周其仁：政府主導(dǎo)投資的經(jīng)濟(jì)性質(zhì) ——匯率與貨幣系列評(píng)論之三十七

幾乎所有關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要文告，都少不了“政府主導(dǎo)”這個(gè)詞。走進(jìn)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)，與此對(duì)應(yīng)的現(xiàn)象更是比比皆是。早年改革一度高舉的“政企分開(kāi)”大旗，也許是敵不過(guò)普遍現(xiàn)實(shí)的緣故，色調(diào)日趨暗淡。相反，高歌“政府主導(dǎo)”的理論和政策基調(diào)大行其道。不少理論家論證，“政府競(jìng)爭(zhēng)”不但是中國(guó)奇跡不可或缺的組成部分，還是中國(guó)模式的真正秘密所在。偏好夸張風(fēng)格的，還說(shuō)這是有史以來(lái)“人類最好的經(jīng)濟(jì)制度”。

也許他們是對(duì)的吧。我的一點(diǎn)保留態(tài)度，無(wú)非是顧及經(jīng)濟(jì)比賽的時(shí)間相當(dāng)長(zhǎng)遠(yuǎn)，因果聯(lián)系復(fù)雜多樣，特別是由非常抽象的原則組成的“體制”，究竟對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)績(jī)效的貢獻(xiàn)幾何，多看看有益無(wú)害，不必急急忙忙馬上說(shuō)個(gè)明白。本文一如既往，限于討論“政府主導(dǎo)”特色對(duì)貨幣運(yùn)動(dòng)和貨幣政策的影響。

上周本欄提出一個(gè)問(wèn)題，為什么央行以存款準(zhǔn)備金率作為貨幣調(diào)控的一件主打工具？答案是，這不但與匯率壓住利率的開(kāi)放形勢(shì)有關(guān)，而且是政府主導(dǎo)投資與信貸行為的一個(gè)合乎邏輯的結(jié)果。關(guān)鍵的一點(diǎn)，是上文指出，“政府主導(dǎo)的貨幣創(chuàng)造直接依托于行政權(quán)力、行政命令和行政審批——都是數(shù)量型手段，所以中國(guó)的貨幣調(diào)控手段也必須以數(shù)量型為主才比較對(duì)路。”這句話點(diǎn)到為止，讀者有不明白的地方，我再闡釋幾句。

統(tǒng)計(jì)說(shuō)，直接的政府投資在全部社會(huì)投資中的比例早已大幅度降低。這是事實(shí)。不過(guò)進(jìn)入財(cái)政預(yù)算的投資項(xiàng)目，只是全部政府投資中的小部分而已。在財(cái)政預(yù)算之外，有一片廣闊天地。譬如各類國(guó)企投資，要不要算入“政府投資”范疇，各國(guó)的國(guó)情不同，算法也不同。中國(guó)一般不算，但從實(shí)際情況看，國(guó)企投資常常是“更自由的”政府投資，除了免受人大審議，行為邏輯與政府投資如出一轍。

以新任鐵道部部長(zhǎng)盛光祖最近談及的高鐵票價(jià)為例。盛部長(zhǎng)說(shuō)，高鐵(京滬直達(dá))的“票價(jià)，是企業(yè)根據(jù)鐵路建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本來(lái)測(cè)算的，最終的票價(jià)，將按照價(jià)格法的程序，經(jīng)過(guò)測(cè)算后報(bào)批” (見(jiàn)這里http://news.xinhuanet.com/politics/2011 -03/30/c_121247295.htm)。聽(tīng)起來(lái)，盛部長(zhǎng)這里用的是 “成本定價(jià)法”，即“企業(yè)”——其實(shí)就是政企不分的鐵道部自己——根據(jù)各項(xiàng)成本加以測(cè)算后得出，再經(jīng)報(bào)批才能最后決定。成本低、票價(jià)就低；票價(jià)高，只因?yàn)槌杀靖?，鐵道部并不賺乘客的錢(qián)，輿論和公眾理應(yīng)釋?xiě)选?/p>

問(wèn)題是，“成本”又是怎樣決定的？譬如高鐵，“建設(shè)成本”到底由什么決定？說(shuō)來(lái)話長(zhǎng)，建議希望了解高鐵故事來(lái)龍去脈的讀者，不妨讀一讀財(cái)新網(wǎng) 《新世紀(jì)》記者王和巖的長(zhǎng)篇報(bào)道。主標(biāo)題很吸引人：“節(jié)約10分鐘多付幾十億”。讀下來(lái)，事實(shí)依據(jù)來(lái)自京津城際高鐵。據(jù)報(bào)道，2004年國(guó)家發(fā)改委審批這條城際軌道交通時(shí)，“設(shè)計(jì)區(qū)段旅客列車的速度：滿足開(kāi)行時(shí)速200公里及以下列車的要求”，為此批準(zhǔn)項(xiàng)目概算123.4億人民幣。但2008年建成通車后，發(fā)現(xiàn)概算總額超出了92.1億，平均每公里投資達(dá)1.85億元。“建設(shè)成本”大幅度上升的主要原因，是該鐵路的通行速度從“時(shí)速200公里及以下”，一下子提升到時(shí)速350公里。最妙不可言的是，“什么時(shí)候改成350公里”的，連鐵路系統(tǒng)的專家也說(shuō) “大家都不知道”！

于是，京津城際就從原來(lái)批準(zhǔn)的“200公里及以下”，一下子跨越到“時(shí)速350公里”。記者算了一筆賬，“京津城際全長(zhǎng)115公里，時(shí)速?gòu)?00公里調(diào)整到350公里，實(shí)際運(yùn)行時(shí)間差多少呢？不到10分鐘”。我?guī)退麖?fù)算，其實(shí)是通行京津全程快了15分鐘，由此增加投資概算92億。無(wú)論誰(shuí)算得對(duì)，“節(jié)約10分鐘多付幾十億”的命題還是成立的。

時(shí)速大躍進(jìn)，以成本定出來(lái)的京津城際的票價(jià)，當(dāng)然 “一下子就上去了”。目前二等車廂票價(jià)58元，我坐過(guò)兩次，感覺(jué)舒適而快捷，從北京到天津僅27分鐘而已，比從北大到北京南站的時(shí)間還要快。不過(guò)“曲高和寡”，票價(jià)終究約束需求量。報(bào)道說(shuō)，京津城際在2008年8月正式開(kāi)通后，第一年客流量達(dá)1800萬(wàn)人次，低于預(yù)期的3000多萬(wàn)人次，“而這個(gè)客流量也是在鐵道部停開(kāi)了京津既有線上所有動(dòng)車組后才實(shí)現(xiàn)的”。各界廣為詬病之余，還嫌票價(jià)貴的就只好另選他途，好在鐵道部還不能把其他交通方式一律都給關(guān)了。

按國(guó)際鐵路聯(lián)盟的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)歷多次提速達(dá)到時(shí)速200公里的中國(guó)鐵路，本來(lái)就已經(jīng)是“高速鐵路”了。不過(guò)，這并不符合鐵道部的要求。要探究的是，如果鐵道部欲建世上最快的高鐵并不令人意外，那么此種要大手花錢(qián)的雄心壯志，究竟如何通得過(guò)國(guó)家審批的呢？

玄機(jī)據(jù)說(shuō)只有幾個(gè)字。原來(lái)，十幾年前圍繞京滬鐵路，鐵道系統(tǒng)內(nèi)外就爆發(fā)過(guò)持久的激烈論爭(zhēng)，究竟靠“磁懸浮”還是靠“輪軌”，究竟高鐵要高到多高的速度等級(jí)，到底是“急建”還是“緩建”，各派意見(jiàn)吵到2006年才見(jiàn)分曉——“時(shí)速380公里的高速輪軌”。這也許預(yù)示，要把京滬高鐵的模式推到全國(guó)，即便不是斷無(wú)可能，也將難上加難。不料，時(shí)任鐵道部長(zhǎng)劉志軍只在《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》里寫(xiě)入“時(shí)速200公里以上的客運(yùn)專線”，就輕而易舉繞開(kāi)所有關(guān)于高鐵的爭(zhēng)議，并于2004年通過(guò)國(guó)務(wù)院審批，成為國(guó)家鐵路發(fā)展規(guī)劃。

這里的奧秘在于，“客運(yùn)專線”不等于高鐵，而 “200公里及以上”，到批下來(lái)還不是鐵道部說(shuō)了算？

再過(guò)5年，中國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，4萬(wàn)億計(jì)劃外加天量信貸，中國(guó)高鐵再次受益。在毫無(wú)不同聲音的背景里，到2020年全國(guó)規(guī)劃鐵路營(yíng)運(yùn)里程從10萬(wàn)公里增加到12萬(wàn)公里，客運(yùn)專線從1.2萬(wàn)公里增加到1.6萬(wàn)公里。2010年3月鐵道部宣布，在2013年前全國(guó)建成客運(yùn)專線和城際鐵路1.3萬(wàn)公里，中國(guó)將很快成為全球高鐵營(yíng)運(yùn)里程最長(zhǎng)的國(guó)家。

各位看客，上述每一個(gè)數(shù)目字，從時(shí)速200公里及以下到350公里，從10萬(wàn)公里到12萬(wàn)公里的全國(guó)跑鐵路網(wǎng)，從京滬高鐵到遍布全國(guó)四橫四縱、總里程達(dá)1.6萬(wàn)公里的全球最大高鐵網(wǎng)絡(luò)，都實(shí)實(shí)在在發(fā)生相應(yīng)的“建設(shè)成本與營(yíng)運(yùn)成本”。根據(jù)成本定價(jià)的原則，由此也決定了未來(lái)中國(guó)鐵路客運(yùn)的票價(jià)水準(zhǔn)。

叫人看不懂的地方，是一個(gè)人均所得目前排在全球100位的經(jīng)濟(jì)體，投下巨資修建全球最快鐵路網(wǎng)，經(jīng)濟(jì)根據(jù)究竟何在？是有不少專家預(yù)測(cè)中國(guó)在不遠(yuǎn)的將來(lái)經(jīng)濟(jì)總量成為全球老大，這也是有可能的。但是誰(shuí)也沒(méi)有預(yù)言，在可見(jiàn)的將來(lái)，中國(guó)的人均所得將成為全球老大。人均所得遠(yuǎn)非第一，鐵路客運(yùn)速度非要排名第一，這兩件事情加得到一起嗎？從普通人的角度想，出門(mén)趕路，快一點(diǎn)當(dāng)然好，可是倘若早到幾個(gè)鐘頭的代價(jià)，遠(yuǎn)高于省下的那個(gè)時(shí)間所能掙到的錢(qián)，你會(huì)無(wú)緣無(wú)故喜歡全球最高速度嗎？應(yīng)該無(wú)人希望，春節(jié)大批民工騎摩托車回家的悲壯畫(huà)面，成為未來(lái)全球最快高鐵網(wǎng)下普通人交通模式的一個(gè)預(yù)演吧。

本文不厭其詳討論高鐵投資的故事，為的是借一個(gè)實(shí)例來(lái)幫助自己和讀者，進(jìn)一步理解政府主導(dǎo)投資的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。無(wú)論如何，這類投資依據(jù)的不是市場(chǎng)的相對(duì)價(jià)格，不是猜測(cè)的未來(lái)需求，也不是預(yù)期的支付意愿和支付能力。更為要害的，是這類投資的決策與其最后的結(jié)果之間，沒(méi)有可靠的責(zé)任關(guān)聯(lián)。劉志軍留下的教訓(xùn)是，當(dāng)輿論和公眾可以問(wèn)責(zé)的時(shí)候，他本人早就負(fù)不了任何責(zé)任了。但是，如此機(jī)制下做出的投資決定，繼續(xù)決定了未來(lái)客戶付費(fèi)的 “成本”，也連帶影響未來(lái)的價(jià)格、需求量、替代消費(fèi)的選擇空間。

這就是中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的部分微觀基礎(chǔ)。至少我們要想一想，這樣形成的 “需求”包括投融資和信貸需求，要怎樣 “調(diào)控”才可能見(jiàn)效呢？