)。對(duì)于一般的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，村干部的權(quán)力主要體現(xiàn)在對(duì)這些事務(wù)的管理中。在經(jīng) 濟(jì)比較發(fā)達(dá)，特別是集體經(jīng)濟(jì)有一定基礎(chǔ)的村落，土地、企業(yè)和其他集體產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)承包，就顯得特別重要。例如江寧的古泉村，集體經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)，2000年全村總產(chǎn)值達(dá)到1.4億元以上，其中村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)值為2889萬(wàn)元。村所有的“南京市古泉集團(tuán)公司”，下屬塑料廠、采石廠、煉灰廠、生態(tài)養(yǎng)殖廠（現(xiàn)已改制）、填料廠、茶場(chǎng)等村辦企業(yè)。在這樣的經(jīng)濟(jì)背景下，企業(yè)的改制和承包就成為村務(wù)管理的重要內(nèi)容。

村務(wù)公開也是目前中國(guó)農(nóng)村治理的重點(diǎn)內(nèi)容。村務(wù)公開不僅使村民擁有對(duì)村公共事務(wù)的知情權(quán)，而且有利于監(jiān)督村干部的管理行為和經(jīng)濟(jì)行為，它是促使鄉(xiāng)村善治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。村務(wù)公開也是村民委員會(huì)組織法和中央政府對(duì)村級(jí)治理的明確要求，各地一般都有詳盡的村務(wù)公開制度，對(duì)村務(wù)公開的具體事項(xiàng)、辦法和方式，以及違 反村務(wù)公開的責(zé)任追究等都有明確的規(guī)定。例如在定州市，村務(wù)公開的主要內(nèi)容是：村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和村民委員會(huì)年度工作計(jì)劃；年度財(cái)務(wù)計(jì)劃及各項(xiàng)收入和支出；鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)的收繳，村提留的預(yù)算方案及其收繳和使用，勞動(dòng)積累工、義務(wù)工的使用；享受村補(bǔ)貼的人員名單及其補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額；村集體經(jīng)濟(jì)的收益和接受撥 款、補(bǔ)償費(fèi)、捐贈(zèng)款物的數(shù)額及其使用；救災(zāi)扶貧、助殘等款物的接收、發(fā)放情況；水價(jià)電價(jià)及水電費(fèi)的收繳；興辦集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和村辦學(xué)校、村建道路、文化衛(wèi)生等公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集、招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)承包方案及其實(shí)施情況；集體資產(chǎn)的管理和經(jīng)營(yíng)情況，土地等生產(chǎn)資料和各業(yè)承包經(jīng)營(yíng)方案及其承包費(fèi)的收繳；當(dāng)年宅基地 的申報(bào)、批準(zhǔn)和使用情況；被批準(zhǔn)生育和結(jié)婚登記人員名單，計(jì)劃外生育人員和計(jì)劃外生育費(fèi)的收繳、使用以及村民普遍關(guān)心并要求公開的其他事項(xiàng)。此外，定州市還對(duì)村務(wù)公開的具體程序和方式、檢查村務(wù)公開落實(shí)情況的辦法、上級(jí)政府對(duì)村務(wù)公開的監(jiān)督、村務(wù)公開情況的通報(bào)、違反村務(wù)公開制度的處理等作出了一系列的周 密規(guī)定。

通過(guò)上述的比較研究可以發(fā)現(xiàn)，在不同的歷史時(shí)期，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容和重點(diǎn)有很大的不同。民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理首先要解決的是發(fā)展農(nóng)民教育、解決農(nóng)民溫飽、改良傳統(tǒng)習(xí)俗、防匪御盜等問(wèn)題，而改革時(shí)期農(nóng)村治理所要面臨的主要任務(wù)卻是從前所沒(méi)有的，如計(jì)劃生育、“三提五統(tǒng)”、經(jīng)濟(jì)承包、村務(wù)公開等，這些任務(wù)，基本上是國(guó)家委托給自治組織的行政事務(wù)。這一事實(shí)表明，從近代到當(dāng)代，村民的物質(zhì)生活和精神生活確實(shí)發(fā)生了翻天覆地的變 化，而國(guó)家行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村的控制也確實(shí)在日趨加強(qiáng)，以至于完成行政任務(wù)成為自治組織最重要的工作，目前的村民自治，是一種強(qiáng)行政之下的自治。當(dāng)然，無(wú)論在民國(guó)時(shí)期，還是改革時(shí)期，維護(hù)鄉(xiāng)村社區(qū)的安定，增進(jìn)村民的公共利益，促進(jìn)鄉(xiāng)村的公共事業(yè)，都是鄉(xiāng)村治理的基本內(nèi)容。

六、方式：動(dòng)員、合作、強(qiáng)制

像任何公共權(quán)威一樣，鄉(xiāng)村自治權(quán)威在管理村務(wù)的過(guò)程中要達(dá)到有效的治理，也必須同時(shí)使用說(shuō)服教育、行政命令、政治動(dòng)員、法律強(qiáng)制、自愿合作、經(jīng)濟(jì)刺激和精神鼓勵(lì)等方式。但是在鄉(xiāng)村的熟人社會(huì)中，作為一種信任、參與和合作網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)資本在治理過(guò)程中的作用尤其重要[43]，治理的主要方式不是強(qiáng)制和命令，而是說(shuō)服和合作。

民國(guó)時(shí)期鄉(xiāng)村治理的主要方式是說(shuō)服教育。上面已經(jīng)指出，定縣、鄒平和江寧的鄉(xiāng)村治理運(yùn)動(dòng)都特別重視對(duì)農(nóng)民的教育，而且都強(qiáng)調(diào)學(xué)校教育和社會(huì)教育相結(jié)合，教育的內(nèi)容極為寬泛，除了文化知識(shí)外，還有另一個(gè)重要的方面，即對(duì)農(nóng)民進(jìn)行說(shuō)服教育和引導(dǎo)，以培養(yǎng)他們新的生活習(xí)慣，促進(jìn)社會(huì)改良。例如，鄒平的鄉(xiāng)學(xué)和村學(xué)對(duì) 鄉(xiāng)理事和村理事規(guī)定的具體工作方式是：遇事公開討論，以求得到多數(shù)人的了解和贊同；引導(dǎo)群眾監(jiān)督公事；接受學(xué)長(zhǎng)的規(guī)勸；代表鄉(xiāng)村對(duì)縣政府說(shuō)話；善于將縣政府的意思傳達(dá)于眾；與其他學(xué)董和衷共濟(jì)。鄉(xiāng)村中遇有問(wèn)題時(shí)，提倡不要用法律解決，而是用“理性”去解決。所謂“理性”解 決辦法，就是說(shuō)服教育的辦法。晏陽(yáng)初在定縣推行平民教育運(yùn)動(dòng)的重要內(nèi)容之一，就是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)教育，勸導(dǎo)農(nóng)民種牛痘、拒毒品、禁賭博、修道路、植樹木、辦自衛(wèi)、講衛(wèi)生等，并進(jìn)行示范，使農(nóng)民順應(yīng)新的生活方式。為了順利推進(jìn)改革，當(dāng)時(shí)也常利用廟會(huì)、茶館、展覽會(huì)、演講會(huì)等場(chǎng)所和方式，對(duì)大眾進(jìn)行宣傳和動(dòng) 員，當(dāng)然，其規(guī)模、手段、效果與日后共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治動(dòng)員相比，不可同日而語(yǔ)。

當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村普遍使用的思想政治教育方法，與民國(guó)時(shí)期的說(shuō)服教育相類似，但又有很大的區(qū)別。這種思想政治教育方式，實(shí)際是一種政治動(dòng)員。它的最大特點(diǎn)，是通過(guò)群眾運(yùn)動(dòng)的方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行思想政治教育，在思想政治教育過(guò)程中對(duì)農(nóng)民形成某種聲勢(shì)，并造成一定的壓力，從而使他們服從和認(rèn)可某種權(quán)威和秩序。政治動(dòng)員是 中國(guó)共產(chǎn)黨在革命時(shí)期最經(jīng)常使用的方式，1949年 后仍是最為常用的政治手段。大家最為熟知的就是各種各樣的群眾運(yùn)動(dòng)和政治運(yùn)動(dòng)。各級(jí)黨政干部非常熟悉這種辦法，所以，在進(jìn)行計(jì)劃生育、稅費(fèi)收繳和村委會(huì)選舉等重要村務(wù)活動(dòng)時(shí)，地方政府和村兩委會(huì)經(jīng)常得心應(yīng)手地運(yùn)用政治動(dòng)員方式。例如，山東鄒平在村委會(huì)換屆選舉前，高度重視宣傳工作，大造輿論，營(yíng)造氛圍。廣 播、電視、報(bào)刊等輿論媒體對(duì)《村民委員會(huì)組織法》、《山東省村民委員會(huì)選舉辦法》進(jìn)行廣泛宣傳；縣電視臺(tái)設(shè)立“換屆選舉”專欄，每天播放；各鎮(zhèn)鄉(xiāng)也通過(guò)會(huì)議、宣傳欄、宣傳車和標(biāo)語(yǔ)等形式，大造聲勢(shì)，加強(qiáng)宣傳，使村委會(huì)換屆選舉工作家喻戶曉。

良好的村治必須建立在村務(wù)管理者和村民之間的充分合作之上。通過(guò)合作和協(xié)商的手段解決各種分歧和矛盾，是民國(guó)時(shí)期和改革時(shí)期鄉(xiāng)村治理的共同目標(biāo)。梁漱溟在鄒平實(shí)驗(yàn)中，竭力反對(duì)用自上而下的強(qiáng)制行政手段推行鄉(xiāng)村改革，強(qiáng)調(diào)各鄉(xiāng)各村根據(jù)本地的實(shí)際需要和條件自主選擇。為了最大限度地避免鄉(xiāng)學(xué)村學(xué)與鄉(xiāng)民村民的直接 沖突，尋求最大的共識(shí)，他甚至不主張?jiān)卩l(xiāng)學(xué)村學(xué)制度中引進(jìn)“選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)議”等權(quán)力制衡機(jī)制，認(rèn)為那樣會(huì)在農(nóng)村造成紛爭(zhēng)和混亂。對(duì)村級(jí)權(quán)力的監(jiān)督不采用設(shè)村民監(jiān)督委員會(huì)之類的方式，用梁漱溟的話說(shuō)，就是“不唱對(duì)臺(tái)戲”，至于基層領(lǐng)導(dǎo)的罷免，梁漱溟也主張“不能由村民大會(huì)投票去作”，認(rèn)為“那是太硬太辣的辦法”?？傊谒磥?lái)，鄉(xiāng)村治理的原則是，“村里的事一切都商量著辦”[44]。

強(qiáng)調(diào)合作，化解矛盾，同樣也是鄒平現(xiàn)行管理者們的主要治理方式。當(dāng)村民對(duì)政府和村干部有較大的意見和利益矛盾而又不能通過(guò)正常途徑解決時(shí)，經(jīng)常采取向上級(jí)政府“上訪”的辦法，對(duì)村民的上訪如不加重視和及時(shí)處理，那就極可能激化矛盾導(dǎo)致沖突。針對(duì)這種情況，鄒平縣委縣政府在1999年的村級(jí)換屆選舉前，組織74個(gè)機(jī)關(guān)包括縣委書記在內(nèi)的1843名干部，分7批到全縣每一個(gè)村莊，走訪了7.8萬(wàn)個(gè)農(nóng)戶，座談近20萬(wàn)人，收集群眾意見13617條，為群眾辦實(shí)事1281件，提供有關(guān)兩委建設(shè)的建議2329條，密切了干部與村民的關(guān)系。[45]在鄒平縣的西董鎮(zhèn)，鎮(zhèn)委和鎮(zhèn)政府還制定了“村情民意懇談會(huì)制度”。每月第一周由鎮(zhèn)干部到村里主持由兩委會(huì)成員、村民代表、村民小組長(zhǎng)及部分群眾參加的懇談會(huì)。具體做法是：會(huì)前，鎮(zhèn)黨委、政府根據(jù)全鎮(zhèn)工作重點(diǎn)及農(nóng)村情況研 究確定本月活動(dòng)的內(nèi)容、要求，形成書面材料，利用周一例會(huì)首先對(duì)機(jī)關(guān)干部進(jìn)行培訓(xùn)，明確要求。由各村向黨員、村民代表書面通知，并利用村務(wù)公開欄、廣播等途徑通知群眾。會(huì)上，鎮(zhèn)、村干部同群眾面對(duì)面交心，了解群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，認(rèn)真填寫《村情民意懇談會(huì)反饋表》和《矛盾糾紛排查表摸底表》，由包村干 部、支部書記、村委會(huì)主任簽字后收回。會(huì)后，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)小組就各村排查的問(wèn)題認(rèn)真分析梳理，明確分工，對(duì)重大問(wèn)題成立工作組，集中解決。并在下月懇談會(huì)上向群眾反饋處理情況。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐，懇談會(huì)收到了初步的效果，許多群眾關(guān)心的問(wèn)題等到了及時(shí)解決，黨和政府的決策更加貼近群眾，受到了群眾的歡迎。

盡管合作是鄉(xiāng)村治理的首選方式，但行政命令和必要的強(qiáng)制總是不可避免的。行政手段不僅簡(jiǎn)單快捷，而且往往很有效，所以容易為地方政府和自治權(quán)威所偏愛。對(duì)于村民公然違反國(guó)家法律和政府政策的行為，運(yùn)用強(qiáng)制手段迅速加以糾正和處理，這一點(diǎn)對(duì)民國(guó)時(shí)期和改革時(shí)期的鄉(xiāng)村治理改革者來(lái)說(shuō)都是十分明確的。對(duì)于鄉(xiāng)村善治 的倡導(dǎo)者來(lái)說(shuō)，最頭疼的問(wèn)題是鄉(xiāng)村干部對(duì)行政強(qiáng)制手段的濫用。民國(guó)時(shí)期的江寧，政府規(guī)定凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民違反現(xiàn)行法令、違抗縣區(qū)命令、違反鄉(xiāng)鎮(zhèn)公約或一切決議案、觸犯刑法或法規(guī)者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)可先行拘禁或報(bào)縣、區(qū)政府處理。于是，一些素質(zhì)低劣的地方鄉(xiāng)村權(quán)威就濫施強(qiáng)制手段，成為地方的土皇帝：“由是地方一切違法事務(wù)，均歸檢舉。同時(shí)如視導(dǎo)各村里，舉辦自治事務(wù)，排解民眾糾紛及改革迷信惡習(xí)，又為彼等職權(quán)之所屬。俗有‘土皇帝’之稱，諒也不虛。”[46]鄒平在推行鄉(xiāng)村自治建設(shè)之初，也曾一度出現(xiàn)過(guò)分依賴行政力量，“用力過(guò)火”的現(xiàn)象，在農(nóng)村倡導(dǎo)的各項(xiàng)改革，“均是督促?gòu)?qiáng)制的，鄉(xiāng)學(xué)、村學(xué)遂不得不落于被動(dòng)機(jī)械的地位”。1934年下半年，研究院開始對(duì)政府與農(nóng)村基層組織的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，糾正過(guò)分依賴行政強(qiáng)制的傾向。按照“不直接用力”的原則，鄉(xiāng)村“一切事的倡議進(jìn)行，全由鄉(xiāng)學(xué)村學(xué)自動(dòng)去作，縣政府決不強(qiáng)制”，但是，“對(duì)治安問(wèn)題及不良分子的取締卻要積極用力去作”。[47]這種鄉(xiāng)村治理中的“土皇帝”和“用力過(guò)火”現(xiàn)象，在目前的中國(guó)農(nóng)村也不同程度地存在著，而且目前行政權(quán)力的覆蓋性和強(qiáng)度均非民國(guó)時(shí)期可比，這就為濫施強(qiáng)制提供了可能。由于濫用強(qiáng)制手段，激發(fā)村民與村干部暴力沖突的現(xiàn)象屢見不鮮，“幾十元錢――違法施政――一條人命――幾萬(wàn)元賠償――一串干部受處分”的惡性事件也時(shí)有發(fā)生。從目前鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐來(lái)看，克服濫施強(qiáng)制手段的最有效方法，就是在鄉(xiāng)村治理中引入“法治”原則，健全法制，增強(qiáng)干部和村民的法制意識(shí)，堅(jiān)持依法治理村務(wù)。

鄉(xiāng)村治理的方式是多種多樣的，政府行政管理的許多手段，如行政命令、說(shuō)服教育、政治動(dòng)員、法律強(qiáng)制、自愿合作、經(jīng)濟(jì)刺激和精神鼓勵(lì)等等，在鄉(xiāng)村治理中也同樣有其適用性。不同時(shí)期的鄉(xiāng)村治理手段也會(huì)有所不同，例如，改革時(shí)期經(jīng)常使用的政治動(dòng)員方式，在民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理中就作用甚微。但是，無(wú)論在民國(guó)時(shí)期還是 在改革時(shí)期，教育與合作都是鄉(xiāng)村治理的基本手段，減少?gòu)?qiáng)制，增加合作，是改善農(nóng)村治理的實(shí)質(zhì)所在。政府與村民、村干部與村民、村民與村民之間的合作，是農(nóng)村民主治理的最佳方式。

七、環(huán)境：經(jīng)濟(jì)、政治、文化

從前面的論述中我們可以清楚地看到，國(guó)民時(shí)期和改革開放時(shí)期的兩次鄉(xiāng)村治理改革，在治理的結(jié)構(gòu)、主體、過(guò)程、內(nèi)容、方式等方面，既有不少相同的地方，也有許多不同的地方。是什么原因造成了這些異同呢？它們對(duì)于中國(guó)農(nóng)村的善治又意味著什么呢？這些問(wèn)題的答案，在相當(dāng)程度上可以從這兩次鄉(xiāng)村治理改革的環(huán)境中找 到。

鄉(xiāng)村治理改革說(shuō)到底是一種基層政治改革，一切政治變革總是與一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有著極其密切的聯(lián)系。社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的變化可以導(dǎo)致相應(yīng)的政治生活的變化；反過(guò)來(lái)，政治生活的變化也可以引起經(jīng)濟(jì)生活的變化。進(jìn)而言之，政治發(fā)展的程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度從歷史的長(zhǎng)河看，雖不是完全對(duì)應(yīng)的，但大體上是相互適應(yīng)的。要理解民 國(guó)時(shí)期和改革時(shí)期的鄉(xiāng)村治理改革，首先應(yīng)當(dāng)理解它們各自所面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，其中主要是經(jīng)濟(jì)所有制結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

在經(jīng)濟(jì)所有制結(jié)構(gòu)方面，民國(guó)時(shí)期實(shí)行的是生產(chǎn)資料私人所有制度，在農(nóng)村主要體現(xiàn)為土地私人所有。定縣、鄒平和江寧農(nóng)村，土地均為私人所擁有，根據(jù)土地占有狀況的差別，村民可劃分為三部分，即自耕農(nóng)、佃農(nóng)和地主。其中，自耕農(nóng)為多數(shù)，地主和佃農(nóng)為少數(shù)。土地兼并集中的情況在這三個(gè)縣均不明顯。例如，據(jù)1929年的調(diào)查，1928年江寧縣農(nóng)民平均每戶有田24.5畝，自耕田地占95.3%，租種田僅占4.7%。據(jù)對(duì)江寧縣80家農(nóng)戶的抽樣調(diào)查，純自種的戶數(shù)為79戶，無(wú)純佃農(nóng)，只有1家為自耕兼租種戶。[48]鄒平的情況與此類似，據(jù)1935年對(duì)1434戶農(nóng)家調(diào)查，自耕農(nóng)占86.36%，平均每戶占地23.24畝，每人合4.84畝，佃雇農(nóng)只有26戶，占1.8%；地主16戶，平均每戶占地10.31畝；自耕農(nóng)兼地主50戶，平均每戶占地41.59畝，人均9.2畝。[49]由于基本沒(méi)有村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)，所以民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理也基本沒(méi)有這方面的職能。與此不同，在當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村，普遍實(shí)行的是生產(chǎn)資料集體所有制，土地為集體擁 有。改革開放以后，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即以家庭為單位，按家庭人口多少，將村集體所有的土地分配給農(nóng)民經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民擁有土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，但無(wú)所有權(quán)。這種土地所有制對(duì)鄉(xiāng)村治理的直接影響是，由于當(dāng)代農(nóng)村存在著村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，如何管理村的集體經(jīng)濟(jì)，協(xié)調(diào)村集體經(jīng)濟(jì)利益在村民中間的分配，成為鄉(xiāng)村 治理的重要內(nèi)容。這也是為什么土地和其他集體產(chǎn)業(yè)的承包以及宅基地的審批成為目前村治的基本內(nèi)容的根本原因。

從1930年代的民國(guó)時(shí)期到1980年代的改革開放時(shí)期，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了整整半個(gè)世紀(jì)的滄桑巨變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民生活水平都有了極大的提高。民國(guó)時(shí)期的中國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)率 極為低下，農(nóng)民生活絕對(duì)貧困化，幾乎沒(méi)有能力抵御自然和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。改革開放后，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了迅猛的發(fā)展，農(nóng)業(yè)在農(nóng)村國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重急劇下降，農(nóng)民生活水平顯著提高，不僅解決了溫飽問(wèn)題，而且從總體上說(shuō)已經(jīng)初步達(dá)到小康水平。以民國(guó)時(shí)期和改革時(shí)期的鄒平為例。1930年代，鄒平尚無(wú)現(xiàn)代化工業(yè)，農(nóng)副業(yè)收入即農(nóng)民全部經(jīng)濟(jì)收入。1935年鄒平全縣農(nóng)產(chǎn)與副業(yè)的總收入為4301798元,總支出4226026,收支相抵后平均每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的年純收益只有1.2元。在這種條件下，倘遇“年景歉收，則饑饉之象立現(xiàn)”。[50]而到了2002年的鄒平，全縣國(guó)內(nèi)總產(chǎn)值為84億元，其中農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為13.6億元，僅占總產(chǎn)值的16.2％。2000年，全縣農(nóng)民人均年收入達(dá)到2861元。（王振海，2003） 但與城鎮(zhèn)居民的人均收入相比，農(nóng)民收入明顯偏低，與發(fā)達(dá)國(guó)家的人均收入相比，更存在著巨大的差距。上述經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的背景情況可以解釋：第一，發(fā)展農(nóng)民經(jīng)濟(jì)，幫助農(nóng)民脫困，這一任務(wù)在民國(guó)時(shí)期比現(xiàn)在具有更大的緊迫性和重要性；第二，即使在目前，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，使農(nóng)民更加富裕，仍然是農(nóng)村治理的基本任務(wù)。

民國(guó)時(shí)期和改革時(shí)期鄉(xiāng)村治理的政治環(huán)境也像經(jīng)濟(jì)環(huán)境一樣，有著天壤之別。這兩種不同性質(zhì)的政權(quán)體制在政權(quán)基礎(chǔ)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、政府職能、黨政關(guān)系、中央與地方關(guān)系、政府與公民關(guān)系等各個(gè)方面的巨大差異。在這里，我們僅分析它們?cè)邳h政關(guān)系、政治整合能力和法治方面的差別及其對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響。

在黨政關(guān)系方面，民國(guó)時(shí)期與改革時(shí)期的共同之處是，國(guó)民黨與共產(chǎn)黨分別是兩個(gè)時(shí)期唯一的執(zhí)政黨，但它們的執(zhí)政方式和執(zhí)政能力極不相同。國(guó)民黨的以黨治國(guó)方針，在中央層面表現(xiàn)充分，但在地方，行政權(quán)力集中在各級(jí)政府手中，黨的影響和作用有限，尤其是在縣以下的層級(jí)，這種情況更為顯著。國(guó)民黨的文件明文規(guī)定， 縣以下各級(jí)黨部工作進(jìn)行之辦法，一為黨義之宣傳，二為社會(huì)之調(diào)查，三為地方自治之督促。在與政府的關(guān)系上，黨部處于“督促”、“指導(dǎo)”、“輔助”地位。[51]顯 然，其地位是高度虛化的。與此不同，共產(chǎn)黨在從中央到地方的各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)中都處于絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，是實(shí)際的權(quán)力核心，它與政府一道共同行使對(duì)社會(huì)的政治和行政管理職能。國(guó)民黨在農(nóng)村中的黨員人數(shù)很少，黨在農(nóng)村的基層組織為區(qū)分部，無(wú)村級(jí)組織；而共產(chǎn)黨在廣大農(nóng)村有著眾多的黨員，黨的基層組織更是遍布每 一個(gè)鄉(xiāng)村。這種政治背景決定了，在民國(guó)的鄉(xiāng)村治理中只能有一個(gè)自治權(quán)威，而在目前的農(nóng)村治理中普遍存在著村黨支部和村委會(huì)兩個(gè)自治權(quán)威組織。相應(yīng)地，民國(guó)時(shí)期鄉(xiāng)村治理只面對(duì)政府與農(nóng)民的關(guān)系，現(xiàn)在則要面對(duì)黨政關(guān)系，以及黨、政府與農(nóng)民等多重關(guān)系。

民國(guó)時(shí)期國(guó)民黨政府的政治整合能力非常差，中央與地方、地方與地方之間缺乏有效的整合。一些軍閥把持地方政權(quán)，不少地方勢(shì)力強(qiáng)大到可以對(duì)抗中央政府，政令極不統(tǒng)一，中央權(quán)力的觸角幾乎到達(dá)不了廣大的農(nóng)村。與此完全不同，中國(guó)共產(chǎn)黨的政治整合能力極其強(qiáng)大，中央與地方、地方與地方之間在政治上高度整合，政治權(quán) 力幾乎無(wú)所不及。不同的政治整合能力和整合程度，決定了民國(guó)時(shí)期鄉(xiāng)村治理模式的差異性和改革時(shí)期鄉(xiāng)村治理模式的同質(zhì)性。民國(guó)時(shí)期雖有完備的關(guān)于地方自治的全國(guó)性法規(guī)，但在我們所研究的定縣、江寧和鄒平三地，實(shí)際上存在三種不同的鄉(xiāng)村治理模式。定縣翟城村治模式，是對(duì)日本鄉(xiāng)村治理的效仿，后期由平教會(huì)設(shè)計(jì)的 鄉(xiāng)村治理方案又與翟城村治不同；江寧的鄉(xiāng)村自治實(shí)驗(yàn)是由行政力量直接推動(dòng)甚至包辦的，民間的力量嚴(yán)重缺位；鄒平的鄉(xiāng)村自治則是梁漱溟對(duì)自己的鄉(xiāng)村建設(shè)理論的一種試驗(yàn)。這三個(gè)地方的鄉(xiāng)村治理在許多重要方面都存在著很大的差別，像一些學(xué)者那樣把它們概括為“定縣模式”、“江寧模式”和“鄒平模式”，并不為過(guò)。與此形成明顯的對(duì)照，改革開放后中國(guó)農(nóng)村推行的治理改革，具有高度的同構(gòu)性。鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)、職能、程序、過(guò)程等基本上雷同，各地之間的差異主要是政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和治理技術(shù)的差異，而無(wú)治理模式的區(qū)別。

中國(guó)的政治傳統(tǒng)是德治而非法治，在廣大農(nóng)村，這種傳統(tǒng)尤其深厚。民國(guó)以后的鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)，雖然都有相應(yīng)的法律依據(jù)，如果從自治立法的角度說(shuō)，民國(guó)時(shí)期與當(dāng)代相比有過(guò)之而無(wú)不及，但多數(shù)法律形同虛設(shè)，鄉(xiāng)村治理基本上是一種人治而非法治。梁漱溟在鄒平的鄉(xiāng)村自治實(shí)驗(yàn)，最典型地反映出了這種人治特征。他在制度設(shè)計(jì) 中，就明確反對(duì)法治原則，而堅(jiān)持德治傳統(tǒng)，把鄉(xiāng)賢政治當(dāng)作理想的鄉(xiāng)村善治目標(biāo)。不打官司，息訟寧事，在當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村治理中是一種普遍倡導(dǎo)的治理方式。在當(dāng)代中國(guó)，雖然德治的傳統(tǒng)還深深地扎根于民眾之中，但公民的法律意識(shí)和國(guó)家的法制建設(shè)比起民國(guó)時(shí)期來(lái)已經(jīng)有了極大的進(jìn)步，建立法治國(guó)家已經(jīng)成為憲法明確規(guī)定的 政治發(fā)展目標(biāo)。依法辦事，把農(nóng)村治理納入法制的軌道，對(duì)干部和農(nóng)民進(jìn)行定期的法制教育，已經(jīng)成為農(nóng)村治理的主旋律。

文化環(huán)境對(duì)鄉(xiāng)村治理有著更加深層的影響。文化的內(nèi)涵相當(dāng)豐富，對(duì)公民行為和政治生活的影響也是多方面的。在這里，我們主要比較分析以下兩個(gè)方面：首先，公民的國(guó)民文化素質(zhì)，主要是國(guó)民教育程度；其次，公民的政治文化，主要是民主意識(shí)和法律意識(shí)。

與民國(guó)時(shí)期農(nóng)民生活絕對(duì)貧困化相伴隨的自然結(jié)果，就是農(nóng)民教育程度低，文盲率高。在定縣，由于平教會(huì)的努力，農(nóng)民的識(shí)字率大為提高，是全國(guó)的佼佼者，但文盲率仍然很高。據(jù)該會(huì)1927年春進(jìn)行的全縣文盲調(diào)查，全縣人口約40萬(wàn)，7歲以上約33萬(wàn)，其中文盲約27萬(wàn)，約占83%，識(shí)字者約6萬(wàn)，約占17%；若男女分計(jì)，則男子文盲率約為69%，女子文盲率約為98%。[52]經(jīng)過(guò)平教會(huì)的數(shù)年努力，這種情況有了較大的改觀，尤其是在青年人口中，識(shí)字率明顯提高。1934年6月底，全縣14—25歲的青年識(shí)字率為61%，其中男青年識(shí)字率為90%，女青年識(shí)字率為27%。[53]這當(dāng)然是了不起的成就。但就是在這個(gè)當(dāng)時(shí)平教會(huì)集中了全部資金人才推行鄉(xiāng)村建設(shè)而且把掃盲放在重要位置的特殊地方，尚有10%的男青年和73%的女青年不識(shí)字，更遑論中老年人口了。而且，由掃盲而獲得的識(shí)字率，與接受正規(guī)國(guó)民教育所獲得的知識(shí)及相關(guān)素質(zhì)是不可同日而語(yǔ)的。其他兩縣的情況當(dāng)然更不容樂(lè)觀。據(jù)1935年的一項(xiàng)調(diào)查，鄒平縣全縣文盲達(dá)139266人，占總?cè)丝诘?4.2%，其中男性文盲率約為70%，女性則在98%以上。[54]江寧縣在當(dāng)時(shí)屬于教育比較發(fā)達(dá)的地方，但在該縣常住人口中，男性文盲率為82.2%，女性文盲率為98.7%；客居人口中，男性文盲率為82.6%，女性文盲率為96.7%；外出人口中，男性文盲率為63.9%，女性文盲率為87.7%。[55]與民國(guó)時(shí)期形成強(qiáng)烈對(duì)比，改革時(shí)期全國(guó)普遍推行《中華人民共和國(guó)九年制義務(wù)教育法》，農(nóng)村學(xué)齡兒童的識(shí)字率平均在90％以上，定州、鄒平、江寧三縣的“普九”覆蓋率極高，青壯年農(nóng)民的識(shí)字率接近100%。國(guó)民教育狀況的巨大差異，不僅嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容，使得發(fā)展國(guó)民基礎(chǔ)教育這一民國(guó)時(shí)期鄉(xiāng)村治理的重要事項(xiàng)不再成為今日農(nóng)村治理的當(dāng)務(wù)之急；而且也嚴(yán)重 地影響鄉(xiāng)村治理的水平和質(zhì)量，因?yàn)榇迕竦慕逃幕街苯雨P(guān)系到村民自治的許多方面，如村干部的選舉、監(jiān)督，決策，村務(wù)公開和村民參與等等。

中國(guó)的傳統(tǒng)政治文化是一種“民本君主”的 政治文化，它的基本政治價(jià)值不是自由、民主、平等，而是等級(jí)、秩序、統(tǒng)一；它衍生出強(qiáng)烈的服從意識(shí)和集體認(rèn)同，但缺乏自主意識(shí)和參與精神。這些傳統(tǒng)政治文化的特征在農(nóng)民身上得到了集中的體現(xiàn)，并對(duì)民國(guó)時(shí)期和改革時(shí)期的鄉(xiāng)村治理改革產(chǎn)生了深刻的影響，直接導(dǎo)致了兩次鄉(xiāng)村治理運(yùn)動(dòng)中共同的“政府主導(dǎo)”模 式。間隔半個(gè)世紀(jì)的這兩次鄉(xiāng)村治理改革，首先碰到的問(wèn)題幾乎是相同的：絕大多數(shù)村民缺乏民主意識(shí)，沒(méi)有參政熱情和參政能力，對(duì)村民自治的態(tài)度相當(dāng)消極。以定縣為例，該縣的鄉(xiāng)村自治雖起源甚早，但無(wú)論政府官員還是鄉(xiāng)村民眾都缺乏主動(dòng)性，沒(méi)有參政能力，因此，鄉(xiāng)村自治大都流于形式。河北省縣政建設(shè)研究院在調(diào)查 中發(fā)現(xiàn)，除少數(shù)例外，一般的鄉(xiāng)村因不了解自治的意義，不感覺自治的需要。鄉(xiāng)村長(zhǎng)表面上是由民眾普選，但民眾根本就不明白選舉的意義，沒(méi)有選舉的興趣，甚至連選舉票也不會(huì)寫，易于被人操縱，以致出現(xiàn)了豪紳把持的現(xiàn)象。因此，定縣鄉(xiāng)村普選的制度，似乎是實(shí)行了，然而其結(jié)果不過(guò)是一種虛應(yīng)的故事。令人深思的是， 在今日定州的農(nóng)村治理中，最大的問(wèn)題依然是對(duì)村民自治的冷淡主義，農(nóng)民冷淡，村干部冷淡，上級(jí)有些人對(duì)村民自治也缺乏足夠的熱情。在稅費(fèi)清收工作中，行政措施不頂用，法律手段不敢用，村民自治不管用?；鶎痈刹看蟛糠志Χ加糜谑斟X、催款之中，很少有精力謀發(fā)展。群眾對(duì)付干部的方法是：種田吃飯靠自己，派 勞、催款不依你，遇到困難要找你，服務(wù)不到位就扯橫皮。在個(gè)別村，村民對(duì)村干部選舉的興趣也不大。為了調(diào)動(dòng)村民參選的積極性，甚至規(guī)定凡是參選的人，都可以得到一定的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。平時(shí)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)如果不涉及自己切身利益，也不愿意參加，如果參加，則須支付工錢。

要而言之，農(nóng)村的治理改革是中國(guó)社會(huì)改革的重要組成部分，它不能脫離整個(gè)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境。民國(guó)時(shí)期和改革時(shí)期的農(nóng)村治理改革之所以既有不少共同的地方，又有許多不同之處，根本原因就在于它們所處的政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境既有根本的不同，又有某種共通之處。民國(guó)時(shí)期，政局動(dòng)蕩不定，政令不通，經(jīng)濟(jì)上 實(shí)行私有制，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度極其低下；而改革時(shí)期，政局安定，政治整合能力強(qiáng)大，經(jīng)濟(jì)上推行以公有制為主導(dǎo)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其迅速。然而，民國(guó)時(shí)期和改革時(shí)期的中國(guó)農(nóng)村，都處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程之中，傳統(tǒng)的政治文化還深深植根于廣大村民心中，貫穿于近代中國(guó)的一些政治發(fā)展規(guī)律依然在發(fā)揮 其作用。所有這些，都從根本上規(guī)定著民國(guó)時(shí)期和改革時(shí)期鄉(xiāng)村治理的主體、結(jié)構(gòu)、過(guò)程、內(nèi)容、方式和結(jié)果。

八、結(jié)論：模式、問(wèn)題、方向

在面這些部分中，我們?cè)敿?xì)論述了民國(guó)時(shí)期和改革時(shí)期兩次鄉(xiāng)村治理改革運(yùn)動(dòng)的結(jié)構(gòu)、主體、過(guò)程、內(nèi)容、方式和社會(huì)歷史背景，并對(duì)它們的異同作了初步的比較與分析。在此基礎(chǔ)上，我們將對(duì)這兩次鄉(xiāng)村治理改革的特征和意義、所遇到的主要困難，以及解決這些困難繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的思路，做一簡(jiǎn)要的總結(jié)和評(píng)論。

1、中國(guó)農(nóng)村治理的模式

我們已經(jīng)清楚地看到，民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理與改革時(shí)期的鄉(xiāng)村治理，以及同一時(shí)期各地的鄉(xiāng)村治理之間存在著許多差異，如治理權(quán)威的結(jié)構(gòu)不同、治理內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)不同、村民尤其是其中的弱勢(shì)群體的參與程度不同、法律規(guī)定與實(shí)際情形的吻合程度不同等等，但盡管如此，我們?nèi)匀灰f(shuō)，中國(guó)近代至今的所有鄉(xiāng)村治理模式都存在 著某些極其重要的共同特征，不同鄉(xiāng)村治理改革背后的這些共同特征，在相當(dāng)程度上將表征中國(guó)農(nóng)村治理發(fā)展的規(guī)律性道路。

（1）中國(guó)的鄉(xiāng)村治理是一種政府主導(dǎo)的治理模式。從根本上說(shuō)，近代以來(lái)，包括村民自治在內(nèi)的農(nóng)村治理改革都是由政府自上而下地推動(dòng)的，它通過(guò)法律、制度和政策，從整體上規(guī)范、制約和引導(dǎo)著農(nóng)村治理的結(jié)構(gòu)、職能和方向。政府通過(guò)各種方式基本上控制著農(nóng)村的治理精英，在必要時(shí)甚至直接派出官員參與村級(jí)治理。政府還通 過(guò)提供鄉(xiāng)村治理的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，定期對(duì)村民、村干部進(jìn)行教育培訓(xùn)等手段，影響村民的自治。一些學(xué)者提出的“鄉(xiāng)政村治”，其真實(shí)的意義只能是，在鄉(xiāng)村治理中，政府統(tǒng)治與村民自治在“鄉(xiāng)”與“村”的互動(dòng)中得到了有機(jī)的結(jié)合。鄉(xiāng)政和村治分別成為中國(guó)農(nóng)村官與民的兩個(gè)基本交匯點(diǎn)。鄉(xiāng)政寓于村治之中，村治體現(xiàn)著鄉(xiāng)政。這樣一種政府主導(dǎo)的村治模式的必然后果 是，上級(jí)對(duì)下級(jí)、鄉(xiāng)政對(duì)村治構(gòu)成強(qiáng)大的壓力。換言之，上級(jí)對(duì)下級(jí)的壓力只是這種政府主導(dǎo)模式的一種伴生功能。這種政府主導(dǎo)的治理模式，深深地植根于中國(guó)的傳統(tǒng)政治文化，不僅有其存在的基礎(chǔ)，也有其存在的價(jià)值，不能否定其積極作用。這種政府主導(dǎo)的治理模式所派生的政府對(duì)村民的教育、動(dòng)員、引導(dǎo)等治理手段，乃 致一些學(xué)者尖銳批評(píng)的“官逼民富”手段，固然有其內(nèi)在的弊端，但仍不能無(wú)視其歷史的價(jià)值。

（2）中國(guó)的鄉(xiāng)村治理是一種多元治理的模式。從法律上說(shuō)，以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)是一元結(jié)構(gòu)的村民自我管理。但是，從民國(guó)時(shí)期和改革時(shí)期鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，這種治理結(jié)構(gòu)是多元的。直接參與鄉(xiāng)村治理的有三種不同性質(zhì)的權(quán)威，一種是官方的權(quán)威，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（民國(guó)時(shí)期縣以下行政建制比較多變和混亂， 一般而言，鄉(xiāng)村的最低行政層級(jí)為區(qū)）；一種是純民間的權(quán)威，主要是鄉(xiāng)村自發(fā)形成的民間組織和體制外的鄉(xiāng)村權(quán)威；一種是介于政府與民間兩者之間的公共權(quán)威，主要是政府支持并由法律規(guī)定的鄉(xiāng)村自治權(quán)威組織，如民國(guó)時(shí)期的村公所、村學(xué)和現(xiàn)在的村民委員會(huì)、村黨支部。這三類權(quán)威都對(duì)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容、過(guò)程、方式和結(jié) 果產(chǎn)生影響，而且它們通常有各自發(fā)生作用的重點(diǎn)領(lǐng)域。一般地說(shuō)，政府權(quán)威主要影響鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)和方向，法定的村級(jí)權(quán)威主要處理體制規(guī)定的日常村務(wù)，民間權(quán)威主要影響非體制規(guī)定的或體制內(nèi)無(wú)法處理的村務(wù)。

（3中國(guó)的鄉(xiāng)村治理是一種精英治理的模式。無(wú)論實(shí)行何種鄉(xiāng)村政治體制，在鄉(xiāng)村中具有社會(huì)地位并擁有某種勢(shì)力的精英在村級(jí)治理中均具有決定性的作用。村民眼中的本地精英在不同的歷史時(shí)期具有明顯不同的標(biāo)準(zhǔn)，在民國(guó)時(shí)期，鄉(xiāng)村精英主要由具有道德威望的所謂“鄉(xiāng)紳”、“鄉(xiāng)賢”組成，改革時(shí)期則主要由那些致富能力強(qiáng)的所謂“能人”組成；但是，這些精英在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中所起的關(guān)鍵性作用在不同時(shí)期大體是相同的。鄉(xiāng)村治理狀況的好壞，在很大程度上取決于能否通過(guò)制度化途徑將這些鄉(xiāng)村精英 轉(zhuǎn)化為法定的管理權(quán)威，或者通過(guò)其他方式使這些精英服務(wù)于村民的公共利益。當(dāng)這些鄉(xiāng)村精英被有效地整合到合法的村治過(guò)程中并且發(fā)揮決定性作用時(shí)，他們往往同時(shí)兼有村民的“代理人”和“當(dāng)家人”的雙重角色。這種精英政治的模式，從某種意義上說(shuō)，是以民本主主義為特征的傳統(tǒng)中國(guó)政治文化在近代以來(lái)鄉(xiāng)村治理中的某種體現(xiàn)。

2、中國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨的主要問(wèn)題

一般認(rèn)為，民國(guó)時(shí)期的所有鄉(xiāng)村治理改革最后都以失敗告終，其失敗的根本原因是它們所依賴的政治經(jīng)濟(jì)制度最終崩潰了。但不可因此否認(rèn)，這些改革的失敗與它們本身所存在的問(wèn)題和遇到的困難是分不開的。改革開放后推行的新一輪農(nóng)村治理改革，建立在全新的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，具有強(qiáng)大的生命力，正在向縱深發(fā)展。但同樣 不可因此而否認(rèn)，它們?cè)谇斑M(jìn)過(guò)程中也遇到了不少困難和問(wèn)題。從歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，農(nóng)村治理改革的普遍問(wèn)題主要體現(xiàn)以下這五個(gè)方面。

（1）法律規(guī)定的鄉(xiāng)村自治制度在很大程度上流于形式。民國(guó)時(shí)期和改革時(shí)期，中央政府和地方政府對(duì)于村民治理制度都專門制定了一系列的法律規(guī)章，詳細(xì)規(guī)定了村民的權(quán)利、村民自治的機(jī)制和程序、村民治理所要達(dá)到的目標(biāo)等等。但從整體上說(shuō)，村民治理的基本制度，如選舉制度、決策制度、管理制度、監(jiān)督制度等，在很大程度 上徒有形式，并沒(méi)有得到真正的貫徹落實(shí)。在有些情況下，從形式上就沒(méi)有按照法定的制度辦事；在有些情況下，雖有形式而無(wú)實(shí)際效果；還有一些情況，則是法律制度的規(guī)定在實(shí)施過(guò)程中被嚴(yán)重扭曲。造成這種現(xiàn)實(shí)結(jié)果的原因，部分在于村民自治制度本身規(guī)定不完善、與現(xiàn)實(shí)條件有較大差距，難以貫徹落實(shí)；但更主要的原 因，是地方政府官員和村干部的法制意識(shí)、民主意識(shí)和責(zé)任意識(shí)薄弱，村民缺乏足夠的民主觀念、權(quán)利觀念、參與熱情和治理能力。

（2）村民自治程度不高，政府干預(yù)過(guò)多。現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理改革的核心，是村民的民主自治，由村民自己對(duì)村務(wù)進(jìn)行管理。但在村民治理實(shí)踐中，村民自我管理的職能被嚴(yán)重弱化，政府對(duì)村治的干預(yù)太多。在許多情況下，法定的村級(jí)權(quán)威組織成了上級(jí)政府的駐村辦事處，它更多地體現(xiàn)的是上級(jí)政府的意圖，而不是村民的愿望。此外，地 方政府還通過(guò)向村里派駐政府官員等多種方式，直接干預(yù)村務(wù)治理。鄉(xiāng)村治理中的“強(qiáng)行政”，嚴(yán)重削弱了村民的自治程度，與“強(qiáng)行政”相伴隨的只能是“弱自治”。

（3）鄉(xiāng)村治理權(quán)威的多元結(jié)構(gòu)，大大降低了治理的效率。鄉(xiāng)村治理權(quán)威的三重結(jié)構(gòu)只有在高度協(xié)調(diào)時(shí)，才能發(fā)揮促進(jìn)農(nóng)村善治的積極作用。當(dāng)它們不協(xié)調(diào)，特別是當(dāng)它們相互沖突時(shí)，不可避免地會(huì)產(chǎn)生治理的負(fù)面效應(yīng)。民國(guó)時(shí)期，鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性矛盾主要發(fā)生在村民自治權(quán)威與地方政府權(quán)威之間。這種縱向的結(jié)構(gòu)性矛盾在現(xiàn)今的 農(nóng)村治理中依然存在，而且，隨著政府權(quán)力的擴(kuò)張和下伸，這一矛盾往往比民國(guó)時(shí)期更為激烈，主要表現(xiàn)為村委會(huì)、村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和黨委的利益矛盾。但是在現(xiàn)今，最主要的結(jié)構(gòu)性矛盾不是縱向的，而是橫向的，即法定的村級(jí)公共權(quán)威之間的矛盾，突出表現(xiàn)為村委會(huì)與村黨支部之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。一個(gè)村的村委會(huì)與村黨支 部之間的關(guān)系如何，在很大程度上決定著該村的治理狀況。

（4）社會(huì)資本在鄉(xiāng)村治理中的消極作用過(guò)大。無(wú)論在民國(guó)時(shí)期還是在改革時(shí)期，鄉(xiāng)村自治的現(xiàn)實(shí)與制度規(guī)定的目標(biāo)均有著很大的差距，法治原則在鄉(xiāng)村治理中很難得到有效貫徹。造成這一現(xiàn)象的重要原因，就是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)中大量存在的社會(huì)資本的負(fù)面作用過(guò)大。社會(huì)資本作為建立在信任之上的互惠性參與網(wǎng)絡(luò)，對(duì)鄉(xiāng)村的民主治理 既有積極的作用，也有消極的作用。當(dāng)少數(shù)人運(yùn)用其社會(huì)資本來(lái)增進(jìn)其個(gè)人的或少數(shù)人的利益，而破壞正當(dāng)?shù)闹贫纫?guī)則和法律原則時(shí)，就必然會(huì)損害多數(shù)人的利益。在這種情況下，社會(huì)資本的消極作用就壓倒其積極作用，不利于實(shí)現(xiàn)真正的善治。農(nóng)村社會(huì)中錯(cuò)綜復(fù)雜的家族、宗族、親戚、朋友、同學(xué)、鄰居等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，不僅嚴(yán) 重地影響著鄉(xiāng)村法定權(quán)威的選舉產(chǎn)生過(guò)程，而且嚴(yán)重地影響著鄉(xiāng)村權(quán)威對(duì)村務(wù)的管理過(guò)程，常常導(dǎo)致利益分配的不公、正常秩序的破壞和法定規(guī)則的失效。

（5）非法勢(shì)力比較嚴(yán)重地干擾了鄉(xiāng)村的民主治理。民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理改革，就受到了地方非法勢(shì)力主要是宗族勢(shì)力和土豪劣紳的嚴(yán)重干擾。他們操縱選舉、把持村務(wù)、包攬?jiān)~訟、強(qiáng)奸民意、為所欲為。在改革開放后的今天，這些地方非法勢(shì)力又逐漸開始抬頭，干擾農(nóng)村的民主治理。在一些地方，宗族、家族勢(shì)力仍然是影響村民自 治的重要因素，誰(shuí)的家族和宗族勢(shì)力強(qiáng)大，誰(shuí)就容易當(dāng)選村干部和影響村的重大決策。在一些地方，地痞流氓等黑惡勢(shì)力也企圖通過(guò)恫嚇、欺騙、威逼、利誘等非法手段控制村民自治，左右村務(wù)管理。在一些地方，少數(shù)比較富裕和經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村民，開始采取賄賂的手段影響村委會(huì)、村黨支部的選舉和重大的村務(wù)決策。

盡管以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理改革，曾經(jīng)充滿并且正在面臨許多嚴(yán)峻的困難和挑戰(zhàn)，甚至?xí)r至今日仍然有人持反對(duì)的態(tài)度，但是，誰(shuí)也無(wú)法阻擋它前進(jìn)的步伐，因?yàn)樗砹酥袊?guó)現(xiàn)代農(nóng)村民主政治的發(fā)展方向，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步有著巨大的積極意義。

以村民自治為核心的農(nóng)村治理改革，是占中國(guó)人口絕大多數(shù)的農(nóng)民群眾的一次偉大的民主實(shí)踐，是中國(guó)農(nóng)村從傳統(tǒng)政治走向現(xiàn)代政治的主要表征。對(duì)民國(guó)時(shí)期和改革開放時(shí)期兩次農(nóng)村治理改革的案例研究充分表明，它為廣大農(nóng)民提供了民主參與和民主管理的合法途徑，從法律上為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的公民權(quán)利提供了制度保障，特別是為農(nóng) 村的窮人和婦女等弱勢(shì)群體的政治參與創(chuàng)造了政治條件，使長(zhǎng)期處于社會(huì)低層的中國(guó)農(nóng)民開始真正享受到了民主政治的價(jià)值；它是中國(guó)基層民主的有益試驗(yàn)，為整個(gè)國(guó)家的政治民主提供了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也為更高層次的民主奠定了很好的基礎(chǔ)；它極大地沖擊了傳統(tǒng)的封建專制的政治文化，有力地喚醒了農(nóng)民的民主意識(shí)和 法律意識(shí)，培育了農(nóng)村居民的自主精神和管理能力，使現(xiàn)代民主的政治文化開始在農(nóng)民群眾中穩(wěn)步地生長(zhǎng)。此外，農(nóng)村的民主治理改革也十分有利于改善政府與農(nóng)民的關(guān)系，有利于維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)政治穩(wěn)定，有利于提高農(nóng)民的文化教育水平，有利于改良農(nóng)村的風(fēng)俗習(xí)慣，有利于推進(jìn)農(nóng)村的公益事業(yè)，有利于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。中國(guó) 農(nóng)村民主治理的改革實(shí)踐充分證明了聯(lián)合國(guó)開發(fā)署《2002年人類發(fā)展報(bào)告》中的一個(gè)結(jié)論：民主本身就是一種價(jià)值，雖然至今沒(méi)有直接的證據(jù)表明它必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，但另一方面，“民主政府在提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效方面決不比其他任何政府形式差。不僅如此，民主政府在滿足公民最為急迫的社會(huì)需要方面做的明顯要更好一些，在影響到大多數(shù)人命運(yùn)的危 機(jī)時(shí)刻或時(shí)局變動(dòng)時(shí)尤為如此。其次，同樣重要的是，民主參與是人類發(fā)展的一個(gè)至關(guān)重要的目的，而不僅僅是實(shí)現(xiàn)人類發(fā)展的一種手段。”[56]

3、完善鄉(xiāng)村治理的若干建議

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主政治的進(jìn)步，政治文明的建設(shè)，從根本上要求繼續(xù)推進(jìn)當(dāng)前的農(nóng)村治理改革。農(nóng)村治理改革的方向，應(yīng)當(dāng)是逐步走向以民主、自治、法治、參與、公正、透明、責(zé)任和穩(wěn)定為要素的農(nóng)村善治。要在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)理想的民主治理和善治，在目前可以著重從以下六個(gè)方面入手，改革和完善以村民自治為核心 的農(nóng)村治理制度。

（1）進(jìn)一步完善農(nóng)村民主治理的法律和法規(guī)，包括各省和各地方政府制定的有關(guān)條例和政策。特別是，應(yīng)當(dāng)修改和完善關(guān)于村民自治、農(nóng)村計(jì)劃生育、農(nóng)村稅費(fèi)等方面的法規(guī)，使得這些法規(guī)更加合理、更符合農(nóng)村實(shí)際、更有利于保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益和更加切實(shí)可行。完善這些法規(guī)和制度的一個(gè)基本原則是，一定要從中國(guó)農(nóng)村千差萬(wàn) 別的實(shí)際情況出發(fā)，一切有利于維護(hù)廣大農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，不能搞一刀切。例如，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和村民委員會(huì)的職權(quán)規(guī)定既要堅(jiān)持基本原則，又要充分考慮到各地在經(jīng)濟(jì)文化方面的差別，給以各地更大的靈活性。又例如，農(nóng)村計(jì)劃生育的情況在過(guò)去幾十年間發(fā)生了重大變化，要適時(shí)根據(jù)變化了的實(shí)際情況，修訂相關(guān)政策，并 盡早形成法律性規(guī)范。對(duì)目前正在進(jìn)行的農(nóng)村費(fèi)改稅改革，也要注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，早日使之法律化和規(guī)范化。

（2）盡快整合村級(jí)治理權(quán)威的多元結(jié)構(gòu)，使鄉(xiāng)村治理權(quán)威既有合理的分工，又能形成統(tǒng)一的合力。在目前，應(yīng)當(dāng)著重從制度上解決村委會(huì)和村黨支部之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。要認(rèn)真研究各地正在探索的一些試圖解決這一矛盾的各種有效做法，如村黨支部選舉的“兩票制”、村委會(huì)與黨支部的聯(lián)席會(huì)議制、村兩委會(huì)成員的交叉任職制、村級(jí)治理的“一制三化”[57]等。解決村級(jí)治理權(quán)威結(jié)構(gòu)性矛盾的一個(gè)基本思路應(yīng)當(dāng)是，在每個(gè)行政村，只能存在一個(gè)合法的公共權(quán)威中心，它必須最大限度地體現(xiàn)全體村民的意愿，通過(guò)民主的程序產(chǎn)生，擁有最大的合法性基礎(chǔ)。

（3）從實(shí)際出發(fā)，逐步提高村民的自治程度，逐漸減少政府的行政性干預(yù)。農(nóng)村民主治理的根本目標(biāo)是村民自己依法管理村務(wù)，在地方政府的幫助下最終依靠村民自己達(dá)到鄉(xiāng)村善治。一方面，一旦村民自治的條件許可，政府就必須自覺地從那些可以撤出的鄉(xiāng)村治理中撤出；另一方面，在村民自治條件尚不具備的地方，政府必須繼續(xù) 幫助村民進(jìn)行有效的治理，防止鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)違法、失控和無(wú)效，最后損害村民的公共利益。因此，在村民和干部綜合素質(zhì)較高、經(jīng)濟(jì)文化比較發(fā)達(dá)、村民民主要求又比較強(qiáng)烈的地方，政府不僅應(yīng)當(dāng)從村務(wù)管理中撤出，而且可以大膽地向上推進(jìn)基層民主，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接民主選舉，增大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治程度。而在一些經(jīng)濟(jì)文化 條件比較落后、村民和村干部綜合素質(zhì)較低的地方，政府不應(yīng)當(dāng)完全從村級(jí)治理中撤出，“善政”仍是鄉(xiāng)村治理的理想狀態(tài)。

（4）想方設(shè)法保護(hù)并增進(jìn)廣大農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，努力減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)和壓力，使農(nóng)民從民主治理中真正得到實(shí)惠。所謂農(nóng)村的善治，就是通過(guò)民主治理最大限度地增進(jìn)農(nóng)民的公共利益。如果農(nóng)村的民主治理改革，只是使農(nóng)民不“鬧事”，完成“三提五統(tǒng)”和計(jì)劃生育指標(biāo)，而沒(méi)有切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，不能明顯地增進(jìn)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)和政治利益，那就談不上農(nóng)村的善治。改革開放后廣大農(nóng)民的物質(zhì)生活水平有了極大的 提高，但是他們與城鎮(zhèn)居民還有較大差距，大多數(shù)農(nóng)民只是解決溫飽問(wèn)題，還有相當(dāng)多的農(nóng)民生活在貧困之中，他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)還很重，幫助農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，脫貧致富，仍然是政府義不容辭的職責(zé)，也是推進(jìn)農(nóng)村民主治理的深厚基礎(chǔ)。

（5）有意識(shí)地培育積極的社會(huì)資本，改善農(nóng)村的非制度性參與渠道。在農(nóng)村的熟人社會(huì)中，積極的社會(huì)資本對(duì)于鄉(xiāng)村治理具有特別重要的意義。社會(huì)資本的要素，如信任、互惠、參與等，對(duì)于村民與村民、村民與村官、村民與政府的合作至關(guān)重要。但是，正如前面已經(jīng)指出的那樣，社會(huì)資本對(duì)鄉(xiāng)村治理也可以產(chǎn)生消極的作用。促 進(jìn)鄉(xiāng)村善治，一條很重要的途徑，就是大力培育積極的社會(huì)資本，或者說(shuō)充分發(fā)揮社會(huì)資本促進(jìn)公共利益的積極作用。培育積極的社會(huì)資本，首先應(yīng)當(dāng)使鄉(xiāng)村社會(huì)中大量存在的信任、互惠和參與網(wǎng)絡(luò)從傳統(tǒng)的宗族、家族、裙親關(guān)系等狹小的傳統(tǒng)社群，擴(kuò)展至更大范圍的村落社群，直至全體村民；其次，當(dāng)村民從社會(huì)資本中獲取 的個(gè)體利益與村民的公共利益發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)從道德上鼓勵(lì)并且從制度上保證公共利益的優(yōu)先性；最后，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律的強(qiáng)制手段，最大限度地限制消極社會(huì)資本的作用，使個(gè)人運(yùn)用消極社會(huì)資本所得到的回報(bào)低于他必須付出的代價(jià)。

（6）大力推進(jìn)農(nóng)村民主法制建設(shè)，積極培育農(nóng)民的新型政治文化，實(shí)行依法治村。傳統(tǒng)政治文化最深厚的基礎(chǔ)在廣大農(nóng)村，農(nóng)民及農(nóng)村干部的法制觀念和民主觀念還相當(dāng)?shù)?。?yīng)當(dāng)通過(guò)學(xué)校教育和社會(huì)教育等基本途徑，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的法制和民主教育；要改進(jìn)農(nóng)村的普法工作，提高普法宣傳的效率；要加大對(duì)村干部的培訓(xùn)力度，提高 他們依法管理村務(wù)的水平和能力。目前，應(yīng)當(dāng)在全國(guó)農(nóng)村大力推廣一些地方通過(guò)契約管理村務(wù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，充分發(fā)揮村規(guī)民約在村務(wù)管理中的重要作用，最大限度地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的契約化和合同化。

從對(duì)中國(guó)農(nóng)村治理的歷史與現(xiàn)狀的比較案例研究中，我們可以得出這樣的基本結(jié)論：以擴(kuò)大村民民主參與為核心的中國(guó)鄉(xiāng)村治理，肇始于民國(guó)時(shí)期，而在改革開放后才真正獲得了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。農(nóng)村的民主治理，是中國(guó)特色的民主政治在廣大農(nóng)村的基本體現(xiàn)，代表了中國(guó)農(nóng)村政治發(fā)展的根本方向。20世紀(jì)80年代在中國(guó)農(nóng)村廣泛推行的以村民自治為核心內(nèi)容的鄉(xiāng)村治理改革，是中國(guó)基層民主政治的突破性發(fā)展，也是中國(guó)政治體制改革的重要組成部分。在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生巨大變化的21世紀(jì)，農(nóng)村民主治理又再次面臨突破性發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。迎接這些挑戰(zhàn)，積極穩(wěn)妥地實(shí)施進(jìn)一步的農(nóng)村民主治理改革，必將有力地推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)乃至整個(gè)國(guó)家的整體進(jìn)步。

注釋：[34] 《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》（1930年7月7日國(guó)民政府修正公布），第30條。

[35] 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（1998年11月4日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)），第2、5、6條。

[36] 肖唐鏢等著：《村治中的宗族——對(duì)九個(gè)村的調(diào)查與研究》，第78-91頁(yè)，上海書店出版社，2001年。

[37] 參見徐秀麗：《中華平民教育促進(jìn)會(huì)掃盲運(yùn)動(dòng)的歷史考察》，《近代史研究》，2002年第6期。

[38] 鄭大華：《民國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第264-268頁(yè)。

[39] 孫枋：《湯山推廣改良棉作的經(jīng)過(guò)和未來(lái)的設(shè)計(jì)》，《農(nóng)民教育》第1卷第3期，1931年3月15日，第4頁(yè)。

[40] 羅子為：《鄒平各種合作社二十五年度概況報(bào)告》，《鄉(xiāng)村建設(shè)半月刊》第6卷第17、18期合刊，1937年6月。

[41] 闕名：《鄒平實(shí)驗(yàn)縣合作社概況述略》，《鄉(xiāng)村建設(shè)旬刊》第4卷第10、11期合刊，1934年10月21日；《鄉(xiāng)村建設(shè)半月刊》，第5卷第16、17期合刊，1936年3月；山東鄉(xiāng)村建設(shè)研究院：《山東鄉(xiāng)村建設(shè)研究院及鄒平實(shí)驗(yàn)區(qū)概況》，鄒平，1937年，第52-53、118頁(yè)。

[42] 把“村提鄉(xiāng)統(tǒng)”視為國(guó)家政務(wù)，主要是考慮到“村提鄉(xiāng)統(tǒng)”的關(guān)鍵是“鄉(xiāng)統(tǒng)”，“村提”從某種意義上說(shuō)只是完成“鄉(xiāng)統(tǒng)”任務(wù)的一種獎(jiǎng)勵(lì)性手段。

[43] 關(guān)于“社會(huì)資本”的概念及其在治理中的作用，可參閱羅伯特·帕特南等《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》，江西人民出版社，2002年，“中譯本序”及第2、5、6章。

[44] 梁漱溟：《村學(xué)鄉(xiāng)學(xué)之由來(lái)》，《鄉(xiāng)村建設(shè)旬刊》第4卷第3期，1934年8月1日。

[45] 《排查整治保穩(wěn)定，強(qiáng)基固本促長(zhǎng)安》，中共鄒平縣委，鄒平縣人民政府，1999年12月。

[46]汪度編：《江寧自治實(shí)驗(yàn)縣實(shí)習(xí)總報(bào)告》下冊(cè)（手寫本），中央政治學(xué)校行政系1934年9月實(shí)習(xí)報(bào)告，第199頁(yè)。

[47] 梁漱溟：《村學(xué)鄉(xiāng)學(xué)之具體作法》，《鄉(xiāng)村建設(shè)旬刊》第4卷第4期，1934年9月20日。

[48] 中華職業(yè)教育社：《農(nóng)民生計(jì)調(diào)查報(bào)告》，中華職業(yè)教育社出版股1929年6月版，第13頁(yè)。

[49] 山東鄉(xiāng)村建設(shè)研究院調(diào)查部：《鄒平一四三四農(nóng)家田產(chǎn)權(quán)之分配及耕地狀況調(diào)查》，《鄉(xiāng)村建設(shè)半月刊》第5卷第3期，1935年9月15日。

[50] 鄒平農(nóng)村金融流通處：《鄒平農(nóng)村經(jīng)濟(jì)概況》，《鄉(xiāng)村建設(shè)半月刊》第6卷第5期，1936年10月16日。

[51] “一致努力于訓(xùn)政時(shí)期實(shí)際工作以完成黨的使命”（1929年11月6日中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)通告各級(jí)黨部），載《地方自治》，第55-65頁(yè)。

[52] 湯茂如主編：《定縣農(nóng)民教育》，第27頁(yè)，中華平民教育促進(jìn)會(huì)學(xué)校式教育部，1932年。

[53] 晏陽(yáng)初：“定縣實(shí)驗(yàn)區(qū)工作概略”（1935年10月），《晏陽(yáng)初全集》第1卷，第408—409頁(yè)，湖南教育出版社，1989年。

[54] 吳顧毓：《鄒平人口問(wèn)題之分析（續(xù)）》，《鄉(xiāng)村建設(shè)半月刊 》第5卷第7期，1935年11月15日。

[55] 江寧自治實(shí)驗(yàn)縣縣政府：《江寧縣政概況》，“民政”，第6表。

[56] 聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署：《2002年人類發(fā)展報(bào)告：在碎裂的世界中深化民主》，“前言”，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002年。

[57] “一制三化”是河北省全面推行的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。“一制”，是黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運(yùn)行機(jī)制；“三化”，是支部工作規(guī)范化、村民自治法制化、民主監(jiān)督程序化。“一制三化”的核心要求是：兩委聯(lián)席決策，群眾全程監(jiān)督。