上世紀(jì)90年代以來，我國城市化加速，農(nóng)業(yè)勞動力和農(nóng)村居民人數(shù)大量減少，物質(zhì)資本和人力資本向城市聚積和集中，釋放出經(jīng)濟(jì)要素流動和重組的巨大力量。由于經(jīng)濟(jì)資源大量轉(zhuǎn)入附加價值更高的生產(chǎn)領(lǐng)域，也由于城市的興起顯著節(jié)約市場交易費(fèi)用，城市化加速勢必帶動經(jīng)濟(jì)高速增長。

城市化的一個含義是重新配置空間資源。大量選擇性決策需要反映土地相對稀缺性的準(zhǔn)確信息，才能以較低的成本提升資源積聚的密度。因此，一個管理良好的土地市場是必要的。但是，形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的我國土地制度，基調(diào)是用行政手段來配置土地。不難理解，為什么我國的國家工業(yè)化會出現(xiàn)罕見的“工業(yè)化超前，城市化滯后”現(xiàn)象。這已經(jīng)嚴(yán)重影響國民經(jīng)濟(jì)和社會的整體發(fā)展。

改革開放已經(jīng)部分改變了我國土地制度。最重要的變化，一是集體土地普遍地由農(nóng)戶長期承包經(jīng)營，農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，合法地界定為農(nóng)戶權(quán)利，二是政府通過土地批租制度將國有土地的使用權(quán)長期出售給公司和私人，大體形成了一個批租使用權(quán)的土地市場。但是，迄今為止，土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，仍然由政府用行政審批手段控制，仍然要通過征地途徑，把農(nóng)民的集體所有制強(qiáng)制改為國有制。近年圍繞征地的社會矛盾與沖突的普遍加劇，表明征地制度嚴(yán)重不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和城市化加速的要求。

正當(dāng)征地制度醞釀重大改革的關(guān)口，國民經(jīng)濟(jì)在宏觀層面上出現(xiàn)了一些新的情況。主要是，貨幣過多，固定投資增長過猛，部分投資品的價格指數(shù)上升過快，以及在部分行業(yè)發(fā)生了所謂低水平重復(fù)建設(shè)。與此相關(guān)聯(lián)，轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用途的農(nóng)地面積巨大、增長迅猛，違背現(xiàn)行土地法規(guī)、越權(quán)審批土地轉(zhuǎn)用的現(xiàn)象普遍發(fā)生。為了理解土地制度、城市化與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的關(guān)系，受有關(guān)方面的委托，北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心組成專門課題組對上述問題進(jìn)行專題調(diào)查研究，并在解釋經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，就當(dāng)前和長期土地制度的改革提出政策建議。

“供地融資”的經(jīng)濟(jì)含義

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行土地制度下，建設(shè)用地的供給是社會總投資形成的重要條件。一般而言，建設(shè)用地的增加，直接增加了機(jī)構(gòu)和個人的自有資本金，從而增加了投資的本金。然后，經(jīng)過土地的評估和抵押，又?jǐn)U大了這些機(jī)構(gòu)和個人的信用，把更多的銀行信貸動員為社會總投資。反過來，建設(shè)用地供給的減少同樣對信用規(guī)模產(chǎn)生緊縮性影響。我們把這個經(jīng)濟(jì)流程稱為“供地融資”。為了理解其中包含的經(jīng)濟(jì)邏輯，我們有必要沿著“農(nóng)地——建設(shè)用地征用——政府向機(jī)構(gòu)和私人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)——土地評估——抵押和信貸——投資形成”的流程，作一番簡略的考查。

按照現(xiàn)行土地管理法，農(nóng)地在我國轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地必經(jīng)的制度環(huán)節(jié)是“行政審批”。雖然政府行使該項(xiàng)審批權(quán)的主要根據(jù)應(yīng)該是土地規(guī)劃，但在城市化長期滯后又突然加速的背景下，要制定一個有預(yù)見力的土地規(guī)劃并不是一件易事。何況負(fù)責(zé)制定土地規(guī)劃的各級政府，本身就有經(jīng)濟(jì)動機(jī)突破既有規(guī)劃。因此，“按規(guī)劃批地”并不意味實(shí)際供地規(guī)模由土地規(guī)劃來調(diào)節(jié)和控制。實(shí)際上，土地規(guī)劃本身常常是被調(diào)節(jié)的對象。包括政府在內(nèi)的用地機(jī)構(gòu)和個人，通常按照各自的預(yù)期來影響規(guī)劃用地的規(guī)模。

“征地”成為供地融資中的關(guān)鍵一環(huán)。現(xiàn)行法律規(guī)定，政府按被征農(nóng)地原用途的收益來決定補(bǔ)償，加上實(shí)施征地的執(zhí)行成本，就構(gòu)成了征地總成本。政府預(yù)期的征地收益則包括：（1）劃撥和出讓國有土地使用權(quán)的直接收益；（2）招商引資帶來的稅收和就業(yè)增長。另外，政府官員從征地、出讓和招商引資中可能得到的利益，也對“政府行為”發(fā)生某種影響。依照經(jīng)濟(jì)規(guī)律，只要預(yù)期的征地總收益大于征地總成本，政府總有擴(kuò)大征地規(guī)模的動因，并不斷轉(zhuǎn)化為擴(kuò)大征地規(guī)模的行動。

政府征得的土地，通過劃撥、協(xié)議和出讓等途徑向用地的機(jī)構(gòu)和個人供地。一般而言，劃撥和協(xié)議提供的只是國有土地的使用權(quán)；用地機(jī)構(gòu)和個人必須依法辦理國有土地出讓的法律手續(xù)，交納有關(guān)規(guī)費(fèi)，取得國有土地使用權(quán)證才能得到可以使用并在市場上再轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。問題是，在政府及其關(guān)聯(lián)公司本身就是用地戶的情況下，法律的執(zhí)行可以變通，例如先交納小部分規(guī)費(fèi)先辦土地使用權(quán)證，待土地投入市場運(yùn)作獲得經(jīng)營性收益之后，再補(bǔ)辦全部手續(xù)。這種被稱為“空轉(zhuǎn)”的土地開發(fā)模式，成功啟動了許多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。如果預(yù)期的需求根本子無虛有，“空轉(zhuǎn)”則帶來大量農(nóng)地征而不用的浪費(fèi)和閑置。

合法的國有土地使用權(quán)是一項(xiàng)重要的資產(chǎn)。如同其他資產(chǎn)一樣，土地使用權(quán)的當(dāng)前市場價值由該項(xiàng)權(quán)利未來收益流的貼現(xiàn)決定。一般而言，城市化加速通常導(dǎo)致形成土地升值的預(yù)期，因此土地權(quán)利通常就構(gòu)成正的自有資本。最重要的是，國有土地權(quán)利能夠通過評估，作為獲得銀行信貸的抵押。

從有限調(diào)查詢問得到的回應(yīng)，經(jīng)評估的土地價值至少高于其實(shí)際得地成本的30%-50%。對于銀行和金融機(jī)構(gòu)而言，可接受的抵押大體是土地評估值的70%。這就是說，得到土地的主體可按得地成本的數(shù)量獲得抵押貸款。至于“空轉(zhuǎn)”項(xiàng)目，抵押貸款還具有很強(qiáng)信用杠桿。“空轉(zhuǎn)”的程度越高，金融杠桿的程度也越高。這當(dāng)然并不意味銀行信貸的唯一根據(jù)就是土地抵押，我們僅可以說，土地評估抵押在動員銀行信用方面發(fā)揮著重要的作用。

根據(jù)目前得到的數(shù)據(jù)，“供地融資”在地區(qū)之間以及同一地區(qū)的不同年度之間的變化都很大。例如，長沙市1999年國有土地出讓比上年下跌78%，而 2001年又比上年增加455%！更重要的是，當(dāng)供地?cái)?shù)量大起大落的時候，它很有規(guī)則地影響企業(yè)資本金的變動、進(jìn)而影響銀行貸款量的變動。仍以長沙為例，當(dāng)年土地出讓增長率的急速下降，往往會引起次年貸款增長率的急速下降；反過來，在土地出讓增長率迅猛增加的次年，貸款余額的增長率也猛增。這表明，“供地融資”對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響非常值得關(guān)注。

集中審批權(quán)，還是培育轉(zhuǎn)讓權(quán)？

在一個管理良好的土地市場里，任何機(jī)構(gòu)和私人欲購買土地，都不得不花費(fèi)受到市場供求形勢決定的代價。因此，土地成交的數(shù)量受到各類主體收入的約束，并受其他投資和消費(fèi)需求量的平衡。在征地按市價補(bǔ)償?shù)那闆r下，政府也必須在財(cái)力和信用的限度內(nèi)決定征地的數(shù)量。簡言之，土地供求受制于市場條件，誰也沒有辦法“自由地創(chuàng)造”可供土地。

但在中國現(xiàn)行土地制度下，政府供地卻類似貨幣發(fā)行。第一，相對于可出售建設(shè)用地的巨大市值，政府征地的直接成本很小，與發(fā)行“低成本、高面值”貨幣的原理非常相仿。第二，“土幣”本身具有財(cái)富儲存功能，在高通貨膨脹預(yù)期下，“土幣”的財(cái)富存儲功能甚至還優(yōu)于法定貨幣。第三，“土幣”可抵押借貸，從而把銀行存款動員為投資。只是，“土幣”作為交易媒介十分笨拙，除非迫不得已，人們一般不接受交易費(fèi)用如此高昂的媒介工具。

我們可以說，在我國并行于貨幣發(fā)行權(quán)的，還有獨(dú)具特色的政府供地權(quán)。雖然人們還不習(xí)慣將政府供地與發(fā)行貨幣并列考察，但是在實(shí)際經(jīng)驗(yàn)方面，城市化加速推動的經(jīng)濟(jì)增長早就顯示出“土幣”的威力。我們觀察到的基本格局如下：經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時期，中央政府在實(shí)施積極的財(cái)政政策與松動銀根的同時，實(shí)際上還大幅度松動了“土根”——也就是顯著擴(kuò)大征地規(guī)模、并對地方政府在競爭壓力下增發(fā)“土幣”的傾向眼開眼閉；經(jīng)濟(jì)緊縮時期，中央政府在收緊銀根的同時，還運(yùn)用“凍結(jié)批地”、“集中土地審批權(quán)”等辦法，實(shí)際緊縮全國供地總規(guī)模。在這一點(diǎn)上，本輪宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控也不例外。中央政府明令全面清理土地項(xiàng)目，并宣布全國暫時凍結(jié)批地半年。國土部領(lǐng)導(dǎo)提出“土地供應(yīng)政策要像金融貨幣政策那樣，成為國家最重要的宏觀調(diào)控手段”（見《國際金融報(bào)》2004年03月29日 第五版)。

在現(xiàn)存制度下，城市化加速對于土地的需求，只能靠政府供地來解決。因此，政府對供地規(guī)模的控制，不能不極大地影響經(jīng)濟(jì)變動。以上一輪的經(jīng)驗(yàn)為例，當(dāng)真實(shí)利率在1997年開始急速上升、通貨緊縮的征兆開始變得顯著的時候，國務(wù)院宣布自1997年開始在全國范圍凍結(jié)供地一年。研究表明，真實(shí)利率的變化對企業(yè)資本金發(fā)生反向的影響 （宋國青，2003）。由此，供地凍結(jié)使飽受真實(shí)利率上升打擊的企業(yè)雪上加霜。這就是說，銀根與“土根”的雙緊，對1998－2000年間通貨緊縮的加劇作出了貢獻(xiàn)。有意思的是，像許多行政禁令在不了了之中收場一樣，1997年的供地凍結(jié)令也是在沒有明確宣布的情況下悄然解凍。1999年1月，我國新土地管理法開始實(shí)施，也就構(gòu)成了政府恢復(fù)供地的“拐點(diǎn)”。從那時開始5年之間，全國累計(jì)供地78萬公頃，并使2002年底全國建設(shè)用地的存量比1998年底增加了15%?？紤]到期間違規(guī)供地大量發(fā)生，實(shí)際的土地轉(zhuǎn)用規(guī)模應(yīng)當(dāng)還要巨大。按照“供地融資”的邏輯，政府供地的增加勢必帶動“企業(yè)資本金增加——銀行信貸增加——投資總規(guī)模增加”的連鎖反應(yīng)。2001－2004年間，中國經(jīng)濟(jì)突然從緊縮轉(zhuǎn)為所謂“過熱”，主導(dǎo)因素是貨幣供給，輔助因素就是政府供地。

這說明，政府供地對宏觀經(jīng)濟(jì)有著顯著的影響。因此，人們自然容易設(shè)想，政府可不可以通過供地總量的控制來主動調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)波動。但是在經(jīng)驗(yàn)上，以行政審批權(quán)為核心的土地控制是一件笨拙的調(diào)控工具，難以擔(dān)當(dāng)平穩(wěn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重任。這主要是因?yàn)椋旱谝?，土地作為?shí)物資產(chǎn)，質(zhì)量分布高度不均勻，而控制貨幣供應(yīng)數(shù)量要以均勻的質(zhì)量為前提。第二，全世界沒有調(diào)控供地?cái)?shù)量反經(jīng)濟(jì)周期的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，究竟根據(jù)什么指標(biāo)來先導(dǎo)性地決定供地?cái)?shù)量，既沒有可借鑒的操作經(jīng)驗(yàn)，也沒有學(xué)理邏輯可以擔(dān)任向?qū)?。第三，供地審批需要消化巨量的決策信息。審批權(quán)越集中，信息負(fù)擔(dān)就越沉重。第四，監(jiān)管供地審批的成本，遠(yuǎn)比監(jiān)管發(fā)鈔活動來得高昂。概括起來，供地控制不可能是一個合適的宏觀調(diào)控變量。由于信息不足、決策滯后和行為歪曲，行政控制供地很可能給宏觀經(jīng)濟(jì)添亂。

從長期看，土地制度的改革和建設(shè)更不應(yīng)該把短期調(diào)控作為目標(biāo)。土地制度要解決的問題，是為推進(jìn)城市化奠定有效配置空間資源的可靠基礎(chǔ)，同時解決好人民之間、人民與政府之間、以及政府之間圍繞土地資源配置和再配置的利益分配和平衡。為此，必須在清楚界定土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的基礎(chǔ)上培育完善的土地市場。我們必須明確，計(jì)劃時代形成的土地制度早已經(jīng)不適應(yīng)我國國民經(jīng)濟(jì)增長的需要。我國征地制度必須加以全盤改革，我們認(rèn)為“貨幣歸貨幣，土地歸商品”才是正確的方向。

土地制度的根本性改革不一定意味著大動干戈。改革可以在已有的體制變化的基礎(chǔ)上逐步進(jìn)行。事實(shí)上，我國農(nóng)村土地承包制改革和城市土地出讓制改革，已經(jīng)奠定了土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的基礎(chǔ)。目前還沒有解決的，發(fā)生在上述兩個轉(zhuǎn)讓之間，即農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。問題的癥結(jié)，正在于現(xiàn)存體制仍然把政府強(qiáng)制征地視為農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法途徑。所謂土地制度方面的根本改革，其實(shí)就集中在改革征地制度、確立“農(nóng)地轉(zhuǎn)用”的市場轉(zhuǎn)讓權(quán)（周其仁，2004）。形勢很清楚，集中完成這一點(diǎn)的變革，我國土地資源的轉(zhuǎn)讓權(quán)就得以確立，并為發(fā)育完善的土地市場奠定了基礎(chǔ)。

可取的地方經(jīng)驗(yàn)

中國改革的一條重要經(jīng)驗(yàn)，就是要通過總結(jié)地方性的自發(fā)改革，加以適當(dāng)?shù)奶釤捄涂偨Y(jié)，作為制定全國性的政策和制度的重要根據(jù)。作為一個大國，各級地方政府處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度運(yùn)行和政策執(zhí)行的第一線，直接面對千變?nèi)f化的發(fā)展機(jī)會和現(xiàn)實(shí)約束。由于經(jīng)濟(jì)社會條件的高度不平衡，也由于各地經(jīng)歷過的改革發(fā)展路徑的不一致，地方經(jīng)驗(yàn)向來具有高度多樣化的特征。例如包產(chǎn)到戶改革就是率先從局部地區(qū)“暗中”發(fā)生，逐步形成全國性的農(nóng)戶土地承包經(jīng)營體制，使農(nóng)民取得了土地的長期使用權(quán)、收益權(quán)和農(nóng)業(yè)用途內(nèi)的轉(zhuǎn)讓權(quán)。城市國有土地的市場轉(zhuǎn)讓，也率先發(fā)生于深圳和上海，然后再推行到全國?，F(xiàn)在我們考慮進(jìn)一步改革土地制度，也離不開對地方的改革經(jīng)驗(yàn)的觀察、學(xué)習(xí)和總結(jié)。忽視地方的探索性實(shí)驗(yàn)，在認(rèn)識論上是錯誤的。

由政府壟斷建設(shè)用地的一級市場，就是唯有征地才是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的合法途徑。但是，征地引發(fā)的多重矛盾和沖突，也迫使一些地方率先進(jìn)行了一些變革。例如，一些地方的農(nóng)民集體土地所有權(quán)早已通過各種形式直接進(jìn)入建設(shè)用地的一級市場。這種打破現(xiàn)行征地體制、使農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)從農(nóng)地?cái)U(kuò)大到非農(nóng)用地領(lǐng)域的做法，在有些地方已發(fā)展到一定規(guī)模，形成比較完整的套路。

例如，廣東南海市較早探索集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，并形成了“南海模式”。1992年，南海市開始試行土地股份制，即以行政村或村民小組為單位，將集體財(cái)產(chǎn)及集體土地折成股份集中起來組建股份合作組織，然后由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租，由本村農(nóng)民分享土地非農(nóng)化的增值收益。這樣，集體土地不經(jīng)過征地就直接轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。相對于國有土地，外來企業(yè)租用集體土地的手續(xù)簡捷，且集體建設(shè)用地出租年期有長有短，適應(yīng)不同的用地需求。到2002年，南海全市工業(yè)用地共15萬畝，　其中保持集體所有的達(dá)7.3萬畝。這種手續(xù)簡捷、價格低廉且租期較有彈性的供地方式引來了大量企業(yè)在南海落戶生根，促進(jìn)了南海的工業(yè)化和城市化。

江蘇昆山的做法略有不同。那里的村集體先通過復(fù)墾方式獲得一些非農(nóng)建設(shè)用地的“額度”，然后向本村農(nóng)戶“招標(biāo)”，由農(nóng)戶或由農(nóng)民成立的合作經(jīng)濟(jì)組織（“投資合作社”或“富民合作社”）聯(lián)合投資修建標(biāo)準(zhǔn)廠房、商鋪或打工宿舍樓，向外來工商公司出租。據(jù)當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)，1998年-2003年間，昆山新增建設(shè)用地8.25萬畝，其中新增集體建設(shè)用地約2萬畝。一般做法，是村里以50年為期將土地有償出讓給農(nóng)戶，并允許農(nóng)民進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)和轉(zhuǎn)讓。與南海模式一樣，這種做法也增加了企業(yè)用地的選擇性，從而適應(yīng)工業(yè)化、城市化過程中多種多樣的市場要求。在某些情況下，用地企業(yè)的投資成本可以下降，而更重要的是減少了市場性合約的交易費(fèi)用，使合約易于執(zhí)行。不同之處在于，昆山模式下的非農(nóng)用途的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)不再完全歸集體，而主要是通過集體與農(nóng)戶的合約直接界定給農(nóng)戶或農(nóng)民的合作組織。

在我們調(diào)查的位于昆山市開發(fā)區(qū)的群益村，同時存在著農(nóng)民的民營公司與農(nóng)民股份合作社租用集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)這兩種方式，農(nóng)民既可以選擇加入合作社按股權(quán)分紅，也可以選擇自己租地修建廠房然后出租。我們了解到，群益村的農(nóng)民合作社85%的收益都分配給農(nóng)民，這在南海似乎極為少見。昆山的做法使得農(nóng)戶可以得到較多的土地增值收益，同時更充分地利用了農(nóng)民中的企業(yè)家資源。

在外來投資不足的中部地區(qū)，農(nóng)民集體和農(nóng)戶的建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓權(quán)也還是找得到合適的通道。以長沙市的咸嘉新村為例，咸嘉新村原有土地3100畝，近年來隨著城市擴(kuò)建，已逐漸由市郊變?yōu)槌菂^(qū)街道，全村被征用土地2920畝。為解決征地拆遷中的種種矛盾，區(qū)政府創(chuàng)造了“留地開發(fā)安置”模式，就是政府在征地的同時，留給村里安置用地670畝，其中200畝集體土地用來建樓房安置失地農(nóng)民，失地農(nóng)民可用低價來買這些住房，實(shí)際上有許多農(nóng)民再以市價將這些住房出租或出讓出去。其余470畝安置用地則轉(zhuǎn)成國有土地，由村集體進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)與流轉(zhuǎn)，集體再將開發(fā)所得以紅利形式分給農(nóng)民。此外，村里沿街建了許多商鋪，農(nóng)民可以去租用，農(nóng)民的租價約為市場租價的三分之一。這樣，通過安置用地的辦法，村集體擁有了部分原農(nóng)地在非農(nóng)用途上的轉(zhuǎn)讓權(quán)，農(nóng)民通過低價買房市價出租、低價租商鋪及集體分紅等方式分享到了農(nóng)地轉(zhuǎn)非帶來的增值收益。

事實(shí)上，在上海市郊、浙江寧波以及安徽的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)鎮(zhèn)，我們都看到相類似的經(jīng)驗(yàn)。各地“只做不說”的事情，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公開報(bào)告的規(guī)模，這說明“集體和農(nóng)戶非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)權(quán)”是一項(xiàng)廣受歡迎的產(chǎn)權(quán)制度安排。各地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式的共同性在于，破除政府對土地一級市場的壟斷，大大降低建設(shè)用地市場利用的交易費(fèi)用、增加了集體和農(nóng)民合理分享工業(yè)化、城市化帶來的土地增值機(jī)會，同時改善了資源配置與收入分配。這類實(shí)踐也減輕了政府以強(qiáng)制征地來滿足工業(yè)化、城市化的負(fù)荷，使政府有可能把工作重心轉(zhuǎn)向城市規(guī)劃和市場秩序的維持，并減少官員個人的尋租空間。從經(jīng)濟(jì)效率的角度看，分權(quán)供地模式比集中供地模式能夠更靈敏地吸收各類相關(guān)信息，因此分權(quán)供地模式下形成的地價，更準(zhǔn)確地反映土地的相對稀缺程度，為有效配置經(jīng)濟(jì)資源提供基礎(chǔ)。

發(fā)展土地的市場轉(zhuǎn)讓權(quán)，還遇到的另一個問題，就是地區(qū)之間不同土地用途的收益率的高度不平衡。按照經(jīng)濟(jì)原則，如果在城市建設(shè)用地邊際生產(chǎn)率較高的地方，擴(kuò)大土地供應(yīng)，就可以增加資源配置的總效率。但在目前我國的土地用途管制條件下，各地的建設(shè)用地指標(biāo)、耕地占補(bǔ)指標(biāo)以及耕地保有率的確定，卻從來不服從經(jīng)濟(jì)原則。行政等級的高低、政治平衡考慮、地方相對的談判力和影響力等非經(jīng)濟(jì)因素，對各類土地指標(biāo)的分配發(fā)生重要影響。因此，在土地資源利用的經(jīng)濟(jì)原則與非經(jīng)濟(jì)原則之間存在一個制度性矛盾。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地在實(shí)踐中發(fā)展起來的“指標(biāo)交易”，為緩解這個矛盾提供了地方性解決方案。例如，蘇南工業(yè)用地的邊際生產(chǎn)率大大高于蘇北地區(qū)，因此蘇南就出一個價來購買蘇北地區(qū)補(bǔ)占耕地的指標(biāo)。類似的，浙東與浙西的土地指標(biāo)交易，長沙市與郊縣及省內(nèi)“發(fā)展中地區(qū)”的交易。浙江義烏市只是一個縣級市，卻又是一個小商品交易的“國際大都會”，商用土地的邊際生產(chǎn)率高得驚人，而商用土地供給不足已經(jīng)構(gòu)成嚴(yán)重的制約。形勢逼迫之下，義烏市最近提出能不能向甘肅或?qū)幭馁徺I建設(shè)用地指標(biāo)，并表示在付出有吸引力價格之外，還考慮增加“定點(diǎn)就業(yè)機(jī)會”。在經(jīng)濟(jì)邏輯上，土地指標(biāo)交易總可以在收益率不同的地區(qū)之間發(fā)現(xiàn)一個對雙方都有利、從而增加社會總經(jīng)濟(jì)效率的成交價位。在經(jīng)驗(yàn)上，計(jì)劃指標(biāo)交易——例如外匯額度交易——曾經(jīng)是我國市場經(jīng)濟(jì)形成的一個重要途徑?？上КF(xiàn)行土地制度沒有給這類指標(biāo)交易提供合法性，對“違規(guī)”的恐懼抑制了土地指標(biāo)交易的潛在規(guī)模，也妨礙發(fā)展出更成熟的交易形式。

本次調(diào)查中，恰逢“銀根”、“土根”雙緊的特殊時期。所到之處，不斷聽到“投資項(xiàng)目等地”的呼聲，讓我們領(lǐng)略在城市化推動的經(jīng)濟(jì)高速增長背景下，實(shí)行緊縮政策不得不付出的高昂代價。我們也觀察到，既有城市和工業(yè)用地存量沒有得到充分有效利用，閑置半閑置的狀況在許多地方多有所在。這涉及到我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行多年來的一個頑固病癥，那就是所謂“重增量、輕存量”。其實(shí)在一個轉(zhuǎn)讓權(quán)沒有得到清楚界定的體制里，正因?yàn)榇媪抠Y源轉(zhuǎn)用的交易費(fèi)用高得怕人，才迫使經(jīng)濟(jì)活動主體不得不更熱衷于做增量文章。因此市場需求一旦形成，我國投資的增加總是來勢兇猛。問題是，有什么招數(shù)可以顯著降低利用存量資源的代價，從而刺激存量利用的水平和規(guī)模呢？

長沙的經(jīng)驗(yàn)部分地回答了這個重大問題。據(jù)了解，長沙市屬國有企業(yè)共91戶，到2003年底已完成改制的60戶。這60戶企業(yè)僅占用的土地就有1.5萬畝。但是在市場上，這些賬面值平均僅為每畝7萬元的土地卻可以按每畝80萬元的價格出讓。這就是說，僅土地盤活就可以使企業(yè)資產(chǎn)升值10倍不止，利用市場力量重組存量資源似乎輕而易舉。問題是傳統(tǒng)國有企業(yè)的土地上附著了大量職工，而國家對他們負(fù)有沒有明文合約可查的“隱形債務(wù)”。安置好這些職工，國有企業(yè)的存量資產(chǎn)才可能投入市場重組。最大的難題，是怎樣籌措安置工人的“改革成本”。長沙在這方面做了可貴的探索，其中最重要的經(jīng)驗(yàn)，是市政府用工業(yè)發(fā)展資金來為企業(yè)改制籌資。以聞名三湘的浦沅集團(tuán)重組為例，改制前該公司的總資產(chǎn)等于總債務(wù)，在財(cái)務(wù)上已經(jīng)接近于破產(chǎn)。經(jīng)過改制重組，特別是引入了外部投資人之后，浦沅集團(tuán)不但顯著改善了財(cái)務(wù)狀況，且迅速形成有市場競爭力的工業(yè)生產(chǎn)能力，公司盈利能力大大增加?，F(xiàn)場調(diào)查估算的結(jié)果是：外來投資方在長沙政府全力支持下全部的重組投資共4.3億，但是如果要經(jīng)過新上項(xiàng)目的途徑形成同樣的生產(chǎn)和盈利能力，至少要投資30億。

事實(shí)上，閑置半閑置的土地存量資源何止于個別城市的地方國有工業(yè)企業(yè)？從農(nóng)村大量占地的“空心村”、農(nóng)戶超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地、曾經(jīng)輝煌的鄉(xiāng)村企業(yè)和各類鄉(xiāng)村建設(shè)用地、直到大中小城市和市鎮(zhèn)，我們到處可以看到土地資源的浪費(fèi)和非經(jīng)濟(jì)占用。這并不難理解。在經(jīng)濟(jì)制度偏離以轉(zhuǎn)讓權(quán)為中心、經(jīng)濟(jì)政策偏離了以降低交易費(fèi)用為基準(zhǔn)的地方，占用土地資源的機(jī)會成本如此之低，勢必刺激很高的占地需求。僅僅靠愿望和口號并不能改變這種局面。我們必須在地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中尋找可能解決這個問題的政策思路的源泉。

政策建議

首先，我們認(rèn)為有必要提請決策部門注意，在“供地融資”中可能包含著加劇經(jīng)濟(jì)波動的力量。由于金融加速器的作用，供地對經(jīng)濟(jì)的影響可能在相反的方向上對稱地放大。因此，下達(dá)行政禁令停止供地的做法，可能妨礙政府根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)條件的變化靈活決定需要采取的政策措施。另一方面，下達(dá)禁令因情況變化又不了了之的做法，又可能導(dǎo)致下一步各方博弈行為異常。

從長期政策的角度考慮，我們認(rèn)為全盤改革現(xiàn)行征地制度和建設(shè)用地管制制度的時機(jī)已經(jīng)成熟。改革的基本方向是從根本上消除我國土地“半貨幣、半商品”特性，回歸其可由市場交易的商品本性。我們認(rèn)為“貨幣歸貨幣、土地歸商品”，不但利于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，而且可以在城市化進(jìn)程中提高資源效率、改善收入分配。土地制度要從城市化驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長的大局來考慮，改革的目標(biāo)模式應(yīng)該是在清楚界定轉(zhuǎn)讓權(quán)的基礎(chǔ)上，建立一個管理良好的土地市場。根據(jù)地方性的制度創(chuàng)新探索，我們建議推出配套的土地改革政策，主要是：國家嚴(yán)格限制并逐步縮小征地的范圍和規(guī)模；政府按照市價原則補(bǔ)償征地；修訂“城市土地為國家所有”的憲法條款；開放城鄉(xiāng)建設(shè)用地一級市場，允許農(nóng)民的集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)以及宅基地永久使用權(quán)入市交易；進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)，可以依法抵押；改善土地規(guī)劃和用途管制制度，試行各類土地指標(biāo)的跨地區(qū)交易；改革現(xiàn)行稅制，為全盤實(shí)施土地資源稅準(zhǔn)備條件。

縮小國家征地范圍。嚴(yán)格界定政府的征地權(quán)，政府僅在法律嚴(yán)格規(guī)定的公益用地范圍內(nèi)，擁有征地權(quán)。即便是公益征地，也可以由用地方與供地方先行談判，凡可達(dá)成協(xié)議的就不動用征地權(quán)，只在達(dá)不成協(xié)議的情況下才經(jīng)過一定程序動用政府的最終征地權(quán)。這可以增加公益項(xiàng)目決策的科學(xué)性，增加市場機(jī)制在公益項(xiàng)目建設(shè)中的作用，為公益項(xiàng)目的民營操作提供制度空間，減少政府征地的執(zhí)行成本。

確立征地按市價補(bǔ)償?shù)脑瓌t。改革現(xiàn)行按“土地原用途收益”為補(bǔ)償原則，實(shí)行參照市價補(bǔ)償?shù)男略瓌t。道理有三點(diǎn)：第一，為公益，也不能要求一部分國民付出更大犧牲。第二，從執(zhí)行成本來看，按市價補(bǔ)可以限制政府使用這個征地權(quán)，政府征地會要受到其可用財(cái)力的約束。第三，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，土地供求不同，按市價補(bǔ)的原則可以適應(yīng)各地情況，又容易識別。政府征用農(nóng)地的補(bǔ)償必須發(fā)給土地承包權(quán)人——農(nóng)戶。農(nóng)村集體作為承包經(jīng)營土地的發(fā)包方，可以接受政府的委托，協(xié)助辦理征地和征地補(bǔ)償發(fā)放的工作，降低交易費(fèi)用，但不能截留、挪用征地補(bǔ)償款。

在嚴(yán)格限制國家征地范圍的同時，開辟其他合法通道以滿足經(jīng)濟(jì)增長對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的需要?？紤]修改憲法和土地法有關(guān)條款，開放集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)市場，允許農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶以多種方式轉(zhuǎn)讓各類集體建設(shè)用地，結(jié)束國家對土地一級市場的壟斷。在符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制的前提下，集體和承包農(nóng)戶都可以選擇多種合約形式實(shí)現(xiàn)土地的轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)用。對于千家萬戶農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)土地市場可能引起交易費(fèi)用過高的問題，可以通過自愿基礎(chǔ)的合約和組織的選擇來解決。農(nóng)村集體可以接受農(nóng)戶的委托，集中開發(fā)非農(nóng)建設(shè)土地或設(shè)施，但不能違背自愿原則、侵犯農(nóng)戶的轉(zhuǎn)讓權(quán)。

為保障農(nóng)戶權(quán)益，使農(nóng)戶的土地承包權(quán)真正成為土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，防止少數(shù)人以集體的名義侵犯農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，需要考慮配套改革：第一，進(jìn)一步延長土地承包經(jīng)營的期限，或規(guī)定承包到期承包農(nóng)戶擁有續(xù)約的優(yōu)先權(quán)利，使土地承包年限不低于土地出讓年限（50年及以上）；第二，農(nóng)戶的經(jīng)營土地轉(zhuǎn)讓權(quán)可以在合乎規(guī)劃的前提下，依法擴(kuò)大為非農(nóng)用途的轉(zhuǎn)讓；第三，建立統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)登記制度，消除國有土地與集體土地的制度差別，農(nóng)戶的土地承包權(quán)和建設(shè)用地可以抵押。

允許跨省區(qū)的土地指標(biāo)交易，以市場手段來部分校正各類土地指標(biāo)分配中難以避免的非經(jīng)濟(jì)因素，考慮更大限度發(fā)揮市場力量在調(diào)節(jié)土地使用方面的作用，建立全國性的土地指標(biāo)交易中心。

進(jìn)一步改革關(guān)于土地的稅制。在完善地籍管理，完成與土地相關(guān)的產(chǎn)權(quán)登記、發(fā)證的基礎(chǔ)上，研究實(shí)施土地財(cái)產(chǎn)稅，從根本上改變現(xiàn)行稅制仍然具有的“鼓勵占用、打擊生產(chǎn)和交易”的不合理性，并改變地方政府的財(cái)稅基礎(chǔ)。

為實(shí)現(xiàn)上述政策組合，不但需要全面重修《土地管理法》，而且需要修改關(guān)于“城市土地屬于國家”的憲法準(zhǔn)則?？紤]到圍繞征地改革的利益格局的大調(diào)整，以及人們的觀念和認(rèn)識不可避免地存在較大分歧，我們認(rèn)為不應(yīng)急急忙忙啟動法律重修，而建議考慮吸收我國城市土地使用權(quán)市場化的歷史經(jīng)驗(yàn)，逐步、漸進(jìn)地完成土地制度更根本的變遷。具體來說就是考慮以下程序：

——先由全國人大常委會宣布《土地管理法》列入修訂程序，并授權(quán)國務(wù)院在《土地管理法》沒有完成修訂之前，在授權(quán)地區(qū)試行一些與現(xiàn)行土地法律不相一致的辦法，包括提高征地補(bǔ)償水平、開放城市一級土地市場，允許集體土地或農(nóng)戶承包地進(jìn)入土地市場，土地市場建設(shè)和管理，等等；

——動員社會各界關(guān)心征地制度改革和土地法的修改，廣泛研究國際經(jīng)驗(yàn)和我國自己的經(jīng)驗(yàn)，在局部實(shí)驗(yàn)和全面研究的基礎(chǔ)上完成法律修訂。

——在完成對現(xiàn)有土地管理法修訂之前，要考慮是否對近年征地補(bǔ)償過低的農(nóng)民，做某種形式的補(bǔ)充補(bǔ)償；這些補(bǔ)償可以包括：在普遍的大檢查的基礎(chǔ)上制定補(bǔ)充補(bǔ)償政策、選擇嚴(yán)重的個案重點(diǎn)解決、從中央和地方政府的賣地所得中取出一個數(shù)額（或比例）用于農(nóng)村教育、衛(wèi)生的開支；為了保證這些補(bǔ)償?shù)氖褂眯?，可以考慮以教育券或醫(yī)療券的形式向農(nóng)戶發(fā)放。

最后，我們再一次強(qiáng)調(diào)整體政策選擇的全局意識。上世紀(jì)90年代以來，我國城市化加速，推動了全國規(guī)模的農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的浪潮。但是，在現(xiàn)行土地制度下，相關(guān)利益主體的行為不可避免地扭曲。因此伴隨城市化的加速，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展受到很大沖擊，農(nóng)地轉(zhuǎn)用的資源配置效益十分低下，農(nóng)民土地權(quán)益遭嚴(yán)重剝奪。同時，圍繞土地的社會沖突呈上升趨勢，特別是政府機(jī)構(gòu)和官員個人違法、違規(guī)屢禁不止，土地腐敗嚴(yán)重。但是，我們又必須看到，城市化加速不但合乎國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，而且也是包括農(nóng)民在內(nèi)的多方面經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)的基本途徑。因此必須肯定，問題的根源不是城市化、也不是市場關(guān)系的深化刺激的城市化加速，而是約束我國城市化的土地制度的歷史性滯后。根本問題是，現(xiàn)行法律在允許政府按市場原則轉(zhuǎn)讓土地的同時，卻仍然維持政府獨(dú)家征用農(nóng)地的壟斷，禁止和限制農(nóng)村集體和承包農(nóng)戶對非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)。

正是對土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的不當(dāng)管制，使市場價格機(jī)制不能在土地資源配置中發(fā)揮正常作用。要從根本上解決問題，必須全盤改革現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度。僅靠清理整頓土地市場、緊縮農(nóng)地供給，不但不能從根本上解決問題，而且可能加劇國民經(jīng)濟(jì)的波動。

（參加本課題組的師生包括：宋國青、盧鋒、劉守英、柏蘭芝、蔡輝明、張曉亮、彭凱翔、周其仁。本報(bào)告由周其仁執(zhí)筆。報(bào)告于2004年6月14日完成并提交，2011年4月修訂正式發(fā)表）