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核心提示：不要動不動就代表老百姓，要尊重農(nóng)民的主體性。

中國要走一條以黨內(nèi)民主帶動社會民主的現(xiàn)實道路，黨內(nèi)民主的重心應(yīng)當(dāng)在核心權(quán)力層和高層，社會民主的重心則應(yīng)當(dāng)在基層。要做到真正由農(nóng)民決定。　

南方周末：成都做統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革七年有余。你去成都調(diào)研過幾次，最深刻的印象是什么？怎么綜合來看這個改革？

俞可平：我一直重點關(guān)注成都改革，很贊賞。曾帶10個農(nóng)村改革方面的著名學(xué)者，跟李春城書記帶隊的成都市委市政府官員有一場面對面的對話。有個印象很深，碰到具體問題時，更有發(fā)言權(quán)的不是學(xué)者，是地方官員。

學(xué)者有時跟地方官員的觀點不一致，甚至不切實可行。但哪怕是否定性的意見也有用，因為可以看到事情的另外一面，學(xué)者往往比較理想。因而，我在對話結(jié)束時說，官員和學(xué)者要相互尊重，相互學(xué)習(xí)。

當(dāng)時李書記說：學(xué)者是為了農(nóng)民好，我也是為農(nóng)民好，這點不要懷疑。改革的出發(fā)點是讓農(nóng)民自己做主，給他有充分的選擇權(quán)，這可說是成都改革的亮點。這是我第一點判斷。

第二，成都的一套新制度，總體上對農(nóng)民有利。改革不是讓農(nóng)民失去利益，而是增加其利益，這是增量改革。我反復(fù)說，我主張“增量改革”而不用“漸進(jìn)改革”，特別反對將“增量改革”等同于“漸進(jìn)改革”。因為增量改革的著眼點是增加利益總量并不失時機(jī)地進(jìn)行突破，而漸進(jìn)改革的著眼點是過程的漸進(jìn)性、緩慢性。成都的改革是一種既有突破又增加了利益總量的增量改革。成都的改革充分借鑒了國內(nèi)已有的改革經(jīng)驗，比如“工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中”這三個集中，最初是江蘇搞的。

第三，成都改革是一個配套改革、整體改革。包括戶籍制度、土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)、黨內(nèi)民主、行政改革等。四川的政府改革走在前面，全省實施了一站式服務(wù)，全程代理服務(wù)，通到每一個村。成都在這方面也是走在前面的。要向政府申請什么項目，在村里就可以代辦。

南方周末：成都搞新居工程，計劃安置農(nóng)民幾十萬人。讓農(nóng)民洗腳上田，集中居住，怎么避免強(qiáng)制執(zhí)行的危險？

俞可平：尊重農(nóng)民的意愿。政府可以引導(dǎo)，但不能替他決定，不要動不動就代表老百姓，要尊重農(nóng)民的主體性。最大限度尊重群眾的意愿，這是改革的前提，我最贊賞成都這點。幸福與否，是民眾自己的感受。為老百姓做主，出發(fā)點好，但往往吃力不討好。

改革要持續(xù)往前推，得變干部體制

南方周末：有人說，這是個“真正的一把手工程”。政府規(guī)劃、強(qiáng)勢主導(dǎo)的特點非常明顯。操盤者在成都待的時間長，七年如一日把改革堅持下來。這既說明改革確需官員主動闖，同時也存在兩個挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)一：怎么保證一把手的各種決策總是正確的？萬一錯了怎么糾正？挑戰(zhàn)二：一把手升了、調(diào)了，怎么辦？

俞可平：這跟干部體制和領(lǐng)導(dǎo)體制關(guān)系很大。政府的改革創(chuàng)新要有可持續(xù)性，但地方主要領(lǐng)導(dǎo)總是換得很快。2010年是我主持的“中國地方政府創(chuàng)新獎”10周年，廣義地理解，大部分獲獎項目都持續(xù)下來了。但從狹義理解，很不樂觀，很多改革做得好，因為沒有上升為黨和國家的制度，領(lǐng)導(dǎo)一換，便人走政息了。例如，最早試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推公選的是深圳龍崗的大鵬鎮(zhèn)，后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)的公推公選在全國范圍內(nèi)推廣了，但在發(fā)源地反而沒有了。這是干部體制和領(lǐng)導(dǎo)體制的問題。

選擇干部上，雖然現(xiàn)在民意成分越來越多，但畢竟是上面決定。新領(lǐng)導(dǎo)到任，要出政績讓上面和下面都看到。如果前任已做得很好，他不改弦更張，做得再好，政績也是前任的。除非這個干部完全是為當(dāng)?shù)乩习傩湛紤]，不考慮自己的升遷，而這當(dāng)然是不切實際的。

從中國目前的實際情況看，領(lǐng)導(dǎo)還是起決定作用。很多改革能堅持往前推，主要靠領(lǐng)導(dǎo)。這是中國的政治文化傳統(tǒng)，也沒有什么可以厚非的。關(guān)鍵是人民的意愿應(yīng)當(dāng)對主要官員的升遷有決定性的作用，主要官員的權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到人民的有效制約。而這只能依靠民主的制度和機(jī)制來實現(xiàn)。

南方周末：不改現(xiàn)有體制機(jī)制，地方官員要持久地尊重農(nóng)民意愿，難度很大。怎么讓良好的初衷真正落地？

俞可平：確實必須有一套新的機(jī)制，否則，最后還是會流于形式，或政府變相地代表農(nóng)民選擇。

為了充分地尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，成都在原來的村民委員會的基礎(chǔ)上搞了村民議事會。從全國范圍看，現(xiàn)在的農(nóng)民基層治理的機(jī)制不太完善，如果沒有精心設(shè)計、完善，很難讓農(nóng)民充分地自主選擇。

從更廣泛的角度看，這實際上涉及到了我國的民主體制和民主改革問題。我完全支持并一直倡導(dǎo)，中國要走一條以黨內(nèi)民主帶動社會民主的現(xiàn)實道路，黨內(nèi)民主和基層民主是中國目前民主改革的兩大重點。這其實是一條核心與外圍、由上到下與由下到上相結(jié)合的道路。黨內(nèi)民主的重心應(yīng)當(dāng)在核心權(quán)力層和高層，社會民主的重心則應(yīng)當(dāng)在基層。這樣做既可以保證社會政治的有序穩(wěn)定，又能突破性地推進(jìn)民主政治，最大限度地增進(jìn)廣大人民群眾的政治權(quán)益。

南方周末：你說到了黨內(nèi)民主和基層民主，能談?wù)劤啥荚邳h內(nèi)民主、基層民主方面，具體有一些什么樣的創(chuàng)新？

俞可平：它們搞了基層黨組織書記公推直選。2006年底鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆前，全市74個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記實行公推直選、90％的村（社區(qū)）黨支部書記就實行了差額直選。在2007年村（社區(qū)）黨組織換屆中，全市三千多個村（社區(qū)）的黨組織班子成員全部實行公推直選。從此，公推直選成為成都市基層黨組織書記產(chǎn)生的主要方式。

此外，開放基層“三會”。將基層黨委常委會（全委會）、人大常委會、政府常務(wù)會開放。

還有一個是每年干部考核時，改變過去“官評官”的做法，區(qū)（市）縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交由民眾公開民主測評。

說到底，民生和民主不可分。有些人一提民生就不提民主了，不提民主，民生很難促進(jìn)。尤其戶籍改革、土地制度的改革、城鎮(zhèn)化改革是難點，這些改革不突破，現(xiàn)代化很難實質(zhì)推進(jìn)。

土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)

南方周末：有人說，成都土地確權(quán)，會不會最終走向一個類似私有的產(chǎn)權(quán)制度？

俞可平：在中國，土地都不是個人所有。所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)或是經(jīng)營權(quán)，三個權(quán)剝離開，你不經(jīng)營可以讓人家去使用。

確權(quán)確的是使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)，沒有涉及到所有權(quán)，還沒到非解決不可的程度。目前，從法律、現(xiàn)實的發(fā)展看，確權(quán)不可能導(dǎo)致土地私有化，關(guān)鍵是沒必要。但權(quán)限必須要明確，比如現(xiàn)在最頭疼的小產(chǎn)權(quán)問題，商品房70年的土地使用權(quán)限到期了怎么辦，法律上沒有解決。

成都的土地確權(quán)，如果能探索出比較好的道路來，在全國的范圍內(nèi)推廣，然后再上升到國家制度層面，就具有法律意義。

南方周末：成都2010年底已基本完成確權(quán)頒證。確權(quán)以后進(jìn)行交易，利益如何分配？全歸農(nóng)民？這是否實現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)市場化”？

俞可平：總的說來，這對農(nóng)民和政府都好。農(nóng)民的權(quán)利確定了，法律會明確權(quán)責(zé)。要弄清政府的權(quán)力邊界在哪里，這是法治的前提，也就是嚴(yán)復(fù)說的群己權(quán)界。

馬克思講，政治制度是近代以后的事，這好像費解，因為一般意義上的政治制度古代就有。但馬克思這里所說的政治制度，指的是公民跟政府的契約，這是近代西方民主政治的產(chǎn)物。確權(quán)非常重要，因為它相當(dāng)于政府與農(nóng)民之間簽訂了正式契約。成都的土地確權(quán)只是地方政策，以后應(yīng)該上升為國家的制度，使之具有法律意義，才能真正保護(hù)農(nóng)民權(quán)利。

原來是承包30年不變，現(xiàn)在很多地方長久不變。兩種方案各有利弊。土地應(yīng)隨人增減，但實踐中有很多問題。把它固定下來，確權(quán)，以后一直不變，從政府管理的角度來講，更容易操作。

目前，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，還存在流轉(zhuǎn)市場需進(jìn)一步規(guī)范、發(fā)育需進(jìn)一步健全等問題。目前國家對集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)仍然沒有放開，管理較嚴(yán)，宅基地和房屋抵押有法律風(fēng)險，地方性金融機(jī)構(gòu)的貸款壓力較大，限制了交易流轉(zhuǎn)，加大了成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場的培育難度。

農(nóng)民長期依賴土地，并不是土地帶給他多少利益。比如江浙一帶，像我老家，土地很多都荒在那里。農(nóng)民的預(yù)期是，如果在城里待不下去了再回去。

李書記說，著眼點不是你回去，是進(jìn)城留下來，提供就業(yè)機(jī)會，提供城里發(fā)展和生產(chǎn)所需要的一切，這樣就不會有土地依賴心理。

南方周末：目前有些城市人心態(tài)可能不太平衡。大量農(nóng)村人口進(jìn)來后，城市人的一種感覺是利益被侵害，農(nóng)民原來沒有社保，有地，地在成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中已經(jīng)可以流轉(zhuǎn)了，成了農(nóng)民的資產(chǎn)，現(xiàn)在又獲得了城市的保障。城市人只有社會保險。你怎么看？

俞可平：城市居民跟新居民肯定會有些沖突，外來民心態(tài)也會有問題。很多城市對移民采取限制門檻，比如說達(dá)到什么條件給多少分，多少分以后拿一個戶口，然后再轉(zhuǎn)正式的戶口。

這種辦法的好處，一是解決城市規(guī)模過分?jǐn)U展，財政和城市的管理承擔(dān)不了這么多。第二解決新老城市居民融合的問題。成都走的是新型城鎮(zhèn)化道路。很多郊區(qū)土地城市要用，必須流轉(zhuǎn)，否則城市無法擴(kuò)張。

我認(rèn)為，中國的城鎮(zhèn)化也應(yīng)當(dāng)走增量發(fā)展的道路。一方面，如果不盡快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，國家的現(xiàn)代化就會受影響；另一方面，城鎮(zhèn)化必須走出一條新路，應(yīng)當(dāng)把城鎮(zhèn)化的重點放在中小城市（鎮(zhèn)）。戶籍制度改革做得比較早、比較徹底并且比較成功的地方，是浙江的湖州，但湖州不是一個大城市。

公正之問：土地的錢怎么分

南方周末：政府的著眼點還是在土地上？這個收益到底怎么分配，規(guī)則是什么？誰來定這個規(guī)則？

俞可平：那是肯定的。政府現(xiàn)在要城市化，一是發(fā)展需要土地，土地在農(nóng)民手中，得想辦法讓它出來。第二是土地財政。在這個大背景下，政府要讓農(nóng)民比原來好，要考慮怎么給農(nóng)民更多的利益。

從現(xiàn)實講，只能這樣。真要讓政府放棄利益，把補(bǔ)償統(tǒng)統(tǒng)給農(nóng)民，很難。成都在給農(nóng)民利益方面，確實給了老百姓好處。

不能忘記大背景，現(xiàn)在的預(yù)算體制，財政體制、分配體制、決策體制還比較落后。財政預(yù)算要民主、透明、公開，要認(rèn)真審議，不能幾個領(lǐng)導(dǎo)拍拍腦袋就決定了。令人高興的是，預(yù)算和財政體制的改革已經(jīng)受到廣泛的關(guān)注，許多地方都在推行這樣那樣的改革。四川在這方面曾想改革人大審議預(yù)算，但沒有推廣。

在評價地方改革時不能僅找學(xué)者。學(xué)者容易追求完美和理想。只能兩者相權(quán)取其公共利益大者。改革不能離開現(xiàn)實條件，否則，再好也有問題。成都在一些重要的方面做得不錯，我比較肯定。開始講的三點是大格局，如果沿著這個方向往下走，就非常好。但真正往前走要靠制度來保證目標(biāo)的實現(xiàn)。比如說保證增加農(nóng)民的利益，地方政府有利益沖動，財政很大的一塊來自城鎮(zhèn)化土地的流轉(zhuǎn)，稍有不慎農(nóng)民的收益很可能受到傷害。

現(xiàn)在拆遷補(bǔ)償大都集中在城郊地區(qū)，城郊的農(nóng)民比邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民更富些。后者對政府不滿，不一定是生活貧困，是尋求公正。

公正的標(biāo)準(zhǔn)呢？比如，不久前蘇州很多農(nóng)民在鬧新開發(fā)區(qū)征地的問題。先搬走的人，看到后面搬走的人得到的錢多一些，就會反悔，開始鬧。

北京郊區(qū)有的農(nóng)民，一看要搬，便使勁蓋房子。一位北京的司機(jī)前兩天告訴我，他家不光蓋房子，還在貼大理石。圖的是拆遷時可按照面積和裝修材料補(bǔ)更多的錢。蓋房子是為了拆房子，這樣博弈，損失極大。種樹也是這樣，像種水稻一樣密。蓋房子是為了拆房子，種樹是為了毀樹，這樣的“中國特色”不僅浪費國民財富，更損害國民精神。

南方周末：官民互相不能守信，根本原因是什么？

俞可平：有些基層官員說：農(nóng)民素質(zhì)太差了，就是為了多得點錢。不提高素質(zhì)，民主、法治怎么搞？

如果看單面，他有道理。但造成這樣的局面，主因在哪里？責(zé)任首先在政府。政府沒誠意，農(nóng)民就沒誠意。政府首先就要有公信力，如果官員真清廉，真為百姓考慮，百姓是很好的，吃虧就吃點。我自己也是從農(nóng)村出來的，農(nóng)民素質(zhì)為什么上不去？政府要負(fù)基本的責(zé)任。

有的地方一旦鬧事，如果公信力很強(qiáng)的官員出面解決，能夠很快把事態(tài)平息。我接觸過這樣的地方官員，但太少了?，F(xiàn)在國家的決策者確實需要極大的智慧，有些問題積累得太重了。古人講，人無信不立。社會的公信力在下降，長此下去，我們的國民性也會因之而改變。這次日本大地震，國內(nèi)讓人哭笑不得的“無鹽以對”，已經(jīng)多多少少說明了這一點。

成都試驗是否適合全國推廣

南方周末：不久前，發(fā)改委組織調(diào)研組調(diào)研成都的改革經(jīng)驗是否適合在中國廣大農(nóng)村推廣，你怎么判斷？成都城鄉(xiāng)居民享有公平的基本醫(yī)療、教育、社會保障等，這是否意味著，成都邁向了“社會公平化”之路？

俞可平：從總體上說，中國的城鎮(zhèn)化既要積極推進(jìn)，又要非常謹(jǐn)慎。各地的情況相差太大，要允許地方大膽試驗，不要輕易搞一刀切。不要簡單地說“NO”或“YES”。成都的改革試驗也一樣。有很多做法，我認(rèn)為可以在全國推廣；但也有一些做法或者只適宜類似成都的地區(qū)推行，或者需要進(jìn)一步調(diào)整完善。

從總體上說，成都的改革是順應(yīng)現(xiàn)代化規(guī)律，完善城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)的歷史性變革。在經(jīng)濟(jì)上，它有利于完善市場經(jīng)濟(jì)體制，推動新一輪生產(chǎn)力解放和發(fā)展。在政治上，有利于從基層基礎(chǔ)層面實現(xiàn)管理民主和社會和諧。

政治發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展從來都不是簡單而直接的對應(yīng)關(guān)系。四川和成都的一些政治改革和治理改革，走在全國的前面。例如，四川的行政“一站式服務(wù)”已經(jīng)覆蓋全省范圍，大大方便了居民。我曾跟中央有關(guān)部門建議過，四川并不是經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，它都可以做，為什么其他地方不可以做？

杭州、昆明、貴陽、重慶、深圳、南通、江陰、順德等地，都有一些重要的改革舉措引起各界關(guān)注。

有個市委書記講過這樣一句話，給我印象深刻：現(xiàn)在做領(lǐng)導(dǎo)，做事要被人罵，不做事也要被人罵；與其不做事被人罵，還不如做事被人罵。做事被人罵，罵一陣子，不做事被人罵，罵一輩子。

要善待改革者。有些改革做得很好的官員一樣受爭議，改革創(chuàng)新往往有爭議。政府的改革創(chuàng)新尤其需要寬容和鼓勵。不過，最公正的和最終的裁判不會是上級領(lǐng)導(dǎo)，也不會是專家學(xué)者，而必定是歷史和人民。

（作者；著名的政治學(xué)者，中共中央編譯局副局長。主要研究領(lǐng)域是當(dāng)代中國政治、政治哲學(xué)、比較政治、全球化、治理與善冶、公民社會、政府創(chuàng)新等。）