俞可平：中國(guó)農(nóng)村治理的歷史與現(xiàn)狀（一） ——以定縣、鄒平和江寧為例的比較分析

【內(nèi)容提要】 本文運(yùn)用治理、善治和比較歷史分析方法，以定縣、鄒平和江寧為例，對(duì)中國(guó)農(nóng)村治理的歷史和現(xiàn)狀做了比較系統(tǒng)的個(gè)案研究。文章著重分析了鄉(xiāng)村治理的權(quán)威結(jié)構(gòu)、治理主體、治理過(guò)程、治理內(nèi)容、治理方式，并且通過(guò)考察中國(guó)近代以來(lái)兩次鄉(xiāng)村治理改革運(yùn)動(dòng)所處的政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景，深入地探討了兩次鄉(xiāng)村治理運(yùn)動(dòng)各自 的特點(diǎn)，以及它們之間存在的共同問題。本文指出，中國(guó)的鄉(xiāng)村治理是一種政府主導(dǎo)的治理模式，治理結(jié)構(gòu)的多元化和治理主體的精英化，是近代至今中國(guó)鄉(xiāng)村治理的重要特征。最后，本文還就如何完善目前中國(guó)農(nóng)村的民主治理提出了若干對(duì)策性的建議。

一、引論：歷史、現(xiàn)實(shí)、方法

改革開放后，中國(guó)農(nóng)村最引人注目的變化從經(jīng)濟(jì)上說(shuō)是推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，從政治上說(shuō)是推行村民自治。村民自治在20世紀(jì)80年 代后（以下簡(jiǎn)稱改革時(shí)期）的中國(guó)農(nóng)村開始普遍實(shí)行，導(dǎo)致了整個(gè)農(nóng)村政治生活的根本性變遷，使中國(guó)農(nóng)村正在產(chǎn)生出一種新的治理模式。對(duì)此，國(guó)內(nèi)外的社會(huì)學(xué)者和政治學(xué)者已經(jīng)做了大量研究，取得了不少成果，但是，以村民自治為核心的農(nóng)村治理改革在理論上和實(shí)踐上都還存在若干有待進(jìn)一步探討的問題。例如，中國(guó)農(nóng)村 的治理模式是什么，它有什么特征？村民自治在整個(gè)國(guó)家的政治發(fā)展中具有什么樣的地位？農(nóng)村民主治理改革的主要困難和發(fā)展前景是什么？如何處理村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系？如何動(dòng)員廣大村民的參政積極性？能否將村長(zhǎng)的直接選舉推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直接選舉？

歷史的研究常?？蓪?duì)現(xiàn)實(shí)問題的解決提供智慧和參照。

在中華民國(guó)時(shí)期，中國(guó)農(nóng)村也曾推行過(guò)治理改革，即鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)。民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)導(dǎo)源于1915年開始的直隸省定縣（今河北省定州市）翟城村自治，隨后由閻錫山推行的山西村治則成為20年代全國(guó)鄉(xiāng)村自治制度的張本[1]。南京國(guó)民政府成立后，從孫中山三民主義的建國(guó)原則出發(fā)，把地方自治作為訓(xùn)政時(shí)期政治建設(shè)的中心，在全國(guó)范圍內(nèi)加以推廣[2]，但效果并不理想。為取得鄉(xiāng)村治理改革的經(jīng)驗(yàn)，1932年 以后，國(guó)民政府加強(qiáng)了自治實(shí)驗(yàn)縣的建設(shè)。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，國(guó)統(tǒng)區(qū)實(shí)行新縣制，政府加強(qiáng)對(duì)基層的控制，鄉(xiāng)村自治制度的基本精神發(fā)生扭曲。民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理改革在大部分地區(qū)流于形式，并無(wú)實(shí)效，但在一些推行較好的地方，對(duì)于穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高村民素質(zhì)等確實(shí)曾起了積極的作用，產(chǎn)生了廣泛的影 響。當(dāng)時(shí)的許多學(xué)者對(duì)這些農(nóng)村治理改革的試驗(yàn)進(jìn)行了跟蹤性的調(diào)查和研究，發(fā)表了大量研究報(bào)告和學(xué)術(shù)論著。

目前在村民自治中所遇到的一些問題，或許能夠通過(guò)比較研究民國(guó)時(shí)期鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)的得失成敗獲取某種啟示。遺憾的是，至今尚無(wú)學(xué)者就20世 紀(jì)上下兩半葉所發(fā)生的兩場(chǎng)農(nóng)村治理創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)做過(guò)系統(tǒng)而深入的比較研究。我們所從事的這一研究正是為了彌補(bǔ)這種不足。本項(xiàng)研究的宗旨，就是試圖通過(guò)對(duì)分別在國(guó)民黨和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下所發(fā)生的以鄉(xiāng)村自治或村民自治為核心的農(nóng)村治理改革運(yùn)動(dòng)進(jìn)行比較研究，分析它們各自的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和運(yùn)行機(jī)制，發(fā)現(xiàn)它們之間的共同點(diǎn)和不 同點(diǎn)，從歷史的比較分析中對(duì)中國(guó)農(nóng)村治理的模式做出某種理論概括，并且從歷史和現(xiàn)實(shí)的啟示中提出解決農(nóng)村民主治理某些一般性難題的思路。

我們之所以選擇河北省定縣、山東省鄒平縣和江蘇省江寧縣[3]作 為研究的個(gè)案，主要原因是這三個(gè)縣在民國(guó)時(shí)期都曾經(jīng)是鄉(xiāng)村自治運(yùn)動(dòng)的模范試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)行鄉(xiāng)村自治建設(shè)的時(shí)間比較長(zhǎng)，影響比較大，在當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村治理改革運(yùn)動(dòng)中具有典型性，而且，當(dāng)時(shí)的各種原始文件、記錄、檔案和研究報(bào)告、論著保存得比較完備，可為我們的比較歷史研究提供文獻(xiàn)資料的便利。

對(duì)農(nóng)村治理問題的研究目前幾乎成了國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的一門顯學(xué)。農(nóng)村研究不僅吸引了眾多的學(xué)者，特別是青年學(xué)者，而且也為政府和社會(huì)所重視，近些年國(guó)內(nèi)外不少基金會(huì)把農(nóng)村治理的研究作為資助的重點(diǎn)領(lǐng)域，一些專門從事農(nóng)村研究的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)也相繼問世，這方面的研究成果更如汗牛充棟。農(nóng)村治理研究之所以引起眾多關(guān)注，首 先是因?yàn)樗^的“三農(nóng)”問題，即農(nóng)村問題、農(nóng)業(yè)問題、農(nóng)民問題，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)將是制約中國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要因素，因而也是中國(guó)政府面臨的重大現(xiàn)實(shí)問題；其次，農(nóng)村治理改革通常被政府官員和知識(shí)分 子看作是中國(guó)民主政治的基石，是政治民主的試驗(yàn)場(chǎng)；另外，許多學(xué)者還試圖通過(guò)對(duì)中國(guó)農(nóng)村治理實(shí)踐的研究，發(fā)現(xiàn)一種不同于西方國(guó)家而適合于中國(guó)國(guó)情的政治發(fā)展模式。

對(duì)眾多關(guān)于中國(guó)農(nóng)村治理研究的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理后我們發(fā)現(xiàn)，大部分文獻(xiàn)是對(duì)實(shí)證材料的敘述，它們雖為進(jìn)一步的研究提供了重要素材，但本身缺乏分析的理論框架；在為數(shù)不多的分析性文獻(xiàn)中，我們也確實(shí)看到了一些學(xué)者試圖建構(gòu)、證實(shí)和發(fā)展某些分析框架的努力。在分析改革開放后的中國(guó)鄉(xiāng)村政治發(fā)展方面，國(guó)內(nèi)外學(xué)者比較喜 歡使用的分析途徑主要有經(jīng)濟(jì)分析、制度分析、文化分析和國(guó)家－公民社會(huì)分析等[4]。這些分析方法各有特點(diǎn)，對(duì)幫助人們?nèi)婧蜕钊氲卣J(rèn)識(shí)中國(guó)農(nóng)村政治發(fā)展的規(guī)律有著重要的意義，是深刻理解現(xiàn)實(shí)農(nóng)村治理不可或缺的分析工具。但我們應(yīng)當(dāng)看到，這些分析途徑也有其自身的不足，需要不斷完善，更需要發(fā)明新的分析途徑，以克服已有分析框架的局限。

經(jīng)濟(jì)分析是歷史唯物主義的基本內(nèi)容，也是我們最經(jīng)常使用的方法。它從社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平入手，去分析社會(huì)的政治生活和政治發(fā)展。它通過(guò)兩條途徑去分析政治現(xiàn)實(shí)，一是挖掘政治現(xiàn)象背后的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；二是反過(guò)來(lái)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯去推演政治發(fā)展的結(jié)果。我們通常所說(shuō)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)或經(jīng)濟(jì)政治學(xué)， 均屬于經(jīng)濟(jì)分析的范疇。這一分析框架的最大優(yōu)點(diǎn)，在于它抓住了事物的根本。經(jīng)濟(jì)因素歸根結(jié)蒂是政治現(xiàn)象的決定性變量，包括農(nóng)村治理在內(nèi)的所有政治發(fā)展從最終意義上說(shuō)都有其經(jīng)濟(jì)動(dòng)因和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是，社會(huì)政治發(fā)展有其自身的內(nèi)在邏輯，政治和經(jīng)濟(jì)之間并不存在簡(jiǎn)單的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，各種非經(jīng)濟(jì)因素在政治發(fā)展中同 樣扮演著重要的角色。

文化就是一種極為重要的影響社會(huì)政治發(fā)展的非經(jīng)濟(jì)因素。文化分析試圖通過(guò)分析人們的傳統(tǒng)、習(xí)俗、禮儀、心理、態(tài)度和情感，去理解社會(huì)的政治生活。政治學(xué)家在通過(guò)文化途徑去分析農(nóng)村的政治發(fā)展時(shí)，主要采用政治文化分析方法。簡(jiǎn)單地說(shuō)，政治文化就是人們的政治取向模式，它包括人們的政治認(rèn)知取向、政治態(tài)度取向、 政治信仰取向、政治情感取向和政治價(jià)值取向。政治學(xué)家認(rèn)為，政治文化支配著的人的政治行為，任何政治共同體中都存在著一種獨(dú)特的政治文化，它決定著公民的政治行為方式，并且賦予政治過(guò)程特定的意義和形式。政治文化分析可以幫助人們理解政治行為、政治模式、政治制度和治理過(guò)程背后的深層根源，但政治文化本身 也受其他因素的影響，把政治文化分析當(dāng)作主要的甚至唯一的分析途徑，顯然是不合適的。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也好，政治文化也好，對(duì)政治生活的影響實(shí)際上主要是通過(guò)社會(huì)的政治制度實(shí)現(xiàn)的，政治制度是社會(huì)政治生活的直接的決定因素。作為政治生活的規(guī)范，政治制度約束著人們的政治行為；作為政治生活的凝聚，政治制度又是政治現(xiàn)實(shí)和政治發(fā)展的表征。所以，制度分析一直是政治分析的主要方法，傳統(tǒng)上，政治分析基本 上就是對(duì)國(guó)家政治制度的分析。一位著名的政治學(xué)家曾經(jīng)說(shuō)：“政治學(xué)分析始于國(guó)家，終于國(guó)家”，這就是典型的制度主義觀點(diǎn)。在當(dāng)代十分流行的新制度主義，雖然在對(duì)制度的界定和分析上不同于傳統(tǒng)的制度主義，但在基本點(diǎn)上兩者是相同的：試圖通過(guò)對(duì)政治制 度和程序的分析來(lái)理解社會(huì)的政治生活。這種分析方法在政治理論中長(zhǎng)期獨(dú)占鰲頭的事實(shí)，本身就說(shuō)明了它的巨大價(jià)值：直接規(guī)范和制約人類政治生活和政治過(guò)程的，畢竟是形形色色的政治制度，政治分析離不開對(duì)政治制度的分析。當(dāng)然，這并不說(shuō)明制度分析就沒有缺陷。它的最大不足在于，它基本是一種靜態(tài)的和表層的分 析方法。

近年來(lái)受到年輕學(xué)者重視并且在研究農(nóng)村治理時(shí)較多應(yīng)用的“國(guó)家－社會(huì)”分 析途徑，也是一種十分有用的政治分析方法。從政治分析的角度看，我們可以把社會(huì)分成兩個(gè)部分：政治社會(huì)（政治國(guó)家）和公民社會(huì)（市民社會(huì)），前者是公共政治領(lǐng)域，后者是私人社會(huì)領(lǐng)域和民間的公共領(lǐng)域。在現(xiàn)代社會(huì)，每一個(gè)公民事實(shí)上都同時(shí)生活在兩個(gè)領(lǐng)域之中。譬如一位政府官員，當(dāng)他代表政府履行公務(wù)時(shí)，他就 在政治國(guó)家中活動(dòng)；當(dāng)他為了自己的利益或興趣參加民間組織時(shí)，他就在公民社會(huì)中活動(dòng)。政治國(guó)家與公民社會(huì)是兩個(gè)十分不同的領(lǐng)域，各有自己的規(guī)范和行為方式。從某種意義上說(shuō)，現(xiàn)代的政治發(fā)展過(guò)程，就是國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程。通過(guò)研究國(guó)家－社會(huì)的生長(zhǎng)和互動(dòng)過(guò)程，例如研究國(guó)家建設(shè)（state-building）、民族建設(shè)(nation-building)和公民社會(huì)的成長(zhǎng)(growth of civil society)，進(jìn)而來(lái)理解農(nóng)村的治理變遷，對(duì)于我們把握鄉(xiāng)村政治的規(guī)律，確實(shí)極有幫助。但它用簡(jiǎn)單的兩分法把國(guó)家與社會(huì)分開進(jìn)行分析，容易得出片面的結(jié)論[5]。

我們的研究在借用上述方法的同時(shí)，將著重引入另外兩種分析框架，即比較歷史研究分析(comparative historical approach )和治理分析(governance approach)。

比較歷史方法把縱向的（歷史的和時(shí)間的）比較與橫向的（區(qū)域的和空間的）比較加以結(jié)合，融一般的比較方法和歷史方法為一體。它假定，在社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，不同區(qū)域的政治發(fā)展將遵循共同的規(guī)律；而處于不同歷史階段的同一區(qū)域，其政治發(fā)展將處于不同的水平。在以下的研究中，我們不僅將對(duì)定縣、鄒平和江寧做同一 區(qū)域的歷史比較分析，也將就不同區(qū)域的農(nóng)村治理做輔助性的歷史比較分析。

治理和善治理論是一種新的政治分析框架，也是我們所使用的主要分析方法。治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，以增進(jìn)公眾的利益。“治理”(governance)與“統(tǒng)治”（government） 從詞面上看似乎差別并不大，但其實(shí)際含義卻有很大的不同。首先，治理與統(tǒng)治的最基本區(qū)別是，治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并不一定是政府機(jī)關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是官方的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是官方機(jī)構(gòu)，也可以是民間機(jī)構(gòu)，還可以是官方機(jī)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)的合作。所以，治理是一 個(gè)比統(tǒng)治更寬泛的概念。其次，管理過(guò)程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過(guò)發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個(gè)上下左右互動(dòng)的管理過(guò)程，它主要通過(guò)合作、協(xié)商、確立認(rèn)同等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管 理。治理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治（good governance）。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治的基本要素有以下10個(gè)：（1）合法性（legitimacy）； （2）法治（rule of law）；（3）透明性（transparency）；（4）公民參與（civic engagement and civil participation）; （5）責(zé)任性(accountability)；（6）回應(yīng)性（responsibility）；（7）效率（effectiveness）;（8）穩(wěn)定(stability); （9）公正（justice）和（10）廉潔（cleanness）[6]。

我們之所以選用治理和善治的分析框架，主要是因?yàn)楸绕鸾?jīng)濟(jì)分析、制度分析、文化分析和國(guó)家－公民社會(huì)分析等其他方法來(lái)，它具有自己明顯的優(yōu)點(diǎn)。首先，它著眼于政府與公民的合作網(wǎng)絡(luò)，提供了新的分析視角和范疇。其次，在分析政治發(fā)展時(shí)，它比其他方法更加全面。它包含了制度分析、經(jīng)濟(jì)分析和文化分析的許多內(nèi)容， 同時(shí)又在相當(dāng)程度上克服了這些方法的缺陷。再次，它體現(xiàn)了政治發(fā)展的方向。它特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家與公民社會(huì)的合作，強(qiáng)調(diào)公民自治和非政府的公共權(quán)威，這些恰恰都是鄉(xiāng)村治理中尤其需要引起注意的方面。進(jìn)而言之，治理和善治理論打破了社會(huì)科學(xué)中長(zhǎng)期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，即市場(chǎng)與計(jì)劃、公共部門與私人部門、政治 國(guó)家與公民社會(huì)、民族國(guó)家與國(guó)際社會(huì)，它把有效的管理看作是兩者的合作過(guò)程；它力圖發(fā)展起一套管理公共事務(wù)的全新技術(shù)；它強(qiáng)調(diào)管理就是合作；它認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會(huì)也同樣是合法權(quán)力的來(lái)源，等等。所有這些表明，它的適用范圍比其他方法更為寬泛。鄉(xiāng)村治理是一種復(fù)雜的社會(huì)政治現(xiàn)象，既有 政府的統(tǒng)治，又有村民的自治；既有法定的制度，又有村規(guī)民約；既有國(guó)家的介入，又有民間的參與。運(yùn)用治理和善治分析方法，可以更全面、更深入地理解這樣一種復(fù)雜的政治發(fā)展過(guò)程，

在接下去的幾個(gè)部分中，我們將就定縣、鄒平和江寧在不同歷史時(shí)期的農(nóng)村治理的結(jié)構(gòu)、主體、過(guò)程、方式、內(nèi)容、環(huán)境等方面分別作出比較歷史的分析，在此基礎(chǔ)上，闡述中國(guó)農(nóng)村治理的意義、特征、困難和發(fā)展方向。

二、結(jié)構(gòu)：政府、政黨、民間

農(nóng)村治理，就是農(nóng)村公共權(quán)威管理農(nóng)村社區(qū)，增進(jìn)農(nóng)村社區(qū)公共利益的過(guò)程。農(nóng)村治理中的公共權(quán)威既可以是官方的，也可以是民間的，或官方與民間機(jī)構(gòu)的合作。從近代直到現(xiàn)在，治理中國(guó)農(nóng)村的公共權(quán)威結(jié)構(gòu)主要由政府、政黨和民間三部分組成。其中，政府和政黨屬于官方的權(quán)威機(jī)構(gòu)，它們?cè)谥袊?guó)農(nóng)村治理中起著決定性的作 用。

中國(guó)近代的鄉(xiāng)村治理改革，肇始于清朝末年清政府的新政。地方自治是清末新政的一項(xiàng)重要內(nèi)容。清政府在光緒三十四年（1908年）十二月二十七日頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》和《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》規(guī)定，各城鎮(zhèn)設(shè)“議事會(huì)”和“董事會(huì)”，各鄉(xiāng)設(shè)“議事會(huì)”和“鄉(xiāng)董”，作為地方自治的權(quán)威機(jī)構(gòu)。“議事會(huì)”、“董事會(huì)”和“鄉(xiāng)董”的成員均由本地居民投票選舉產(chǎn)生。清末新政是清政府迫于當(dāng)時(shí)情勢(shì)而發(fā)起的一場(chǎng)自上而下的政治改良運(yùn)動(dòng)，相關(guān)章程中明確規(guī)定，“地方自治以專辦地方公益事宜、輔佐官治為主” [7]。所以，以地方自治為核心的近代中國(guó)農(nóng)村治理改革，從一開始就刻上了政府推動(dòng)和官主民輔的深刻烙印。

被認(rèn)為“開創(chuàng)了中國(guó)以行政村為單位的地方自治的先河”，并被北京政府內(nèi)務(wù)部稱為“直隸全省鄉(xiāng)村自治之模范”的定縣翟城村自治，盡管“擁有高度的自治權(quán)”，“政府始終沒有干涉其具體自治事務(wù)”，但同樣體現(xiàn)著政府的主導(dǎo)和推動(dòng)。翟城村治最初是由政府官員動(dòng)議的，它一直受到政府特別的財(cái)政補(bǔ)助，并且接受政府的財(cái)政監(jiān)督。翟城村治與鄉(xiāng)賢米迪剛的名字不可分割，但米迪剛的翟城實(shí)驗(yàn)最初是由當(dāng)時(shí)的定縣知事孫發(fā)緒動(dòng)議的。1914年， 上任不久的孫發(fā)緒見翟城村教育發(fā)達(dá)，提出仿效日本模范村，創(chuàng)辦中國(guó)的自治模范村。米迪剛對(duì)此深表贊同。同年秋，米迪剛前往綏遠(yuǎn)墾荒，翟城自治模范村的籌備工作遂由其弟米曉舟、米階平等著手辦理。次年夏，內(nèi)務(wù)部頒布《地方自治試行條例》及《施行細(xì)則》，重新實(shí)行地方自治后，袁世凱下令辦理京兆“自治模范區(qū)”，要求京兆“仿西國(guó)都市之政，東鄰町村之規(guī)，心摹力追，日就完備”。孫發(fā)緒備受鼓舞，立即給翟城村撥款300元，專門用于模范村建設(shè)。同年9月，翟城村自治公所落成。10月，翟城村村民議舉的村長(zhǎng)、村佐、區(qū)長(zhǎng)等就職，自治公所正式成立。11月，孫發(fā)緒將該村標(biāo)為模范村，呈直隸省巡按使公署和教育部、內(nèi)務(wù)部立案。如果說(shuō)在像翟城村這樣條件特殊的個(gè)別鄉(xiāng)村中鄉(xiāng)間精英和民間組織在鄉(xiāng)村治理中可能享有較 高的自治權(quán)和自主性，甚至有可能發(fā)揮某種主導(dǎo)作用的話，那么，鄉(xiāng)村治理改革在全國(guó)范圍內(nèi)的推廣，就非靠政府推動(dòng)莫能為功了。翟城實(shí)驗(yàn)后鄉(xiāng)村自治制度在山西省和全國(guó)范圍內(nèi)的推廣，幾乎完全是由政府當(dāng)局作為一種政府行為而自上而下驅(qū)動(dòng)的。

學(xué)者出身的梁漱溟20世紀(jì)二三十年代在山東鄒平實(shí)踐其鄉(xiāng)村改造理想時(shí)，一種內(nèi)在的沖動(dòng)就是擺脫政府權(quán)力而由村民自己實(shí)行治理。這一點(diǎn)在他的鄉(xiāng)村建設(shè)理論和鄉(xiāng)村自治制度設(shè)計(jì)中得到了明顯的反映。他一改傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村官治和紳治相結(jié)合的治理模式，把政教合一的“鄉(xiāng)學(xué)”、“村學(xué)”作為鄉(xiāng)村治理的公共權(quán)威機(jī)構(gòu)，把“學(xué)”與“政”結(jié)合起來(lái)，試圖融鄉(xiāng)村知識(shí)精英與政治精英的角色為一體。梁漱溟輕視政府權(quán)威對(duì)鄉(xiāng)村治理的作用，他對(duì)待政府權(quán)威的原則是，“接近政府而使用它”，“只受政府津貼而不受政府干涉”。不幸的是，這種擺脫政府的努力，不僅事實(shí)上做不到，而且也成了導(dǎo)致其治理改革失效的重要原因。用他自己的話來(lái)說(shuō)就是：“農(nóng)民為苛捐所苦”，“不能馬上替他減輕負(fù)擔(dān)”；“農(nóng)民沒有土地，不能分給他土地”；農(nóng)民“所要求的有好多事，需要從政治上解決”，同樣也“沒有解決政治問題的力量”。鄉(xiāng)村組織承擔(dān)的若干下級(jí)行政任務(wù)，如調(diào)查戶口、清丈土地、整理賦稅等等，與其說(shuō)是源自農(nóng)民的需要，不如說(shuō)是為了應(yīng)付政府的要求。這種格局使鄉(xiāng)村自治“走上了站在政府一邊來(lái)改造農(nóng)民，而不是站在農(nóng)民一邊來(lái)改造政府的道路”，以致落入“號(hào)稱鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)而鄉(xiāng)村不動(dòng)，高談社會(huì)改造而依附政權(quán)”的矛盾之中。[8]其 實(shí)，從另一方面看，梁漱溟在鄒平的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)之所以能夠得以實(shí)施，并且取得一定的成效，與政府的支持同樣不可分離。他之所以選擇山東鄒平作為實(shí)驗(yàn)場(chǎng)所，是因?yàn)榈玫搅说胤綄?shí)力派、時(shí)任山東省政府主席的韓復(fù)榘的全力支持。韓對(duì)其鄉(xiāng)村自治的主張非常贊賞，覺得鄉(xiāng)村基層組織自治改革將有利于穩(wěn)固地方政權(quán)；梁的鄉(xiāng) 村自治實(shí)驗(yàn)同樣需要地方實(shí)力派的支持，因?yàn)檫M(jìn)行農(nóng)村改革需要經(jīng)費(fèi)，而經(jīng)費(fèi)的來(lái)源只有靠政府，這就需要政府的承認(rèn)和支持。1930年10月，河南村治學(xué)院因軍閥內(nèi)戰(zhàn)而停辦，韓復(fù)榘也于此時(shí)調(diào)任山東省政府主席。韓上任不久，就邀集梁潄溟和原村治學(xué)院的骨干到濟(jì)南，商討在山東開展鄉(xiāng)村自治，籌劃設(shè)立一所像河南村治學(xué)院那樣的機(jī)構(gòu)，并劃出一定區(qū)域作為實(shí)驗(yàn)區(qū)。1931年3月，梁潄溟等人領(lǐng)到省政府撥付的10萬(wàn)元開辦經(jīng)費(fèi)，開始籌建山東鄉(xiāng)村建設(shè)研究院。國(guó)民政府對(duì)鄉(xiāng)村自治的認(rèn)可和相關(guān)的法律制度，則是梁漱溟的鄒平實(shí)驗(yàn)取得實(shí)質(zhì)性發(fā)展的政治前提。1932年12月，國(guó)民黨南京政府召開第二次全國(guó)內(nèi)政會(huì)議，通過(guò)了‘縣政改革’和‘地方自治改革’議案，并制定出《各省設(shè)立縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)辦法》，規(guī)定各省可以自行選定地區(qū)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，并可截留地方收入的50%作為實(shí)驗(yàn)經(jīng)費(fèi)。1933年2月，山東省政府根據(jù)內(nèi)政部頒布的辦法，制定了《山東縣政建設(shè)研究院實(shí)驗(yàn)區(qū)條例》11條和《實(shí)驗(yàn)區(qū)條例實(shí)施辦法》20條，劃定鄒平、菏澤為縣政建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，隸屬山東鄉(xiāng)村建設(shè)研究院。中央政府的專門法規(guī)及地方政府的相關(guān)實(shí)施條例，為地方自治改革提供了基本的法律框架和依據(jù)。這樣，鄒平的鄉(xiāng)村治理改革就得到了南京政府的正式承認(rèn)，具有了“合法性”，自此進(jìn)入一個(gè)新的階段。

江寧的鄉(xiāng)村自治不僅是由國(guó)民政府一手推動(dòng)的，而且，它作為當(dāng)時(shí)的地方自治模范縣完全是由國(guó)民政府刻意樹立起來(lái)的。1933年2月，江蘇省政府以 “江寧地近首都，國(guó)際觀瞻所系”為由，將該縣設(shè)為自治實(shí)驗(yàn)縣。按照《江蘇省江寧自治實(shí)驗(yàn)縣組織規(guī)程》，由省政府聘請(qǐng)9-13人 組織江寧縣政建設(shè)委員會(huì)，代表省政府全權(quán)指揮監(jiān)督縣政工作?？h政委員會(huì)之下設(shè)縣政府，縣政府設(shè)縣長(zhǎng)一人，縣長(zhǎng)除秉承省政府命令及接受縣政委員會(huì)的指導(dǎo)外，不受其他上級(jí)機(jī)關(guān)的督率。而擔(dān)任江寧縣縣長(zhǎng)的梅思平，是由蔣介石任校長(zhǎng)的中央政治學(xué)校的政治系主任。江寧自治實(shí)驗(yàn)縣享有廣泛的自由決定權(quán)，“對(duì)省政府令辦之事，遇有特殊困難情形，得敘明理由，呈復(fù)請(qǐng)予展緩進(jìn)行”；還可以免解省稅，將之用于發(fā)展地方事業(yè)。[9]該縣還對(duì)現(xiàn)行的地方自治制度進(jìn)行了改革，不僅對(duì)自治區(qū)域進(jìn)行了重新劃分，而且決定村里長(zhǎng)暫不由村里會(huì)議選舉，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)于各村里居民中薦舉加倍人數(shù)，由縣政府擇委。在江寧，村里不再成為一級(jí)自治單位，而“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體不僅沒有獨(dú)立的自治權(quán)，也沒有民主選舉制度，實(shí)際上是自治形式下的政府行政工具”，顯然違背了孫中山地方自治設(shè)想的根本精神。[10]因 此，江寧的鄉(xiāng)村治理改革一開始就是一場(chǎng)政府直接操縱的自上而下的鄉(xiāng)村改良運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)無(wú)論從理論、動(dòng)機(jī)，還是立法等方面，都具有明顯的政府行為的特征。在政府的主導(dǎo)下，江寧縣開展了稅制改革、警政整頓、治安管理、戶籍整理、教育普及、衛(wèi)生倡導(dǎo)、風(fēng)俗改良、農(nóng)村救濟(jì)、農(nóng)技推廣等諸多鄉(xiāng)村治理工作?！?/p>

民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理權(quán)威是一種典型的官－民二元結(jié)構(gòu)，除了政府和民間組織外，政黨只在宏觀層面對(duì)國(guó)家治理起作用，在基層的鄉(xiāng)村治理中，作為執(zhí)政黨的國(guó)民黨組織幾乎沒有什么影響力，黨治在地方層級(jí)幾乎處于虛擬狀態(tài)[11]。以鄒平為例，在農(nóng)村自治改革期間，全縣國(guó)民黨員只有30多人，國(guó)民黨地方組織的權(quán)力觸角基本未滲透到農(nóng)村基層。1935年，縣黨部撤消，縣黨部領(lǐng)導(dǎo)的幾個(gè)團(tuán)體組織也在此前后解散或停止活動(dòng)，在這種情況下，國(guó)民黨對(duì)鄒平地方政府和鄉(xiāng)村基層組織便難以實(shí)施直接而有效的控制。定縣的情況也類似，在鄉(xiāng)村治理方面國(guó)民黨地方黨部并沒有發(fā)揮主導(dǎo)作用。定縣全縣的國(guó)民黨黨員在1929年為208人，其中農(nóng)民僅20人，鄉(xiāng)村中黨員十分鮮見?？h黨部領(lǐng)導(dǎo)的縣區(qū)農(nóng)民協(xié)會(huì)、婦女協(xié)會(huì)因經(jīng)費(fèi)無(wú)著，活動(dòng)甚少，影響力不大。在全面推行鄉(xiāng)村自治的1930年，定縣黨務(wù)活動(dòng)停頓。1931年定縣黨務(wù)活動(dòng)恢復(fù)后，全縣的國(guó)民黨黨員已經(jīng)劇減為127人，廣大鄉(xiāng)村基本上沒有黨員。

與民國(guó)時(shí)期極不相同，20世紀(jì)80年代后，中國(guó)農(nóng)村的治理表現(xiàn)為一種三元權(quán)威結(jié)構(gòu)，即中國(guó)共產(chǎn)黨的基層組織、政府和村民組織。作為唯一執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨組織不僅在國(guó)家的宏觀治理中起著決定性作用，而且在基層的農(nóng)村治理中也起著核心作用。農(nóng)村黨支部在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)作用在1998年頒布的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中被明確地以法律的形式肯定下來(lái)：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。”[12]中國(guó)共產(chǎn)黨現(xiàn)有6600萬(wàn)黨員，其中農(nóng)民黨員的比例雖在黨的歷史上處于最低水平，但仍占約32%，農(nóng)村黨支部在農(nóng)村治理中通常發(fā)揮著骨干作用。1930年代鄒平全縣只有30多名國(guó)民黨員，到1990年代全縣的共產(chǎn)黨員數(shù)則是前者的1000倍，達(dá)到3萬(wàn)多人。對(duì)定縣村干部和村民的問卷調(diào)查顯示，在村兩委會(huì)的關(guān)系問題上，認(rèn)為黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心、村民委員會(huì)應(yīng)服從黨支部領(lǐng)導(dǎo)的占44%；認(rèn)為村委會(huì)是由全體村民選出來(lái)的，黨支部應(yīng)該尊重村民委員會(huì)的意見的占18%；回答說(shuō)不清的占38%。從調(diào)查村的訪談情況看，多數(shù)回答是村民委員會(huì)應(yīng)服從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。鄒平只有8％的村民認(rèn)為村委會(huì)應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村治理的核心。

在目前中國(guó)的政治框架下，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家和社會(huì)全部政治生活的領(lǐng)導(dǎo)核心，在各級(jí)地方政權(quán)組織中，黨組織與政府機(jī)構(gòu)一并設(shè)立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的干部也享受政府公務(wù)員待遇。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨的組織不僅是國(guó)家和社會(huì)的公共權(quán)威的組成部分，而且是官方的主要公共權(quán)威。如果不是從嚴(yán)格的文字意 義上，而是從實(shí)際的意義上說(shuō)，可以把黨組織一并看作鄉(xiāng)村治理中的政府權(quán)威。根據(jù)這樣的邏輯，來(lái)反觀1980年代后全面推行的以村民自治為核心的農(nóng)村治理改革，那么就可以看到，政府在農(nóng)村治理中的決定性作用不但更加明顯和更加強(qiáng)大，而且更加充分和更加完備，政府對(duì)農(nóng)村治理的主導(dǎo)作用幾乎達(dá)到了極致。它主要體現(xiàn)在以下這些方面。

首先，政府直接推動(dòng)了包括村民自治在內(nèi)的農(nóng)村治理改革。通常認(rèn)為，1980年代中國(guó)以村民自治為核心的農(nóng)村治理改革，發(fā)端于中國(guó)農(nóng)村自發(fā)的民主實(shí)踐。如果僅從時(shí)間上衡量，這一說(shuō)法是正確的。人民公社體制解體后，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了權(quán)力真空，產(chǎn)生了一系列問題。“1980年底，廣西河池地區(qū)的宜山、羅山兩縣農(nóng)村，出于社會(huì)治安管理的迫切需要，農(nóng)民們自發(fā)地組建了一種全新的基礎(chǔ)性權(quán)力共同體——村民委員會(huì)，以取代正在迅速瓦解之中的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)組織”[13]。這一新型的政治組織隨即在農(nóng)村社區(qū)擴(kuò)散開來(lái)。然而，作為一場(chǎng)全國(guó)性的農(nóng)村治理改革運(yùn)動(dòng)，村民自治完全是政府自上而下推動(dòng)的結(jié)果。1982年新憲法明確規(guī)定了村民委員會(huì)的自治體制，同年的中共中央36號(hào)文件要求在部分農(nóng)村開展村民委員會(huì)自治的試點(diǎn)工作。

第二，政府設(shè)立規(guī)制，從根本上規(guī)范、制約和引導(dǎo)農(nóng)村治理的結(jié)構(gòu)、職能和方向。在國(guó)家層面，繼1982年的《中華人民共和國(guó)憲法》明確村民自治的法律地位后，中央政府在1987年頒布了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（試行），1998年正式頒布了修改后的村委會(huì)組織法。1982年后，中共中央及中共中央辦公廳發(fā)布了一系列推行村民自治、加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的文件。根據(jù)中央政府和中共中央的法律和文件精神，各級(jí)地方政府分別根據(jù)各地的實(shí)際情況制訂了詳細(xì)的村民自治條例和規(guī)定。例如河北省，1990年省人民代表大會(huì)頒布了《河北省村民委員會(huì)組織條例》，1993年 省民政廳制訂了《河北省村委會(huì)換屆選舉試行辦法》?？h（市）、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)則根據(jù)中央和省的相關(guān)法規(guī)制訂各種各樣的村委會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則和程序性規(guī)定。各級(jí)政府除了制定村民自治的種種規(guī)制外，還制定了各種有關(guān)農(nóng)村治理其他方面的規(guī)則和條例，如關(guān)于計(jì)劃生育、村民議事、財(cái)務(wù)管理、農(nóng)村穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)承包等等。鄒平縣委縣 政府頒發(fā)的《鄒平縣村鎮(zhèn)工作規(guī)范化建設(shè)實(shí)施細(xì)則》總共有50條規(guī)定，基本上囊括了農(nóng)村治理的主要內(nèi)容。

第三，政府基本上控制著農(nóng)村的治理精英。根據(jù)法律和黨章的規(guī)定，作為農(nóng)村主要治理精英的村黨支部委員和村委會(huì)委員，都必須通過(guò)直接選舉產(chǎn)生。然而，村兩委會(huì)的選舉是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，支委會(huì)選舉由上級(jí)黨委直接組織，村委會(huì)選舉也是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉指導(dǎo)委員會(huì)之類的專門機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政 府通過(guò)控制選舉程序，在絕大多數(shù)情況下能夠?qū)⒆约嚎粗械暮蜻x人通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)槊襁x的治理精英。如果說(shuō)，隨著農(nóng)村基層民主的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于必須由全體村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)主任和委員的人選越來(lái)越難以操控的話，那么，對(duì)于作為村級(jí)治理領(lǐng)導(dǎo)核心的黨支部成員的人選一般仍有足夠的把握，必要時(shí)甚至可以由鄉(xiāng) 鎮(zhèn)黨委直接任命村黨支部書記。即使是在村委會(huì)選舉中，政府仍通過(guò)宣傳、組織、培訓(xùn)、引導(dǎo)等途徑和方法，發(fā)揮著至關(guān)重要的甚至是決定性的作用。

第四，政府官員直接駐村參加村級(jí)治理。在現(xiàn)行的村治模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向各村派出黨政官員直接參與村級(jí)治理，是一種十分普遍的做法。這些派駐村里的干部通常被稱為“駐村干部”或“包村干部”，他們通常負(fù)責(zé)數(shù)個(gè)村的村務(wù)治理。這些“駐村干部”實(shí)際上是政府在農(nóng)村中的代表，他們的主要職責(zé)，是代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對(duì)各自負(fù)責(zé)的村落進(jìn)行管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。他們一般不參與日常村務(wù)管理，但對(duì)村委會(huì)和黨支 部的選舉、村兩委會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)、村干部的監(jiān)督、計(jì)劃生育、稅費(fèi)征收等重大村務(wù)，往往直接參與管理。在定州，向各村派出聯(lián)系干部甚至被認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府管理和指導(dǎo)村務(wù)的主要方式。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)從機(jī)關(guān)干部中抽調(diào)農(nóng)村經(jīng)驗(yàn)豐富、懂經(jīng)濟(jì)、會(huì)管理、責(zé)任心強(qiáng)的鎮(zhèn)直干部到村、街任黨支部副書記、或村委會(huì)代理副主任等職 務(wù)。鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常到村里指導(dǎo)工作，通過(guò)制定和貫徹規(guī)范性文件進(jìn)行管理和指導(dǎo)。這些“駐村干部”除了履行上述職能外，也幫助村民解決一些實(shí)際問題，并因而獲得村民的好感。

第五，政府提供鄉(xiāng)村治理的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。民國(guó)時(shí)期，中國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)極其落后，鄉(xiāng)村普遍十分貧困，農(nóng)村幾乎沒有任何公共財(cái)政。所以，政府提供必要的經(jīng)費(fèi)，事實(shí)上這往往成為村治改革的前提條件。解放后，中國(guó)農(nóng)村一直推行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟(jì)制度，在一些地方，村級(jí)財(cái)政有一定的積累。在改革開放后的今天，中國(guó)農(nóng)村的生產(chǎn)力得到了極大的釋放，農(nóng)民生活水平迅速提高，從而也為村級(jí)公共財(cái)政 的積累提供了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)。因此，政府的經(jīng)費(fèi)投入不再是推行村民自治的前提。然而，與城鎮(zhèn)相比，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還很不發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入還很低，農(nóng)村的公共積累普遍不足。因而，對(duì)于多數(shù)農(nóng)村而言，政府的財(cái)政補(bǔ)助仍然是影響村務(wù)管理的重要因素。政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段影響村級(jí)治理的主要方式，是對(duì)村干部實(shí)行職務(wù)補(bǔ)貼和福利 補(bǔ)助。

第六，政府定期對(duì)村干部進(jìn)行培訓(xùn)和教育。對(duì)農(nóng)村的管理精英進(jìn)行教育和培訓(xùn)，在民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村自治實(shí)驗(yàn)中也是十分通行的做法，梁漱溟設(shè)立鄉(xiāng)村建設(shè)研究院的主要宗旨之一，就是培訓(xùn)鄉(xiāng)村的自治人才。這種做法在現(xiàn)行的村治實(shí)踐中仍被廣泛采用。定期對(duì)新當(dāng)選的村支部書記、村委會(huì)主任進(jìn)行輪訓(xùn)和教育，是縣（市）、鄉(xiāng)、鎮(zhèn) 黨委和政府管理農(nóng)村事務(wù)的日常工作之一。中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)縣（市）委員會(huì)都設(shè)有培訓(xùn)干部的黨校，縣級(jí)黨校主要培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的干部，但通常也舉辦村支部書記和村委會(huì)主任短期培訓(xùn)班。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也設(shè)有黨校，它們的主要職能就是培訓(xùn)村兩委會(huì)的主要干部。些年在中國(guó)農(nóng)村普遍推行的農(nóng)村“三講”和“三個(gè)代表”學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，實(shí)際上也主要是針對(duì)農(nóng)村干部進(jìn)行政治教育的方式。

無(wú)論在民國(guó)時(shí)期還是在當(dāng)代，鄉(xiāng)村治理雖然都是由政府推動(dòng)和主導(dǎo)的，官方的權(quán)威機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村治理中起著決定性的作用，但是，從形式上和制度上看，鄉(xiāng)村治理的主要公共權(quán)威卻是民間的自治機(jī)構(gòu)和其他民間組織。

按照南京國(guó)民政府頒布的《縣組織法》，各縣按戶口及地方情形劃分為若干區(qū)，區(qū)置區(qū)公所，設(shè)區(qū)長(zhǎng)一人，管理區(qū)自治事務(wù)；區(qū)長(zhǎng)在適當(dāng)時(shí)候?qū)嵭忻襁x。區(qū)以下劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，置鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，各設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)選舉產(chǎn)生，并由區(qū)公所呈報(bào)縣政府備案；在區(qū)長(zhǎng)民選實(shí)行之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)應(yīng)選出加倍之人數(shù)，報(bào)由區(qū)公所轉(zhuǎn)請(qǐng)縣 長(zhǎng)擇任，并由縣長(zhǎng)匯報(bào)民政廳備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民以25戶為閭，5戶為鄰，閭鄰長(zhǎng)由本閭鄰居民會(huì)議選舉產(chǎn)生，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)報(bào)區(qū)公所轉(zhuǎn)報(bào)縣政府備案。[14]根據(jù)中國(guó)國(guó)民黨第三屆中央執(zhí)行委員會(huì)第二次全體會(huì)議通過(guò)的“完成縣自治案”決議案，到1933年底，各地籌備自治機(jī)關(guān)應(yīng)完全設(shè)立，并于1934年完成地方自治。[15]但實(shí)際上，到1934年3月，全國(guó)多數(shù)省份只做到完成縣政府組織，劃定自治區(qū)，編定鄉(xiāng)鎮(zhèn)，劃分閭鄰；少數(shù)省份做到召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所。[16]各種跡象表明，鄉(xiāng)村自治的實(shí)際運(yùn)作并不理想。

上述制度結(jié)構(gòu)只是一種法理形態(tài)，各地在實(shí)行中并不劃一，尤其是在自治實(shí)驗(yàn)縣，民間治理機(jī)構(gòu)具有各不相同的形態(tài)。在梁漱溟的鄒平實(shí)驗(yàn)中，直接負(fù)責(zé)村民自治的組織機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)學(xué)和村學(xué)，其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是學(xué)董會(huì)，學(xué)董會(huì)再推選學(xué)長(zhǎng)和鄉(xiāng)村理事，前者由“齒德并茂”、“群情所歸”者擔(dān)任，主要作為道德楷模和矛盾糾紛的調(diào)解者，后者負(fù)責(zé)具體事務(wù)。江寧在自治實(shí)驗(yàn)期間大幅度地改變了法律規(guī)定的自治層級(jí)劃分，先是變縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、閭鄰四級(jí) 制為縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下取消閭鄰，劃分村里，并將村里設(shè)定為構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)之分子，而非自治單位之一級(jí)；繼而又?jǐn)U并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，裁撤區(qū)公所，自治層級(jí)變?yōu)榭h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)。[17]平教會(huì)則打算在定縣廢除原有的鄉(xiāng)村自治制度，在縣政府之下實(shí)行以公民服務(wù)團(tuán)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)委員會(huì)制度。

與民國(guó)時(shí)期不同，中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的自治權(quán)威機(jī)構(gòu)全國(guó)劃一。村兩委會(huì)，即村民委員會(huì)和村黨支部委員會(huì)，是村的自治權(quán)威機(jī)構(gòu)，村民委員會(huì)主任（村長(zhǎng)）和村黨支部書記是村務(wù)的最高領(lǐng)導(dǎo)者。村委會(huì)一般下設(shè)治安、調(diào)解、計(jì)劃生育、婦代會(huì)等小組或委員會(huì)。盡管事實(shí)上村黨支部或者由村黨支部和村委會(huì)聯(lián)合組成的“兩委會(huì)聯(lián)席會(huì)議”在絕大多數(shù)情況下是村的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但從制度上說(shuō)，村民代表大會(huì)和村民全體會(huì)議是村的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。

除了法定的農(nóng)村自治權(quán)威機(jī)構(gòu)外，其他各種農(nóng)民自發(fā)成立或政府倡導(dǎo)成立的民間組織也在鄉(xiāng)村治理中起著重要的作用。這些民間組織主要有三類，一類是由中國(guó)的傳統(tǒng)文化產(chǎn)生的，如農(nóng)村中的宗族或家族組織、廟會(huì)組織等；一類是互助性的公益組織，如合作社、青苗會(huì)、農(nóng)林會(huì)、積善堂等；一類是輔助性的自治組織，如治安會(huì)、 巡邏隊(duì)、民主理財(cái)小組、民兵組織、計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、老年協(xié)會(huì)等。在傳統(tǒng)文化的影響相對(duì)于城鎮(zhèn)而言更大的農(nóng)村，宗族或家族組織不僅在民國(guó)時(shí)期，即使在當(dāng)今也仍然對(duì)農(nóng)村治理發(fā)生著重大影響，在某些領(lǐng)域，它們的影響甚至超過(guò)法定的自治機(jī)構(gòu)。一些農(nóng)村中的公益組織由于為村民辦事而深受他們擁護(hù)，在鄉(xiāng)村治理中往往也有 著不可取代的作用。民國(guó)時(shí)期江寧湯山的積善堂和河北定縣的平教會(huì)，在許多村民的印象中，其影響超過(guò)了正式的自治權(quán)威機(jī)構(gòu)。一項(xiàng)專門對(duì)當(dāng)代農(nóng)村民間組織的研究也表明，改革開放后，中國(guó)農(nóng)村的民間組織得到了迅速發(fā)展，它們對(duì)農(nóng)村政治生活的影響和作用正在日益增大[18]。

綜上所述，民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理權(quán)威是一種典型的官—民 二元結(jié)構(gòu)，而改革時(shí)期則呈現(xiàn)為黨、政府和民間的三元結(jié)構(gòu)，但黨和政府實(shí)質(zhì)上都屬于官方的權(quán)威結(jié)構(gòu)。民國(guó)時(shí)期和改革時(shí)期的鄉(xiāng)村治理權(quán)威結(jié)構(gòu)雖然有著顯著的區(qū)別，但政府權(quán)威或官方權(quán)威在其中的主導(dǎo)性地位卻是相同的。政府不僅直接推動(dòng)了鄉(xiāng)村的治理改革，而且通過(guò)經(jīng)濟(jì)的、政治的和法律的手段規(guī)范和制約著鄉(xiāng)村治理改 革的進(jìn)程和方向。

三、主體：村民、鄉(xiāng)賢、干部

鄉(xiāng)村治理的主體當(dāng)然是廣大村民。如果按照在治理中的地位和作用來(lái)劃分不同的角色，那么鄉(xiāng)村治理的主體又可進(jìn)而區(qū)分為普通村民、農(nóng)村精英（即俗稱的鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)紳、能人）和村干部。

村民的積極參與是實(shí)現(xiàn)村治的基礎(chǔ)，他們的素質(zhì)、能力、參政熱情直接決定著農(nóng)村治理的優(yōu)劣。以村民自治為核心的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理改革，對(duì)普通村民至少有三個(gè)方面的基本要求：起碼的物質(zhì)生活條件、文化教育基礎(chǔ)和參政熱情。民國(guó)時(shí)期和現(xiàn)在的鄉(xiāng)村治理改革一般都從這三個(gè)方面著手來(lái)提高村民的綜合素質(zhì)。

梁漱溟的鄒平鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)最初從興辦鄉(xiāng)農(nóng)學(xué)校（不久改稱民眾學(xué)校）、成立農(nóng)業(yè)合作社、改良農(nóng)業(yè)這三個(gè)方面展開，體現(xiàn)的正是上述培育現(xiàn)代合格村民的思路。他創(chuàng)立的鄉(xiāng)村建設(shè)研究院采取了興辦鄉(xiāng)農(nóng)學(xué)校的方式來(lái)實(shí)施村民教育。1932年1月，訓(xùn)練部派師生300余人分赴各區(qū)鄉(xiāng)，興辦鄉(xiāng)農(nóng)學(xué)校。這年冬天，全縣共辦起鄉(xiāng)農(nóng)學(xué)校91處，參加學(xué)習(xí)的村民3996人。鄉(xiāng)農(nóng)學(xué)校起初設(shè)在條件較好的大村，每區(qū)5—8處，后來(lái)發(fā)展到幾個(gè)小村合辦。鄉(xiāng)農(nóng)學(xué)校接受研究院指導(dǎo)，學(xué)校輔導(dǎo)員全部由訓(xùn)練部學(xué)生擔(dān)任。村民學(xué)習(xí)以3個(gè)月為期，課程為三民主義、精神陶煉、識(shí)字、史地、鄉(xiāng)村自衛(wèi)、農(nóng)業(yè)科技等。除正規(guī)鄉(xiāng)農(nóng)學(xué)校外，一些村立小學(xué)還附設(shè)了鄉(xiāng)農(nóng)夜校，教育對(duì)象為全村男女老幼，學(xué)習(xí)內(nèi)容為識(shí)字、時(shí)事、農(nóng)業(yè)知識(shí)等。截至1933年冬，全縣共開辦了156處夜校，參加夜校的農(nóng)民共5241人。另外，一些村還設(shè)立了女子部或女校，向農(nóng)村婦女傳授家事、衛(wèi)生及育兒知識(shí)。[19]

晏陽(yáng)初在定縣推行的鄉(xiāng)村治理改革以“平民教育”為旗幟，其領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體以“中華平民教育促進(jìn)會(huì)（平教會(huì)）”命名，遵循的也是同樣的思路。晏陽(yáng)初認(rèn)為，中國(guó)問題的核心是人的問題，而人的問題歸根到底在教育。只有通過(guò)對(duì)平民進(jìn)行教育，才能培養(yǎng)國(guó)民的元?dú)?，改進(jìn)國(guó)民的生活，鞏固國(guó)家的基礎(chǔ)。由于農(nóng)民占全國(guó)人口的80%， 鄉(xiāng)村是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，因此平民教育的對(duì)象首先應(yīng)該是農(nóng)民。通過(guò)社會(huì)調(diào)查，晏陽(yáng)初發(fā)現(xiàn)農(nóng)民有愚、窮、弱、私四大缺點(diǎn)，遂提出了相應(yīng)的對(duì)策：以文藝教育治愚，培養(yǎng)農(nóng)民的知識(shí)力；以生計(jì)教育治窮，培養(yǎng)農(nóng)民的生產(chǎn)力；以衛(wèi)生教育治弱，培養(yǎng)農(nóng)民的強(qiáng)健力；以公民教育治私，培養(yǎng)農(nóng)民的團(tuán)結(jié)力。這四大教育的 實(shí)現(xiàn)途徑是學(xué)校式、社會(huì)式、家庭式“三大方式”。

江寧縣湯山農(nóng)民教育館針對(duì)當(dāng)?shù)匚拿こ涑獾那闆r開展文化教育，開辦了民眾學(xué)校，并采用循環(huán)教學(xué)法，以民眾學(xué)校學(xué)生為中心，讓學(xué)生將所學(xué)傳授給其家庭成員，以使更多的村民有接受教育的機(jī)會(huì)。他們還創(chuàng)設(shè)了婦女工讀班，利用鄉(xiāng)村婦女的閑暇時(shí)間，傳授一定的文字、常識(shí)，并提倡家庭工藝，以改進(jìn)其生活。

民國(guó)時(shí)期所開展的村民教育，雖包括了豐富的內(nèi)容，如定縣分為四大教育，鄒平江寧的民眾學(xué)校也都開設(shè)了較多課目，但是，在文盲比例高達(dá)80%的背景下，主持者不得不將主要精力花費(fèi)在掃盲上。這種情況目前已有了根本的改觀。

從1980年代開始，中國(guó)政府在城鄉(xiāng)強(qiáng)制實(shí)行普遍的九年制義務(wù)教育，農(nóng)村居民的基礎(chǔ)國(guó)民教育基本上得到了保證，在我們所選擇的三個(gè)個(gè)案中，青壯年農(nóng)民的識(shí)字率已經(jīng)達(dá)到或接近100％。在這種新的教育背景下，進(jìn)行基礎(chǔ)性的文化教育已經(jīng)不再是提高村民素質(zhì)的第一要求，而專業(yè)的致富能力、農(nóng)業(yè)技術(shù)和民主法制意識(shí)的培訓(xùn)則成為培育現(xiàn)代合格村民的首要任務(wù)。

定州市對(duì)農(nóng)民群眾和干部的教育強(qiáng)調(diào)“四個(gè)突出”： 突出法制教育，把依法行政、依法辦事自覺貫穿到各項(xiàng)工作中，杜絕干部違法施政現(xiàn)象。同時(shí)以法律進(jìn)家活動(dòng)為載體，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民群眾法律法規(guī)教育，不僅使廣大群眾學(xué)會(huì)用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益，而且還要認(rèn)識(shí)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一性，營(yíng)造執(zhí)法守法的濃厚氛圍。突出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)的教育，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng) 濟(jì)規(guī)律去指導(dǎo)生產(chǎn)、加工和銷售，從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的問題。突出現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)科技知識(shí)的教育，提高干部群眾的科技水平。突出思想道德教育，提高農(nóng)民的社會(huì)公德、家庭美德意識(shí)，保持良好的社會(huì)風(fēng)氣。此外，市里還統(tǒng)一實(shí)施“新世紀(jì)、新農(nóng)村、新科技”萬(wàn)名青年培訓(xùn)工程，把廣大農(nóng)村居民的注意力、興奮點(diǎn)引導(dǎo)到千方百計(jì)增加收入上來(lái)。

1996-1998年，共青團(tuán)鄒平縣委在農(nóng)村的工作以培養(yǎng)農(nóng)村青年科技星火帶頭人、建立示范基地為重點(diǎn)，實(shí)施了農(nóng)村青年致富工程。1996年5月，團(tuán)縣委制作了青年致富工程展版，在縣城進(jìn)行展出，并聘請(qǐng)省農(nóng)科院蔬菜專家在孫鎮(zhèn)舉辦了培訓(xùn)班，全縣140名種菜能手聽取了專家的技術(shù)講座和現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)。同年7月，聘請(qǐng)10名教授、專家到鄒平指導(dǎo)科技致富，八田、韓店等鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)村青年獲得了大量致富信息，學(xué)到了一定致富本領(lǐng)。1997年團(tuán)縣委開展了“一助一、奔小康”活動(dòng)，全縣有1500名農(nóng)村青年科技星火帶頭人自愿結(jié)對(duì)幫助1名貧困青年團(tuán)員限期奔小康。各基層團(tuán)組織還利用各類協(xié)會(huì)、基地，對(duì)青年進(jìn)行培訓(xùn)，印發(fā)了5萬(wàn)余份科技材料。1997年11月，團(tuán)縣委籌資11萬(wàn)元，創(chuàng)建了鄒平團(tuán)縣委良種兔場(chǎng)，開展了“六位一體”服務(wù)，實(shí)施推廣種兔、回收兔毛、防疫治病、代售籠具、發(fā)放技術(shù)資料及培訓(xùn)為一體的全方位服務(wù)。

差不多在每一村，總有一些村民的文化素質(zhì)較高、管理能力較強(qiáng)、比較富裕、辦事比較公道或德高望重，他們是鄉(xiāng)村的精英，在農(nóng)村治理中起著極為重要的作用。在比較研究中我們有趣地發(fā)現(xiàn)，村民眼中的精英標(biāo)準(zhǔn)在不同時(shí)期有一些微妙的變化?？傮w上說(shuō)，鄉(xiāng)村精英都必須同時(shí)具備德和才雙重素質(zhì)。然而，民國(guó)時(shí)期村民們更加看 重的是鄉(xiāng)村精英的“德”，即推崇德高望重的“鄉(xiāng)賢”；現(xiàn)在的村民則更加看重鄉(xiāng)村精英的“能”，即重視致富能力和管理能力強(qiáng)的“能人”。但不論怎樣，鄉(xiāng)村精英在農(nóng)村治理中都發(fā)揮著重要的作用，他們的影響在一些領(lǐng)域甚至超過(guò)了法定的鄉(xiāng)村干部。

例如，在民國(guó)時(shí)期的江寧縣湯山鄉(xiāng)，人們一致認(rèn)為當(dāng)時(shí)管理積善堂的唐慶階“比鎮(zhèn)長(zhǎng)威信大”。人們有事總是喜歡找唐解決，而不是找鄉(xiāng)長(zhǎng)解決。在我們近期對(duì)湯山的訪問中，老人們還生動(dòng)地?cái)⑹隽颂茟c階解決村民與林警隊(duì)、地方政府及軍隊(duì)沖突的“模范林跑反”事件。1931年 秋，湯山劉崗頭村、沿村、周家邊、王家莊、小伏牛山以及句容的西巷、東巷、南巷等村數(shù)百名村民在當(dāng)?shù)丶澥縿⒅俱y（劉三）帶領(lǐng)下，沖擊湯山模范林場(chǎng)，毀了林場(chǎng)的房子，繳了林警的槍。南京衛(wèi)戍司令部派出軍隊(duì)進(jìn)行彈壓。劉三急忙找到唐慶階，唐竟能動(dòng)用關(guān)系，把劉三藏到張世希的軍隊(duì)中，然后將事態(tài)平息。[20]

鄉(xiāng)村精英的這種重要作用，在當(dāng)代的農(nóng)村治理中也同樣存在。一些能力強(qiáng)的村民在自己致富后，如果為人正派，辦事公道，又能為村的集體事業(yè)做出某種奉獻(xiàn)，那么，他就會(huì)在村中具有很高的威望。這些人即使沒有進(jìn)入村委會(huì)或村黨支部，他們?nèi)詴?huì)在村民中產(chǎn)生很大的影響。反之，一個(gè)合法當(dāng)選的村長(zhǎng)或村支書，如果沒有較強(qiáng)的 致富能力，既沒有使自己先富起來(lái)，更沒有讓全村的人富起來(lái)，那么，他的權(quán)威就會(huì)遇到極大的挑戰(zhàn)。一些農(nóng)村治理的研究者以至于認(rèn)為，目前中國(guó)農(nóng)村的治理模式是一種“能人”治村的模式。對(duì)江寧古泉村的案例研究表明：能人個(gè)人的主觀意志和個(gè)人能力在鄉(xiāng)村治理中的作用十分突出，這里的“強(qiáng)自治”甚至不是完整意義上的村民自治，而是一種能人帶領(lǐng)下的村民自治，是一種“能人政治”。

千方百計(jì)激發(fā)這些鄉(xiāng)村精英參與村公共事務(wù)管理的積極性，并且通過(guò)合法的手段使他們順利當(dāng)選為村的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，使這些“在野的”社會(huì)精英成為“執(zhí)政的”政治精英，防止他們成為與合法的鄉(xiāng)村公共權(quán)威和政府相抗衡的力量，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治的關(guān)鍵所在。

顯而易見，梁漱溟在鄒平的鄉(xiāng)村自治制度設(shè)計(jì)中已經(jīng)充分注意到了這一點(diǎn)。他特別注重將農(nóng)村中具有聲望、地位和影響的鄉(xiāng)紳納入作為鄉(xiāng)村自治權(quán)威機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)學(xué)和村學(xué)中，充任學(xué)董和學(xué)長(zhǎng)。按照他的制度設(shè)計(jì)，各地的鄉(xiāng)學(xué)成立前，須先組織鄉(xiāng)學(xué)學(xué)董會(huì)。學(xué)董會(huì)由鄉(xiāng)中有信用、有資望的領(lǐng)袖組成，“因?yàn)槌k此事，非先得鄉(xiāng)村領(lǐng)袖的同意與幫助，就無(wú)法作起”。為得到鄉(xiāng)村領(lǐng)袖的同意和幫助，研究院和實(shí)驗(yàn)縣政府通常要先派輔導(dǎo)員到各鄉(xiāng)，拜訪鄉(xiāng)村有資望的人，向其說(shuō)明鄉(xiāng)學(xué)的辦法，請(qǐng)他們出來(lái)領(lǐng)導(dǎo)大家辦理地方興革事 業(yè)，然后組織學(xué)董會(huì)。學(xué)董會(huì)視鄉(xiāng)的大小有學(xué)董十幾人或幾十人不等。鄉(xiāng)內(nèi)各村學(xué)理事及未設(shè)村學(xué)村的村長(zhǎng)為當(dāng)然學(xué)董，另外由縣政府聘請(qǐng)一至三名素孚眾望、熱心公益的本鄉(xiāng)人士為聘任學(xué)董。學(xué)董會(huì)成立后，從學(xué)董中推選一位“齒德并茂”、“群情所歸”的人擔(dān)任學(xué)長(zhǎng)；并推選一至三位熱心公益、辦事能力強(qiáng)的人為常務(wù)學(xué)董，其中一位擔(dān)任鄉(xiāng)理事。村學(xué)的組成過(guò)程和結(jié)構(gòu)與此類似。

從1949年到改革開放前，執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨一直把政治素質(zhì)當(dāng)作壓倒一切的干部標(biāo)準(zhǔn)，在遴選農(nóng)村干部時(shí)也同樣如此。所以，除了文化大革命特殊時(shí)期由村革命委員會(huì)掌權(quán)外，鄉(xiāng)村的權(quán)力長(zhǎng)期集中在黨支部，黨員基本上壟斷了農(nóng)村的政治權(quán)力，傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)紳”“鄉(xiāng)賢”型精英被極大地邊緣化。毫無(wú)疑問，中國(guó)共產(chǎn)黨吸納了眾多工人、農(nóng)民和知識(shí)分子精英，但它不可能將所有精英吸納進(jìn)黨內(nèi)。在農(nóng)村，由于村黨支部壟斷了全部政治權(quán) 力，農(nóng)民中的黨員具備某種政治地位和政治勢(shì)力，所以，一些黨員干部從維護(hù)自身利益出發(fā)，想方設(shè)法拒斥其他精英分子進(jìn)入黨組織。農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，大量能人脫穎而出，這些致富能人成為新一代的鄉(xiāng)村精英，但原有的村治體制將他們排除在公共權(quán)威機(jī)構(gòu)之外。于是，政治精英與社會(huì)精英在許多農(nóng)村成為明顯 不同的兩個(gè)勢(shì)力圈。1980年代中共中央決定在全國(guó)農(nóng)村推行村民自治制度，與村黨支部同為村級(jí)治理權(quán)威的村委會(huì)成員由全體村民選舉產(chǎn)生。這種村民自治制度的推行當(dāng)然首先是出于發(fā)展農(nóng)村民主政治的需要，但是從農(nóng)村治理的意義上說(shuō)，它也為最大限度地吸納鄉(xiāng)村精英參加村務(wù)管理提供了可能。

村民自治制度為新一代的鄉(xiāng)村精英成為合法的村治權(quán)威開辟了通道，將中國(guó)農(nóng)村治理推進(jìn)到了一個(gè)新的發(fā)展階段，對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的整體進(jìn)步和發(fā)展具有里程碑式的意義。然而，它也帶來(lái)了民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理所不曾遇到的新問題。這就是，如何協(xié)調(diào)村黨支部和村委會(huì)這兩個(gè)鄉(xiāng)村治理權(quán)威組織之間的關(guān)系。在現(xiàn)行的農(nóng)村政治體制 下，這兩者都是合法的農(nóng)村公共管理權(quán)威。村黨支部是村民委員會(huì)組織法規(guī)定的農(nóng)村“領(lǐng)導(dǎo)核心”，村民委員會(huì)是憲法和村委會(huì)組織法規(guī)定的農(nóng)村自治權(quán)力機(jī)構(gòu)。村民委員會(huì)是由全體村民在全村范圍內(nèi)直接選舉產(chǎn)生的，村黨支部只是從全體黨員中選舉產(chǎn)生的，因 此，從精英來(lái)源的范圍和民意的基礎(chǔ)來(lái)看，村委會(huì)甚至比黨支部更廣泛，但黨支部是現(xiàn)行體制規(guī)定的不可動(dòng)搖的村務(wù)領(lǐng)導(dǎo)核心。這樣一種制度安排，加上在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期鄉(xiāng)村精英自身也正在經(jīng)歷新老交替的過(guò)程，在村委會(huì)和黨支部之間必然會(huì)形成一種張力。事實(shí)上，大量的研究已經(jīng)證明，農(nóng)村兩委會(huì)的關(guān)系問題已經(jīng) 成為嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)鍵性因素。兩委會(huì)矛盾和沖突所導(dǎo)致的財(cái)務(wù)混亂、村務(wù)荒廢、村政失控現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮。在少數(shù)地方，甚至演變?yōu)榇迕衽c政府的直接對(duì)立和沖突。

為解決目前農(nóng)村兩委會(huì)之間的緊張關(guān)系，學(xué)者們提出了三種可能的途徑。一是降低村黨支部的傳統(tǒng)權(quán)威，提升村委會(huì)的權(quán)威，使村委會(huì)在村務(wù)管理中起首要作用；二是加強(qiáng)村黨支部建設(shè)，維護(hù)黨支部在村治中的核心地位和首要作用，明確村委會(huì)在村務(wù)管理中相對(duì)于黨支部的輔助地位；三是整合村兩委會(huì)的核心成員，使其合而成為 一個(gè)統(tǒng)一的鄉(xiāng)村治理權(quán)威。第一種途徑在目前并不具備現(xiàn)實(shí)的可能性，第二種和第三種辦法在各地農(nóng)村其實(shí)已經(jīng)通過(guò)不同的形式開始實(shí)踐。在一些地方，上級(jí)黨委和政府明確要求，在村級(jí)治理中村黨支部負(fù)第一位的責(zé)任，通俗地說(shuō)就是，“書記是一把手，村長(zhǎng)是二把手”。 一些學(xué)者進(jìn)而指出，村黨支部是村的決策機(jī)構(gòu)，村委會(huì)是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而村民代表大會(huì)或村民大會(huì)則是村的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。在另一些地方，上級(jí)政府明確要求，村黨支部和村委會(huì)聯(lián)合組成村兩委會(huì)聯(lián)席會(huì)議，作為全村的最高決策機(jī)構(gòu)，村里的重大事務(wù)必須經(jīng)過(guò)兩委會(huì)聯(lián)席會(huì)議審議通過(guò)。中共中央組織部正在全國(guó)農(nóng)村推廣的“兩票制”選舉村黨支部的辦法，實(shí)質(zhì)上是一種增大村支部權(quán)威的合法性、鞏固其作為村領(lǐng)導(dǎo)核心地位的制度變革。所謂“兩票制”選舉黨支部委員，就是先在普通村民中就黨支部委員候選人進(jìn)行信任投票，超過(guò)一定票數(shù)的候選人才能進(jìn)入支部大會(huì)由黨員正式投票選舉。這里的“兩票”，第一票其實(shí)是信任票，第二票才是真正的選舉票。但在“兩票制”選舉做得較好的地方，第一票對(duì)于候選人的當(dāng)選也至關(guān)重要。鼓勵(lì)村支部委員和村委會(huì)委員交叉任職，特別是鼓勵(lì)黨支部書記與村委會(huì)主任由一人兼任，也是目前不少 地方的做法。例如，鄒平縣委和縣政府，突出強(qiáng)調(diào)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，旗幟鮮明地支持黨支部成員積極參與選舉，大力提倡黨支部書記兼任村委會(huì)主任、兩委成員交叉任職。在1999年的第六屆村委會(huì)換屆選舉中，全縣858個(gè)行政村，村兩委交叉兼職的1160人，占總?cè)藬?shù)的41%，支部書記兼村民委員會(huì)主任的226人，兼職率26.3%。其中禮參鎮(zhèn)各村書記、主任一人兼的高達(dá)53%。[21]2002的第七屆村委會(huì)換屆選舉，村委會(huì)成員中有黨支部成員1095人，兼職率達(dá)42%，村主任與支部書記一人兼的有206人，兼職率26%。

由此可見，無(wú)論在民國(guó)時(shí)期還是在改革時(shí)期，農(nóng)村民主治理的主體始終是村民自己，而村民中被遴選為法定治理者的村干部和那些雖不是村干部但在村民中有勢(shì)力和影響的“鄉(xiāng)賢”、“鄉(xiāng)紳”、“能人”等所起的作用超過(guò)普通村民。鄉(xiāng)村精英的標(biāo)準(zhǔn)從民國(guó)時(shí)期到改革時(shí)期已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，但這些精英對(duì)鄉(xiāng)村治理的重要性卻依然如故。如何通過(guò)制度化途徑，使這些鄉(xiāng)村精英成為法定的政治精英，防止“官方的”和“民間的”兩部分精英的對(duì)立和沖突，仍然是鄉(xiāng)村善治的決定性環(huán)節(jié)。在當(dāng)前的農(nóng)村治理中，一個(gè)新的緊迫問題是，如何協(xié)調(diào)分別通過(guò)各自的合法途徑進(jìn)入村委會(huì)和村黨支部的兩部分鄉(xiāng)村精英之間的關(guān)系，使他們不致發(fā)生結(jié)構(gòu)性的沖突。

四、過(guò)程：選舉、決策、監(jiān)督

正如前面所說(shuō)的那樣，村民尤其是村民中的精英分子的基本物質(zhì)條件、綜合素質(zhì)、參政積極性和管理能力是鄉(xiāng)村善治的前提。不過(guò)，通過(guò)什么樣的制度和程序，保證那些德才兼?zhèn)洹⑥k事公道、深受村民敬重的鄉(xiāng)村精英成為法定的治理權(quán)威，并且保證普通村民能夠有權(quán)參與村干部的選舉和對(duì)重大村務(wù)的監(jiān)督、管理，對(duì)于鄉(xiāng)村的善治 同樣有著至關(guān)重要的意義。完全可以說(shuō)，選舉、決策、管理、監(jiān)督等活動(dòng)，構(gòu)成了近代鄉(xiāng)村治理的基本過(guò)程。

近代鄉(xiāng)村治理改革的重要內(nèi)容之一，是引進(jìn)作為現(xiàn)代民主政治基礎(chǔ)的選舉制度，這也是這一改革的進(jìn)步意義所在。自清末以來(lái)，關(guān)于地方自治的立法中，均規(guī)定了選舉鄉(xiāng)村自治權(quán)威的內(nèi)容。如清末的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)居民有選舉自治職員之權(quán)，而當(dāng)時(shí)對(duì)選民資格限制綦嚴(yán)，年滿25歲的男性，在本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)接續(xù)居住3年以上，年納正稅或公益捐2元以上者，方有選舉資格，而且同時(shí)規(guī)定了7條剝奪選民資格的條款，包括吸鴉片和不識(shí)文字。女子只有在納稅額超過(guò)當(dāng)?shù)剡x民內(nèi)納稅最多之人的情況下，才有選舉資格。[22]南京國(guó)民政府的《縣組織法》規(guī)定，區(qū)長(zhǎng)由區(qū)民選任（區(qū)長(zhǎng)民選于該法施行一年后，由省政府就各縣地方情形酌定時(shí)期咨請(qǐng)內(nèi)政部核準(zhǔn)行之）；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)選舉產(chǎn)生，在區(qū)長(zhǎng)民選實(shí)行之前，選出加倍之?dāng)?shù)，由縣長(zhǎng)擇任；閭鄰長(zhǎng)由閭鄰居民選舉產(chǎn)生。[23]此時(shí)選民的范圍已較清末大為擴(kuò)展，除了明文規(guī)定被剝奪公民權(quán)者外，“中華民國(guó)人民無(wú)論男女，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)居住一年或有住所達(dá)二年以上，年滿二十歲，經(jīng)宣誓登記后為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民，有出席鄉(xiāng)民大會(huì)或鎮(zhèn)民大會(huì)及行使選舉罷免創(chuàng)制復(fù)決之權(quán)”。[24]按 照法律規(guī)定，當(dāng)時(shí)不僅有嚴(yán)密的選舉程序，而且選舉自治職員的級(jí)別高于當(dāng)代。但是，在缺乏民主傳統(tǒng)而經(jīng)濟(jì)文化又極為落后的背景下，這種民主選舉必然具有極大的局限性。對(duì)于當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村自治職員選舉的具體情形，由于相關(guān)資料缺乏，學(xué)術(shù)研究中還相當(dāng)模糊，大致可以肯定的是，即使是在實(shí)行了選舉制度的地方，也只有閭鄰 長(zhǎng)的選舉比較名符其實(shí)，區(qū)長(zhǎng)的選舉則從未實(shí)行過(guò)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)（上引《縣組織法》中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)大致相當(dāng)于現(xiàn)在的村長(zhǎng)）的選任事實(shí)上還更多地保留著傳統(tǒng)的推選辦法，而且各地在具體做法上有所差異（尤其是在自治實(shí)驗(yàn)縣）。

民初定縣翟城村仿效日本模范町村的做法，村長(zhǎng)、村佐和村里其他自治職員由村民公舉產(chǎn)生。這種村民公舉的方式顯然不是真正的民主選舉，但也在相當(dāng)程度上體現(xiàn)了村民的意愿；雖仍不脫紳治的范圍，但無(wú)疑擴(kuò)大了民意基礎(chǔ)。鄒平村學(xué)是各村的法定治理權(quán)威，由學(xué)董、學(xué)長(zhǎng)和村理事（村長(zhǎng)）組成。村學(xué)教員先從村中遴選學(xué)董候 選人，然后召集村民開會(huì)咨詢同意后，由縣政府聘任。進(jìn)行村民咨詢時(shí)每戶出一名代表，參加咨詢的代表須過(guò)全村農(nóng)戶半數(shù)，以全體同意為原則。如有人對(duì)候選人提出異議，經(jīng)1/3以上出席代表附議，即應(yīng)另提人選；附議人數(shù)不足1/3時(shí)，由縣政府決定。江寧縣政府在重新厘定自治區(qū)域后，認(rèn)為“各村里初行成立，居民之自治能力，甚屬薄弱，四權(quán)之行使，誠(chéng)恐無(wú)方”，為“慎重”起見，第一屆村里長(zhǎng)的產(chǎn)生，沒有舉行選舉，而是令各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)在各村里居民中舉薦2倍于村里長(zhǎng)實(shí)際人數(shù)的候選人，暫時(shí)由縣政府從中擇派。

由村民選舉產(chǎn)生村干部，是當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村政治民主最具有歷史意義的事件，是農(nóng)村民主治理最實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。這一民主過(guò)程大體分為兩個(gè)階段，第一階段是在試行村民自治初期對(duì)村委會(huì)干部進(jìn)行間接選舉，村民首先選舉產(chǎn)生村民代表，村民代表再就上級(jí)指定的村長(zhǎng)等村干部進(jìn)行正式投票選舉。第二階段則由村民直接選舉村干部， 俗稱“海選”，它最初產(chǎn)生于吉林省的梨樹縣[25]。

“海選”有兩個(gè)基本特征，一是政府在選舉前不指定村民委員會(huì)委員和主任的候選人，候選人由選民依法提名產(chǎn)生，二是不經(jīng)選舉村民代表這一環(huán)節(jié)，而由全體選民直接選舉產(chǎn)生村主任和其他村委會(huì)干部。1990年代后，直接選舉村委會(huì)干部的“海選”方 法開始在全國(guó)農(nóng)村逐漸推廣。但直到目前，村民選舉的發(fā)展程度仍參差極大，直接選舉和間接選舉這兩種選舉辦法仍并存于廣大的中國(guó)農(nóng)村，而由政府指定候選人的做法則越來(lái)越少見。在定州，最近一屆村委會(huì)仍由村民間接選舉產(chǎn)生，即村民選舉產(chǎn)生村民代表，再由村民代表選舉出村委會(huì)干部和村長(zhǎng)。江寧農(nóng)村雖然在最近的村 委會(huì)選舉中采用了“海選”的辦法，但形式主義的成份居多。鄒平農(nóng)村從1999年第六屆村委會(huì)選舉開始就較好地實(shí)行了“海選”。鑒于村民直選是新生事物，法律性、政策性強(qiáng)，程序復(fù)雜，操作過(guò)程中稍有不慎就會(huì)引發(fā)矛盾，影響大局，因此，在程序上，鄒平縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抓住了三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一是嚴(yán)把村民選舉委員會(huì)成立關(guān)，堅(jiān)持由村民大會(huì)或村民小組會(huì)議推選產(chǎn)生，不作指定；二是嚴(yán)把時(shí)間關(guān)，堅(jiān)持選舉日前20天公布選民名單，預(yù)選后5日內(nèi)舉行選舉，選舉后10日內(nèi)依法成立下屬委員會(huì)，推選村民小組長(zhǎng)、村民代表；三是嚴(yán)把公告關(guān)，全縣統(tǒng)一規(guī)定公告式樣，6個(gè)公告一個(gè)不能少。具體操作中，堅(jiān)持“四必須，四不準(zhǔn)”：必須嚴(yán)格按法定程序規(guī)范操作，依法辦事，不準(zhǔn)指定、委派或者撤換村民選舉委員會(huì)成員；必須堅(jiān)持由村民直接選舉產(chǎn)生村委會(huì)成員候選人，不準(zhǔn)變通推選候選人法定程序和隨意撤選正式候選人；必須組織召開由全體選民參加的選舉大會(huì)，不準(zhǔn)采用戶代表方式召開選舉大會(huì)或者采取“流動(dòng)票箱”方式代替選舉大會(huì)；必須當(dāng)眾公開唱票、計(jì)票，并當(dāng)場(chǎng)公布選舉結(jié)果，不準(zhǔn)暗地計(jì)票或不公開選舉結(jié)果。真正做到了法律規(guī)定的程序一步不少，應(yīng)該交給群眾的權(quán)利一 點(diǎn)不留。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在張貼布告、公布選舉時(shí)間、地點(diǎn)之后，還為每個(gè)選民印制了書面通知，由選舉委員會(huì)成員逐戶送到選民手中，使參選率明顯提高，在2002年的第七屆選舉中達(dá)到93％。對(duì)“海選”前后村委會(huì)構(gòu)成的比較研究表明，直接選舉產(chǎn)生的村委會(huì)干部的素質(zhì)明顯高于間接選舉產(chǎn)生的干部。

通過(guò)任命、推選或選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)村自治權(quán)威組織，作為治理一村事務(wù)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)享有一村之內(nèi)最高的決策權(quán)和管理權(quán)，但實(shí)際情況卻要復(fù)雜得多。在民國(guó)時(shí)期，自治法規(guī)屢經(jīng)變易，鄉(xiāng)村自治體的決策權(quán)逐漸下移，法定的村民參與權(quán)逐漸擴(kuò)大。1930年修正公布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》規(guī)定，鄉(xiāng)民大會(huì)或鎮(zhèn)民大會(huì)有審議單行規(guī)程、議決預(yù)算決算、議決鄉(xiāng)公所鎮(zhèn)公所交議事項(xiàng)、議決所屬各閭鄰或公民提議事項(xiàng)的權(quán)力（第21條）。 但就像上文論及的其他內(nèi)容一樣，在這方面，法律條文和實(shí)際又一次表現(xiàn)出極大的差距，區(qū)域之間也再一次表現(xiàn)出極大的差異。在民國(guó)初年的定縣翟城村，由村長(zhǎng)、村佐、村公所各股股員、村內(nèi)各區(qū)區(qū)長(zhǎng)等組成的村會(huì)為全村的最高決策機(jī)構(gòu)，凡本村重要自治事項(xiàng)，必須由村會(huì)決定。村會(huì)每月開例會(huì)一次，若遇臨時(shí)事故，由會(huì)長(zhǎng) 隨時(shí)召集，各股股員及區(qū)長(zhǎng)遇有重要問題，須開會(huì)公決時(shí)，也可隨時(shí)請(qǐng)求會(huì)長(zhǎng)，召集臨時(shí)會(huì)。村會(huì)會(huì)議須有半數(shù)以上村會(huì)組成人員出席方得開會(huì)，會(huì)議采取簡(jiǎn)單多數(shù)原則，即得超過(guò)到會(huì)人員半數(shù)贊成即為決議。村會(huì)會(huì)議決定的事項(xiàng)，交由村公所執(zhí)行。由于村公所成員與村會(huì)會(huì)議成員大多重疊，所以，村里的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)其實(shí) 是相當(dāng)集中的。鄒平鄉(xiāng)村的決策機(jī)制也大同小異。學(xué)董會(huì)是全村的最高決策機(jī)構(gòu)，由村理事召集，學(xué)長(zhǎng)、鄉(xiāng)輔導(dǎo)員、村學(xué)教員等可以列席會(huì)議。學(xué)董會(huì)每月至少舉行三次例會(huì)，必要時(shí)村理事可以召集臨時(shí)學(xué)董會(huì)議。學(xué)董會(huì)做出的決定，由村理事負(fù)責(zé)實(shí)施。

比較而言，當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村的決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制則要復(fù)雜得多。從現(xiàn)行的各種相關(guān)制度規(guī)定來(lái)看，村民委員會(huì)、村黨支部、村委會(huì)和村支, 委會(huì)的“兩委聯(lián)席會(huì)議”、村民代表大會(huì)和村民大會(huì)都可以是村務(wù)的決策機(jī)構(gòu)。根據(jù)村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，村民會(huì)議是全村的最高決策機(jī)構(gòu)。村民會(huì)議由18歲以上的全體成年村民組成，但根據(jù)村民委員會(huì)組織法關(guān)于“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開會(huì)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)”的規(guī)定，多數(shù)省市在村民委員會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則或條例中都規(guī)定，400－500人以上的村設(shè)村民代表會(huì)議，作為全村的最高決策機(jī)構(gòu)。村民代表會(huì)議的人數(shù)視人口多少在20－70人之間。村民代表會(huì)議或村民大會(huì)，由村委會(huì)主任或村黨支部書記召集。凡村委會(huì)和村黨支部議定的下列重大事項(xiàng)，必須提交村民代表會(huì)議或全體村民大會(huì)討論通過(guò)，方可辦理：（1）鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳辦法，村提留的收繳及使用；（2）本村享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；（3）從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；（4）村辦學(xué)校、村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案；（5）村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案；（6）村民的承包經(jīng)營(yíng)方案；（7）宅基地的使用方案；（8）村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)[26]。 這些重大事項(xiàng)經(jīng)村民代表會(huì)議或村民大會(huì)審議通過(guò)后，由村委會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施。但從實(shí)際情況看，各村的權(quán)力分配極不相同。最高決策權(quán)真正在村民代表會(huì)議或村民大會(huì)的情況并不多見。在一些地方，兩委會(huì)聯(lián)席會(huì)議是最高決策機(jī)構(gòu)；在另一些地方，村委會(huì)是最高決策機(jī)構(gòu)；在更多的地方，村黨支部是最高決策機(jī)構(gòu)。從定州、鄒平 和江寧目前村級(jí)權(quán)力的實(shí)際分布來(lái)看，更經(jīng)常的情況是，村黨支部是實(shí)際的決策中心，而村委會(huì)則是其執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

使村民有效地對(duì)管理自己的鄉(xiāng)村權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，也是現(xiàn)代農(nóng)村民主治理的重要內(nèi)容。對(duì)村級(jí)權(quán)力的監(jiān)督也像其他權(quán)力監(jiān)督一樣，主要來(lái)自三個(gè)方面。一是上級(jí)權(quán)威的監(jiān)督，二是同級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督，三是民眾的監(jiān)督。民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理，由于缺乏真正的鄉(xiāng)村民主選舉制度，加上決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的相對(duì)集中，雖然在制度設(shè)計(jì) 上力圖使村級(jí)權(quán)力受到村民的制約，但真正有效的制約并非民主的制約，而是上級(jí)權(quán)威的制約。例如在鄒平的“村學(xué)”治理結(jié)構(gòu)中，學(xué)長(zhǎng)在村中的地位最高,為一村師長(zhǎng)，但他不負(fù)責(zé)具體村務(wù)。村務(wù)由村理事（村長(zhǎng)）負(fù)責(zé)處理，村理事掌握著村的實(shí)際治理權(quán)。村民無(wú)權(quán)直接監(jiān)督村理事，他們只能通過(guò)學(xué)長(zhǎng)實(shí)施對(duì)村理事的監(jiān)督。學(xué)長(zhǎng)的主要職責(zé)，就是監(jiān)督和制約村理事的權(quán)力。學(xué)長(zhǎng)要“監(jiān)督理事，勿使生出弊病”。監(jiān)督的方法則比較靈活、“柔性”，“看他有驕橫之處就背地忠告他，看他有陰私之處就趕緊規(guī)戒他”。當(dāng)理事與村民發(fā)生沖突且無(wú)法調(diào)停時(shí)，學(xué)長(zhǎng)可“勸理事辭職，或速謁見縣長(zhǎng)報(bào)告，以便撤換”[27]。監(jiān)督權(quán)最終落在行政權(quán)威身上。

1980年代后，中國(guó)農(nóng)村已經(jīng)發(fā)展起了一整套比較完善的村級(jí)權(quán)力監(jiān)督制度。從制度設(shè)計(jì)上說(shuō)，村委會(huì)、村黨支部、村民代表會(huì)議和村民大會(huì)之間都有相互監(jiān)督和相互制約的功能。村民的直接選舉制度本身就構(gòu)成對(duì)村級(jí)權(quán)力最有效的制約：村民可以通過(guò)手中的選票來(lái)選擇自己滿意的管理者。根據(jù)村民委員會(huì)組織法，本村1/5以 上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會(huì)成員。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開村民會(huì)議，投票表決罷免要求。村民會(huì)議中有半數(shù)以上村民同意罷免時(shí)，罷免即生效。此外，村民還可能通過(guò)村民民主理財(cái)小組等組織對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)督。盡管已經(jīng)有了一整套較為完善的民主監(jiān)督制度，但其實(shí)際效果有限。據(jù)報(bào)道，直到1999年，才在黑龍江省哈爾濱市郊的集樂村發(fā)生中國(guó)農(nóng)村第一起依法由村民罷免村官的事例[28]。所以，從實(shí)際情況看，對(duì)村級(jí)權(quán)力最有效的監(jiān)督仍然是上級(jí)政府的約束。從法律上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能干預(yù)村委會(huì)的工作，也無(wú)權(quán)罷免村委會(huì)干部。但黨委和政府可以 通過(guò)以下兩種基本手段對(duì)村級(jí)權(quán)力形成直接的制約：一是決定村黨支部委員和書記的任免，而村黨支部在絕大多數(shù)農(nóng)村是事實(shí)上的權(quán)力核心；二是通過(guò)控制選舉過(guò)程，保證自己滿意的人當(dāng)選。在少數(shù)極端的情況下，上級(jí)政府甚至可以通過(guò)下派村干部的方式，直接控制村級(jí)權(quán)力。例如，在定州，市委把村級(jí)“九品官”任用問題列入常委會(huì)重要議事日程，通過(guò)暢通“上”、“下”渠道，采取內(nèi)選、下派、外聘等方式，使素質(zhì)較高的年輕干部當(dāng)上了農(nóng)民致富的“領(lǐng)頭雁”。

村民最大限度地參與村務(wù)治理，是農(nóng)村民主治理的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。正如通常強(qiáng)調(diào)的那樣，村民自治主要體現(xiàn)在民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理的過(guò)程中。換言之，村民自治必須讓廣大的農(nóng)民有效地參與農(nóng)村的選舉、決策、監(jiān)督和管理。從前面的敘述中已經(jīng)可以看到，民國(guó)時(shí)期村民參與選舉、決策和監(jiān)督的制度性渠道不 暢。當(dāng)時(shí)村民參與村務(wù)的一條主要途徑，是加入各種村民自治組織，通過(guò)這些村民組織參與村務(wù)的管理。無(wú)論在定縣，還是在鄒平和江寧，鄉(xiāng)村治理的改革者們都極其重視各種村民組織的作用，盡可能地動(dòng)員和鼓勵(lì)更多的村民參與這些村民組織。在定縣的翟城村，除了開辦自治講習(xí)所和新式學(xué)校外，還先后成立了青苗會(huì)、息訟 會(huì)、衛(wèi)生會(huì)、農(nóng)林會(huì)、天足會(huì)、保衛(wèi)團(tuán)、教育會(huì)、防除害蟲會(huì)、勤儉儲(chǔ)蓄會(huì)、輯睦會(huì)、愛國(guó)會(huì)、德業(yè)實(shí)踐會(huì)和愛國(guó)宣講社等村民組織，從而形成了一個(gè)比較完整的自治組織系統(tǒng)，擴(kuò)大了村民的村務(wù)參與途徑。20年代初，翟城村以各種名義直接參加村務(wù)管理的人員涉及全村10個(gè)姓氏，共40余人。其中，有資格參加村會(huì)，進(jìn)而影響村務(wù)決策的有10余人。[29]

從制度安排上說(shuō)，在當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村，所有成年村民都已經(jīng)擁有了參與村務(wù)管理的暢通渠道。依法參加村民委員會(huì)和縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表的直接選舉，參加村民小組的工作，參加村民代表會(huì)議或村民大會(huì)關(guān)于重要村務(wù)的討論，參加對(duì)黨支部委員和支部工作的評(píng)議，監(jiān)督村委會(huì)的工作，已經(jīng)成為村民政治參與的主要途徑。此 外，其他一些村民的參與制度也正在發(fā)揮日益重要的作用。例如，在定州、鄒平和江寧，一般每個(gè)村都設(shè)有村務(wù)公開監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組、村民主議事小組和村民主理財(cái)小組。這些村民專門小組的成員均由村民代表會(huì)議或村民大會(huì)推選或選舉產(chǎn)生，代表村民參與村務(wù)管理，對(duì)全體村民負(fù)責(zé)，對(duì)于失職的小組成員，村民代表會(huì)議或村民 大會(huì)有權(quán)撤換。婦代會(huì)、青年團(tuán)和民兵連（營(yíng)）是政府要求在各地農(nóng)村普遍設(shè)立的群團(tuán)組織，但它們的作用正在逐漸減弱。一些新興的村民組織如能人會(huì)、老年會(huì)、紅白理事會(huì)、禁賭會(huì)的作用則在逐漸增強(qiáng)[30]。

擴(kuò)大貧困農(nóng)民和農(nóng)村婦女等弱勢(shì)群體的參與，對(duì)農(nóng)村民主治理有極其重要的意義。在有著長(zhǎng)期男權(quán)傳統(tǒng)的中國(guó)農(nóng)村，婦女的地位比男性要低得多，農(nóng)村婦女一直是最顯著的社會(huì)弱勢(shì)群體?？梢哉f(shuō)，農(nóng)村婦女在鄉(xiāng)村治理中的地位，在相當(dāng)程度上表征著村民參與的深度和廣度。我們的案例研究表明，婦女的參與在民國(guó)時(shí)期的定縣、江 寧和鄒平鄉(xiāng)村治理改革中普遍受到了重視。首先，婦女開始在制度上正式享有與男子一樣的平等選舉權(quán)，盡管實(shí)際參與水平依然非常之低。南京民國(guó)政府的鄉(xiāng)村自治立法，已經(jīng)賦予婦女平等的公民權(quán)，通過(guò)參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉活動(dòng)，部分婦女初次行使了民主權(quán)利，開始走入鄉(xiāng)村政治生活。其次，婦女開始擁有受教育的 權(quán)利。除了鼓勵(lì)女子接受正規(guī)的學(xué)校教育外，在各實(shí)驗(yàn)縣，農(nóng)村婦女還有機(jī)會(huì)接受職業(yè)教育和培訓(xùn)。江寧湯山農(nóng)民教育館于1929年開辦民眾學(xué)校婦女工讀班，凡年12歲以上、45歲以下不識(shí)字或粗識(shí)字的婦女，均可報(bào)名入學(xué)。初級(jí)班學(xué)習(xí)期限為4個(gè)月，高級(jí)班8個(gè)月，免收學(xué)費(fèi)，手工材料費(fèi)由湯山農(nóng)民教育館供給。做出成品出售后，農(nóng)民教育館再扣除其材料費(fèi)（自由手工材料自備）。凡工讀班學(xué)生，不論是否畢業(yè)，出品均由湯山農(nóng)民教育館現(xiàn)款收買，運(yùn)送城內(nèi)代為銷售。為便利工讀婦女，湯山農(nóng)民教育館托兒所內(nèi)還特設(shè)臨時(shí)班1級(jí)，以供學(xué)員寄托子女。工讀班學(xué)生多來(lái)自社會(huì)下層，1929年9月至1930年1月開辦的第一屆婦女工讀班學(xué)生主要來(lái)自農(nóng)業(yè)、雜貨業(yè)、飯館、柴行、豆腐店、菜館、苦力，尤其以從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的人數(shù)居多，占總數(shù)的62.79%。[31]以 后所招的學(xué)生職業(yè)大體相似。定縣專門設(shè)有婦女平校，還曾打算編寫《婦女千字課》供婦女掃盲用。再次，革除從精神上和肉體上壓迫婦女的傳統(tǒng)禮教和習(xí)俗，主要是買賣婚姻、女子纏足和婦女守寡。為了有效革除這些陋習(xí)，各地不惜采取一些帶有強(qiáng)制性的措施。在鄒平，為改變這些不良習(xí)俗，縣政府成立了女子放足督查委員 會(huì)及督查處，每鄉(xiāng)派一名婦女工作者，負(fù)責(zé)推動(dòng)鄉(xiāng)村婦女放足工作。不僅要對(duì)本鄉(xiāng)本村婦女進(jìn)行宣傳教育，而且還負(fù)責(zé)協(xié)助鄉(xiāng)村組織對(duì)婦女放足進(jìn)行檢查，對(duì)執(zhí)意纏足者實(shí)行處罰。最后，通過(guò)成立專門的婦女組織，維護(hù)和促進(jìn)婦女自身的權(quán)益。如形形色色的女子夜校、婦女工讀班、婦女協(xié)會(huì)、母親會(huì)、主婦會(huì)、閨女會(huì)、女子放 足委員會(huì)、婦女談話會(huì)、婦嬰衛(wèi)生會(huì)等等。這些女性利益團(tuán)體不僅對(duì)培育和增強(qiáng)婦女參政意識(shí)和現(xiàn)代意識(shí)起到了重要作用，而且在推動(dòng)?jì)D女解放，維護(hù)婦女權(quán)益，幫助農(nóng)村婦女解決實(shí)際困難方面也起了重要的作用。

改革時(shí)期中國(guó)農(nóng)村婦女的境遇與民國(guó)時(shí)期的婦女不可同日而語(yǔ)，其政治參與程度也有天壤之別。改革時(shí)期農(nóng)村婦女的參與早已不再停留在接受教育和改革陋習(xí)等基本的婦女解放目標(biāo)上，而是開始享受真正的男女平等參與權(quán)。這突出地表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是婦女參選率極大地提高，二是村務(wù)管理中婦女的作用日益重要，三是婦女的 權(quán)益切實(shí)得到保障。對(duì)定州、江寧和鄒平鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀的研究表明，從村民小組長(zhǎng)的選舉，到村民代表選舉、村委會(huì)選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表選舉，婦女完全享有與男子同樣的權(quán)利；與男性村民一樣，女性村民的參選率也在90％以上。農(nóng)村婦女在鄉(xiāng)村治理中具有日益重要的作用，最集中地表現(xiàn)在女性村民直接參加村委會(huì)和村黨支部的比例在不斷提高。鄒平縣婦聯(lián)積極推進(jìn)婦女參政議政。1996年起開展婦代會(huì)主任進(jìn)村黨支部委員會(huì)、村民委員會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建婦女組織和綜合管理三項(xiàng)工作，到目前為止，婦代會(huì)主任進(jìn)“兩委”比例達(dá)到99.3%。對(duì)基層?jì)D女組織實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制，在村一級(jí)通過(guò)直選和聘任兩種形式使兩委都有婦代會(huì)主任參加，在最近一次的選舉中，直選進(jìn)村委會(huì)的婦女121人，占全縣858個(gè)村的14.1%，選進(jìn)黨支部的75人，占8.7%，聘任進(jìn)村委會(huì)的691人，占80.5%。[32]

雖然農(nóng)村婦女的地位今非昔比，但與男性村民相比仍處于弱勢(shì)地位，有效地維護(hù)婦女權(quán)益仍然是今日農(nóng)村治理的重要任務(wù)，各級(jí)政府在這方面采取了許多行政性和非行政性的措施。例如，根據(jù)國(guó)家的《婦女發(fā)展綱要》制訂各地的婦女發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》在基層法院設(shè)專門的婦女兒童合法權(quán)益合議 庭，對(duì)女性干部的比例提出明確的要求，對(duì)婦女干部定期進(jìn)行培訓(xùn)，等等?？隙▼D女的“半邊天”作用，實(shí)現(xiàn)男女平等，是中國(guó)共產(chǎn)黨及其政府的基本目標(biāo)，從鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村婦女在政治生活中的作用確實(shí)變得越來(lái)越重要。但是，案例研究也表明，與男性村民相比，農(nóng)村婦女在鄉(xiāng)村治理中的作用還相當(dāng)有限，例如，女性村民參加村“兩委會(huì)”成員的主要是村婦代會(huì)主任，而這一角色在村級(jí)治理中的實(shí)際作用并不大，出任村委會(huì)主任或村黨支部書記的女性村民比例極低，1999年鄒平縣只有5位女村委會(huì)主任，3位女支書[33]。

概而言之，鄉(xiāng)村民主治理的發(fā)展過(guò)程，就是不斷擴(kuò)大村民參與的過(guò)程，特別是參與村級(jí)選舉、村務(wù)管理、村重大事務(wù)的決策和對(duì)村干部的監(jiān)督的過(guò)程。保證農(nóng)村中的貧困農(nóng)民和婦女等弱勢(shì)人群的參與，是促進(jìn)和保護(hù)村民合法權(quán)益的一個(gè)重要尺度，這一點(diǎn)在民國(guó)時(shí)期和改革時(shí)期的農(nóng)村民主治理改革中得到了有力的證實(shí)，婦女的參與 是鄉(xiāng)村治理改革一個(gè)明顯的亮點(diǎn)。與民國(guó)時(shí)期相比，當(dāng)代的中國(guó)農(nóng)村民主治理幾乎在所有重要的領(lǐng)域，都取得了突破性的進(jìn)展。例如，村民直接選舉的全面推行、村民參選率的大幅度提高、村務(wù)公開的普遍推行，等等。但是，在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等村民治理的基本方面，與鄉(xiāng)村善治的理想目標(biāo)仍有相當(dāng)大的差距。

注釋：[1]參見李德芳：《民國(guó)鄉(xiāng)村自治問題研究》，第17頁(yè)，人民出版社，2001年；冷雋：《地方自治述要》，第79頁(yè)，正中書局，1935年；孔雪雄：《中國(guó)今日之農(nóng)村運(yùn)動(dòng)》，第438頁(yè)，中山文化教育館，1934年。

[2] 參閱行政院縣政設(shè)計(jì)委員會(huì)主編：《總理地方自治遺教》、《總裁地方自治言論》，正中書局，1941、1940年。

[3] 定縣1986年改置定州市；江寧縣2000年底撤縣設(shè)區(qū)。

[4] 關(guān)于近年來(lái)國(guó)內(nèi)鄉(xiāng)村治理研究文獻(xiàn)的綜合性理論分析，可參閱景躍進(jìn)

：“村民自治的意義闡釋與理論化嘗試”，載華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問題研究中心編《中國(guó)農(nóng)村研究》2001年卷，第87－117頁(yè)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2002年。

[5] 參見俞可平：《政治與政治學(xué)》，第16－24頁(yè)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年。

[6] 俞可平：“治理與善治：一種新的政治分析框架”，《南京社會(huì)科學(xué)》2001年第9期。

[7]《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》（光緒三十四年十二月二十七日頒布），第1條。

[8] 梁漱溟：《鄉(xiāng)村建設(shè)理論》，重慶，鄉(xiāng)村書店，1939年，附錄，“我們的兩大難處”。

[9] 江寧自治實(shí)驗(yàn)縣縣政府：《江寧縣政概況》，“緒言”，第1頁(yè)，大陸印書館，1934年。

[10] 參見李德芳：《民國(guó)鄉(xiāng)村自治問題研究》，第146-148頁(yè)。

[11] 參閱王奇生：“黨政關(guān)系：國(guó)民黨黨治在地方層級(jí)的運(yùn)作（1927-1937）”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2001年第3期。

[12] 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（1998年11月4日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)），第3條。

[13] 白鋼、趙壽星：《選舉與治理：中國(guó)村民自治研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001，第35頁(yè)。

[14] 《縣組織法》（1930年7月7日國(guó)民政府第二次修正公布）。

[15] 中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)宣傳部編：《地方自治》，1931年印行，第46頁(yè)。

[16] 胡次威：《民國(guó)縣制史》，大東書局，1948年，第79頁(yè)。

[17]許瑩漣、李競(jìng)西、段繼李編述：《全國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)概況》，山東鄉(xiāng)村建設(shè)研究院，1935年，第532-535頁(yè)。

[18] 俞可平：“中國(guó)農(nóng)村民間組織與治理的變遷”，見俞可平等著《中國(guó)公民社會(huì)的興起與治理的變遷》，第1－28頁(yè)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年。

[19] 宋樂顏：《鄒平的成年教育》，《鄉(xiāng)村建設(shè)半月刊》第6卷第15期，1937年4月16日。

[20] 據(jù)2001年9月15日上午俞可平、金太軍、馬俊亞對(duì)數(shù)位湯山鎮(zhèn)老人的訪談?dòng)涗洝?/p>

[21] 《鄒平縣貫徹落實(shí)〈村民委員會(huì)組織法〉和省〈實(shí)施辦法〉的情況匯報(bào)》，中共鄒平縣委，鄒平縣人民政府，1999年6月。

[22] 《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》（光緒三十四年十二月二十七日頒布）第16、17條。

[23] 《縣組織法》（1930年7月7日國(guó)民政府第二次修正公布），第32、42、45條。

[24] 《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》（1929年9月18日國(guó)民政府公布），第7條。

[25] 參閱余維良：“‘海選’故鄉(xiāng)的選舉歷程”，見王振耀等編《中國(guó)村民自治前沿》，315－409頁(yè)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000年。

[26] 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（1998年11月4日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)），第19條。

[27] 《村學(xué)鄉(xiāng)學(xué)辦法》，

[28] 李昌平、趙巖：“首例村民罷免村官的故事”，《炎黃春秋》2003年第4期。

[29] 米迪剛、尹仲材：《翟城村》，第21-23頁(yè)。

[30] 俞可平：“中國(guó)農(nóng)村的民間組織與治理的變遷”，《中國(guó)公民社會(huì)的興起與治理的變遷》，第1－28頁(yè)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年。

[31]趙顏如：《本館婦女工讀班的實(shí)施經(jīng)過(guò)》，《農(nóng)民教育》第1卷第6期，1931年6月20日，第9、10、4、7－8頁(yè)。

[32] 《鄒平縣基層?jì)D女組織建設(shè)情況匯報(bào)》，鄒平縣婦聯(lián)，2002年12月。

[33] 2000年8月25日鄒平縣婦聯(lián)主任潘玉蘭在課題組召開的座談會(huì)上的發(fā)言。