俞可平：政府創(chuàng)新的若干關(guān)注點(diǎn) ——關(guān)于1500則地方政府創(chuàng)新案例的分析報告

改革開放以來，我們在政府管理體制方面做了大量改革，取得了巨大的成就，但也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。通過對過去10年中申報“中國地方政府創(chuàng)新獎”的1500多個案例的統(tǒng)計分析，我們發(fā)現(xiàn)，以下16個方面是各級政府改革創(chuàng)新的重點(diǎn)所在?，F(xiàn)將各級政府在這些領(lǐng)域中取得的主要成就以及存在的問題簡析如下。

1、大力推進(jìn)行政機(jī)關(guān)自身的改革，確立依法行政和法治政府目標(biāo)，提高政府機(jī)關(guān)的績效

改革開放以來，特別是引入社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制之后，黨和國家一直強(qiáng)調(diào)進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，提高執(zhí)政能力。政府自身建設(shè)的重點(diǎn)，是合理地設(shè)置政府的管理機(jī)構(gòu)和管理職能，提高政府行為的績效;強(qiáng)調(diào)依法行政，將政府行為納入法制的軌道;更多地聽取公眾對政府機(jī)關(guān)的意見，在政府績效評估中日益增大民意的比重，以增強(qiáng)政府的公信力。在這方面存在的主要問題有：政府的公信力正在嚴(yán)重流失，依法行政的程度還不高，離法治政府的目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)木嚯x，科學(xué)的政府績效和國家治理評估體系急需建立。

2、改善政府的公共服務(wù)體制，建設(shè)服務(wù)型政府

進(jìn)入21世紀(jì)后，中共中央及時提出了建設(shè)服務(wù)型政府的政府改革目標(biāo)，這既反映了黨和政府執(zhí)政為民和為人民服務(wù)的根本宗旨，也體現(xiàn)了政府現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。在服務(wù)型政府建設(shè)方面，各級政府在過去十年中取得了重大成就，例如增大公共服務(wù)的投入，擴(kuò)大公共服務(wù)的范圍，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，許多地方的政府“一站式服務(wù)”大大方便了群眾。但仍然存在一些不可忽視的問題，例如，公共服務(wù)的制度供給相當(dāng)缺乏，公共服務(wù)的均等化程度偏低，官僚主義作風(fēng)在一些部門依然比較嚴(yán)重。

3、推行政務(wù)公開，建設(shè)透明政府

政務(wù)公開的意義是多方面的：它事關(guān)公民的正當(dāng)知情權(quán)和信息權(quán)，關(guān)系到公民對政府政策和官員行為的有效監(jiān)督，關(guān)系到?jīng)Q策的民主化，還關(guān)系到政府的廉潔。在過去的十年中，中國政府在政務(wù)公開方面推出了許多重大的改革舉措，例如，頒布政府信息公開條例、要求進(jìn)行重大政策公示和官員任前公示等。但下面這些問題仍然不可忽視：政務(wù)公開的相關(guān)法律和制度機(jī)制很不完善，各級黨委的政務(wù)公開明顯落后于政府機(jī)關(guān)，不少地方政府沒有切實(shí)履行政府信息公開條例的規(guī)定，決策公開性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公民的需求，官員財產(chǎn)公開制度遲遲沒有建立起來。

4、推廣電子政務(wù)，提高行政效率，改善公共服務(wù)質(zhì)量

互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)已經(jīng)成為公共管理和公共服務(wù)不可或缺的基本工具。電子政務(wù)對于政府管理創(chuàng)新具有多方面的重大意義，可以大大提高行政效率，增加政府事務(wù)的透明度，擴(kuò)大公民參與的渠道。在過去的十年中，經(jīng)過中央政府的大力推動，許多地方政府紛紛引入了電子政務(wù)系統(tǒng)，有效地提高了政府管理和公共服務(wù)的質(zhì)量。這方面存在的主要問題是：地方政府之間在發(fā)展電子政務(wù)方面差距很大，許多地方政府缺乏電子政務(wù)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，不少已經(jīng)建立的電子政務(wù)系統(tǒng)實(shí)際效率不高，電子政務(wù)的普及率與網(wǎng)民發(fā)展的速度不相適應(yīng)。

5、簡化審批，減少管制，提高效率，方便群眾

管制政府強(qiáng)化行政審批，增大政府尋租的機(jī)會，而市場經(jīng)濟(jì)和服務(wù)型政府則必然要求減少行政審批的環(huán)節(jié)與程序，提高行政效率，最大限度地方便公民。政府不是企業(yè)，不應(yīng)當(dāng)有獲利的動機(jī)，但政府應(yīng)當(dāng)像企業(yè)那樣有低成本、高效益的行為準(zhǔn)則。在過去的十年中，行政管制開始放松，行政效率明顯提高，從中央到地方，有將近一半的行政審批程序得以減少。在這方面，比較突出的問題是：政府的行政成本畸高，一些領(lǐng)域中行政管制過多，但在某些領(lǐng)域則出現(xiàn)了行政管理的真空地帶，在行政管制中，政出多門的現(xiàn)象尤其嚴(yán)重。

6、擴(kuò)大社會保障的范圍，促進(jìn)社會的公平正義，推動和諧社會建設(shè)

公平正義是社會主義的首要價值，實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一應(yīng)當(dāng)是社會主義的優(yōu)越性所在。市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯勢必導(dǎo)致收入差距的擴(kuò)大，進(jìn)而造成教育、衛(wèi)生、安全、參與、養(yǎng)老甚至司法的不公平。對于市場經(jīng)濟(jì)的不足，只有通過政府的積極干預(yù)才能得到有效遏制。在過去的十年中，國家的發(fā)展戰(zhàn)略逐漸從“效率優(yōu)先，兼顧公平”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;更加注重公平正義”，并且提出了建設(shè)社會主義和諧社會的戰(zhàn)略目標(biāo)。社會保障作為建設(shè)和諧社會與促進(jìn)公平正義的一項基本制度得到了前所未有的重視，從中央到地方，各級政府相繼推出了許多重大舉措。但從總的情況看，我國的社會保障程度還相當(dāng)?shù)停青l(xiāng)差別和東西部差別在社會保障方面也呈現(xiàn)出繼續(xù)擴(kuò)大的態(tài)勢，覆蓋全民的福利國家體制亟待建立。

7、實(shí)施扶貧政策，建立社會救助制度，維護(hù)社會弱勢群體的權(quán)益

市場經(jīng)濟(jì)不僅不會自發(fā)地消除困難群體和貧困人口，反而會催生新的弱勢群眾。實(shí)施扶貧和救助政策，維護(hù)弱勢群體的權(quán)益，是各級政府的基本責(zé)任。各級政府充分利用了現(xiàn)行政治體制的優(yōu)勢和傳統(tǒng)的政治資源，在扶貧和救助方面取得了舉世矚目的成就。這方面我們需要解決的主要問題是：建立長久的、持續(xù)的扶貧機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從以輸血型扶貧為主，轉(zhuǎn)向以造血型扶貧為主;在政府救助之外，盡快建立民間的社會救助體制;除了繼續(xù)注重對困難群體的物質(zhì)性救助之外，更加注重教育、司法、環(huán)境等方面的制度性救助，除了繼續(xù)注重對貧困人口的幫助外，更加注重對婦女、兒童、民工、殘疾人員和少數(shù)民族的幫助，從而全面地維護(hù)弱勢群體和少數(shù)民族的權(quán)益。

8、改革社區(qū)管理體制，促進(jìn)城市居民自治

快速的城鎮(zhèn)化、大量農(nóng)民工進(jìn)城和大規(guī)模的人口流動，催生了當(dāng)代中國眾多的城市社區(qū)管理問題。傳統(tǒng)的城市管理制度不僅嚴(yán)重?fù)p害外來居民的正當(dāng)權(quán)益，而且也不適應(yīng)戶籍居民的正當(dāng)需求，并開始影響城市社區(qū)的和諧穩(wěn)定。為此，一些地方政府先后開展了包括戶籍制度和社區(qū)管理制度在內(nèi)的城市社會管理體制改革的探索，取得了一些突破性的進(jìn)展。但是，這方面存在的問題仍然相當(dāng)嚴(yán)重：現(xiàn)行戶籍制度造成了城市戶籍居民與非戶籍居民之間的發(fā)展不平衡、城市居民自治和城市社區(qū)管理都面臨著嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

9、改革完善民間組織管理體制，發(fā)揮公民社會的建設(shè)性作用

一個相對獨(dú)立的公民社會的興起，是改革開放給當(dāng)代中國社會帶來的最重大的變化之一。原先對民間組織的管理體制已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)這一重大變化，為此，一些有遠(yuǎn)見的地方政府開始探索新的民間組織管理體制，其著眼點(diǎn)不再是阻止和防范民間組織，而是積極培育民間組織，建立國家與公民社會的合作伙伴關(guān)系，充分發(fā)揮民間組織的積極作用。在培育公民社會方面，存在的主要問題是：現(xiàn)行民間組織登記管理體制已經(jīng)不適應(yīng)目前社會組織發(fā)展的需要，并形成了對民間組織健康發(fā)展的束縛;政府對民間組織的制度性和財政性支持不夠;民間組織與政府組織之間缺乏足夠的信任;從總體上說，現(xiàn)存社會組織的行政化色彩過重。

10、化解矛盾，加強(qiáng)治安，維護(hù)社會穩(wěn)定

穩(wěn)定壓倒一切，是改革開放以來歷任黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的基本策略。改革開放的過程，其實(shí)也是中國社會根本性轉(zhuǎn)型的過程。舊的利益格局瓦解了，傳統(tǒng)的管理體制打破了，正統(tǒng)的道德價值觀消解了，這一切都引發(fā)了眾多新的利益沖突和價值觀沖突，從而使得社會穩(wěn)定遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，各級政府進(jìn)行了艱苦的探索，從整體上維護(hù)了轉(zhuǎn)型時期的穩(wěn)定局面，這種努力和成績必須充分肯定。但以下問題仍需要我們高度警醒：犯罪率居高不下，公眾的社會安全感明顯不足，恐怖活動成為新的威脅，以疏為主的動態(tài)穩(wěn)定機(jī)制尚未建立，而以堵為主的靜態(tài)穩(wěn)定機(jī)制正在積累社會的不穩(wěn)定因素。

11、發(fā)揮現(xiàn)行政治體制的優(yōu)勢，探索協(xié)商民主的新形式，擴(kuò)大政府決策的民主化

在黨的十七大提出、黨和國家著力推動的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四種民主形式中，民主選舉和民主決策具有最重要的意義。民主選舉可以解決權(quán)力產(chǎn)生的問題，民主決策則可以解決權(quán)力的運(yùn)用問題。對于民主政治而言，這是兩個不可或缺的環(huán)節(jié)。在民主選舉方面，中國現(xiàn)行法律的制度授權(quán)相對不足，但在民主決策方面，現(xiàn)行的制度空間則相當(dāng)廣闊。一些地方政府在推動決策民主和協(xié)商民主方面作出了一些突破性的改革。但存在的一些問題同樣不可忽視：決策民主的制度化程度不高，一些好的做法遲遲不能在更大的范圍推廣，形式主義現(xiàn)象在各種協(xié)商民主和決策民主嘗試中比較普遍存在。

12、逐步擴(kuò)大競爭性選舉，穩(wěn)步推進(jìn)民主政治的進(jìn)步

民主離不開選舉，尤其是競爭性選舉。沒有競爭性選舉，選舉就可能變成推舉。但是，我國沒有選舉的文化傳統(tǒng)，公民的選舉經(jīng)驗也不足。競爭性選舉給我們造成了一個相當(dāng)大的困境：不推進(jìn)競爭性選舉，民主政治就難有突破性的發(fā)展;若推進(jìn)競爭性選舉，則有可能帶來極大的政治風(fēng)險。繼廣大農(nóng)村實(shí)行競爭性的“海選”后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣兩個行政層級，一些改革者大膽而審慎地進(jìn)行了多種形式的競爭性選舉試驗。但總的說來，這方面的進(jìn)展很少。我們對競爭性選舉還存在一些恐懼心理，競爭性選舉制度也很不完善，試點(diǎn)性的突破改革也不多見，甚至憲法和法律明確規(guī)定的縣以下人大代表直接選舉也由于缺乏可操作性機(jī)制而在很大程度上流于形式。

13、廣泛推行村民自治，改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型

中國是一個農(nóng)業(yè)人口大國，改革開放之初，農(nóng)村與城鎮(zhèn)的人口比例為8：2，在急速城鎮(zhèn)化的三十年后，變?yōu)?.5：5.5。因此，中國最大的問題依然是“三農(nóng)”問題。不解決農(nóng)民問題，中國的社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型就無法實(shí)現(xiàn)。無論是大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)改革，如家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，還是大規(guī)模的政治改革，如競爭性的選舉，首先都是從農(nóng)村開始的，這反映了黨和國家對中國國情的深刻認(rèn)識和戰(zhàn)略眼光。各級地方政府遵循中央的改革思路，在村民自治和農(nóng)村治理機(jī)制方面做了大量的突破性改革。但是，現(xiàn)行的農(nóng)村治理機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)整個社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的需要，曾經(jīng)對眾多農(nóng)民產(chǎn)生過深遠(yuǎn)影響的家庭承包制度和村民自治制度正面臨著嚴(yán)重困難，對農(nóng)村治理進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改造，建立新型的農(nóng)村土地、房屋、行政、自治和公共服務(wù)制度，已經(jīng)成為解決“三農(nóng)”問題的緊迫任務(wù)。

14、拓寬監(jiān)督公共權(quán)力的渠道，加強(qiáng)對政府權(quán)力的有效監(jiān)督

公民對政府權(quán)力的監(jiān)督，是民主政治的基本要素之一。沒有監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用，導(dǎo)致官員的腐敗，這是政治學(xué)的公理。從上個世紀(jì)90年代開始，中國的腐敗進(jìn)入高峰期，至今仍沒有實(shí)質(zhì)性下降。為了遏制嚴(yán)重的腐敗，黨和國家推出了眾多的反腐倡廉法規(guī)。在過去的十年中，一些地方政府試圖另辟蹊徑，以加大對公共權(quán)力的監(jiān)督力度，例如，開始進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督的試驗，這些新的監(jiān)督形式意義極為重大。但在權(quán)力監(jiān)督方面的突破性舉措不多，預(yù)算監(jiān)督等重要的監(jiān)督新方式得不到推廣，權(quán)力監(jiān)督主要局限于體制內(nèi)的自身監(jiān)督，體制外的公民監(jiān)督嚴(yán)重缺乏。

15、擴(kuò)大公民有序參與的渠道，推進(jìn)人民民主的發(fā)展

人民民主是社會主義的生命，公民參與是人民民主的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。拓寬公民有序參與的渠道，不僅關(guān)系到人民民主的實(shí)現(xiàn)程度，而且直接關(guān)系到社會的政治穩(wěn)定。在公民政治參與需求日益增大的條件下，如果參與渠道不暢通，政府所面臨的政治壓力將不斷增大，直至爆發(fā)嚴(yán)重沖突，影響社會政治穩(wěn)定。在過去的十年中，中央屢屢強(qiáng)調(diào)要拓寬公民有序參與的渠道，一些地方政府也為此做出了積極的響應(yīng)，但總的看來，這方面的探索嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民群眾的需求：公民有序參與的渠道嚴(yán)重短缺，相關(guān)的法律制度未能與時俱進(jìn)，政府對公民參與處于一種被動應(yīng)付的狀態(tài)。

16、完善國有資產(chǎn)管理體制，防止國有資產(chǎn)流失，增大國有資產(chǎn)收益

改革開放以來，我國的所有制形式發(fā)生了重大改變。從原先的國家和集體所有制的單一公有制，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?、集體、私人和外資等多種所有制形式的混合所有制。在這一轉(zhuǎn)型過程中，如何防止國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)流失，并保持其增值，不僅是一個重大的經(jīng)濟(jì)問題，也是一個重大的政治問題。在這樣一種背景下，國有資產(chǎn)管理體制的改革，成為政府管理體制改革的一項重要內(nèi)容，從中央到地方的各級政府在這方面都做了大量的嘗試。但仍有許多重大問題沒有解決，需要做進(jìn)一步的深入探索，例如，土地制度的改革、林地制度的改革、礦產(chǎn)開采管理體制的改革以及如何有效防止花樣翻新的國有資產(chǎn)流失，如何最大限度地實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值，等等。

總之，過去10年的政府改革創(chuàng)新，有許多經(jīng)驗教訓(xùn)值得認(rèn)真總結(jié)。其中很重要的一點(diǎn)就是，政府創(chuàng)新必須要從各地實(shí)踐創(chuàng)新中探索出一條符合中國國情、有中國特色的政府創(chuàng)新之路。