周其仁:政府主導(dǎo)投資的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)

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周其仁:政府主導(dǎo)投資的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)

周其仁:政府主導(dǎo)投資的經(jīng)濟(jì)性質(zhì) ——匯率與貨幣系列評(píng)論之三十七

幾乎所有關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要文告,都少不了“政府主導(dǎo)”這個(gè)詞。走進(jìn)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì),與此對(duì)應(yīng)的現(xiàn)象更是比比皆是。早年改革一度高舉的“政企分開(kāi)”大旗,也許是敵不過(guò)普遍現(xiàn)實(shí)的緣故,色調(diào)日趨暗淡。相反,高歌“政府主導(dǎo)”的理論和政策基調(diào)大行其道。不少理論家論證,“政府競(jìng)爭(zhēng)”不但是中國(guó)奇跡不可或缺的組成部分,還是中國(guó)模式的真正秘密所在。偏好夸張風(fēng)格的,還說(shuō)這是有史以來(lái)“人類最好的經(jīng)濟(jì)制度”。

也許他們是對(duì)的吧。我的一點(diǎn)保留態(tài)度,無(wú)非是顧及經(jīng)濟(jì)比賽的時(shí)間相當(dāng)長(zhǎng)遠(yuǎn),因果聯(lián)系復(fù)雜多樣,特別是由非常抽象的原則組成的“體制”,究竟對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)績(jī)效的貢獻(xiàn)幾何,多看看有益無(wú)害,不必急急忙忙馬上說(shuō)個(gè)明白。本文一如既往,限于討論“政府主導(dǎo)”特色對(duì)貨幣運(yùn)動(dòng)和貨幣政策的影響。

上周本欄提出一個(gè)問(wèn)題,為什么央行以存款準(zhǔn)備金率作為貨幣調(diào)控的一件主打工具?答案是,這不但與匯率壓住利率的開(kāi)放形勢(shì)有關(guān),而且是政府主導(dǎo)投資與信貸行為的一個(gè)合乎邏輯的結(jié)果。關(guān)鍵的一點(diǎn),是上文指出,“政府主導(dǎo)的貨幣創(chuàng)造直接依托于行政權(quán)力、行政命令和行政審批——都是數(shù)量型手段,所以中國(guó)的貨幣調(diào)控手段也必須以數(shù)量型為主才比較對(duì)路。”這句話點(diǎn)到為止,讀者有不明白的地方,我再闡釋幾句。

統(tǒng)計(jì)說(shuō),直接的政府投資在全部社會(huì)投資中的比例早已大幅度降低。這是事實(shí)。不過(guò)進(jìn)入財(cái)政預(yù)算的投資項(xiàng)目,只是全部政府投資中的小部分而已。在財(cái)政預(yù)算之外,有一片廣闊天地。譬如各類國(guó)企投資,要不要算入“政府投資”范疇,各國(guó)的國(guó)情不同,算法也不同。中國(guó)一般不算,但從實(shí)際情況看,國(guó)企投資常常是“更自由的”政府投資,除了免受人大審議,行為邏輯與政府投資如出一轍。

以新任鐵道部部長(zhǎng)盛光祖最近談及的高鐵票價(jià)為例。盛部長(zhǎng)說(shuō),高鐵(京滬直達(dá))的“票價(jià),是企業(yè)根據(jù)鐵路建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本來(lái)測(cè)算的,最終的票價(jià),將按照價(jià)格法的程序,經(jīng)過(guò)測(cè)算后報(bào)批” (見(jiàn)這里http://news.xinhuanet.com/politics/2011 -03/30/c_121247295.htm)。聽(tīng)起來(lái),盛部長(zhǎng)這里用的是 “成本定價(jià)法”,即“企業(yè)”——其實(shí)就是政企不分的鐵道部自己——根據(jù)各項(xiàng)成本加以測(cè)算后得出,再經(jīng)報(bào)批才能最后決定。成本低、票價(jià)就低;票價(jià)高,只因?yàn)槌杀靖?,鐵道部并不賺乘客的錢(qián),輿論和公眾理應(yīng)釋?xiě)选?/p>

問(wèn)題是,“成本”又是怎樣決定的?譬如高鐵,“建設(shè)成本”到底由什么決定?說(shuō)來(lái)話長(zhǎng),建議希望了解高鐵故事來(lái)龍去脈的讀者,不妨讀一讀財(cái)新網(wǎng) 《新世紀(jì)》記者王和巖的長(zhǎng)篇報(bào)道。主標(biāo)題很吸引人:“節(jié)約10分鐘多付幾十億”。讀下來(lái),事實(shí)依據(jù)來(lái)自京津城際高鐵。據(jù)報(bào)道,2004年國(guó)家發(fā)改委審批這條城際軌道交通時(shí),“設(shè)計(jì)區(qū)段旅客列車的速度:滿足開(kāi)行時(shí)速200公里及以下列車的要求”,為此批準(zhǔn)項(xiàng)目概算123.4億人民幣。但2008年建成通車后,發(fā)現(xiàn)概算總額超出了92.1億,平均每公里投資達(dá)1.85億元。“建設(shè)成本”大幅度上升的主要原因,是該鐵路的通行速度從“時(shí)速200公里及以下”,一下子提升到時(shí)速350公里。最妙不可言的是,“什么時(shí)候改成350公里”的,連鐵路系統(tǒng)的專家也說(shuō) “大家都不知道”!

于是,京津城際就從原來(lái)批準(zhǔn)的“200公里及以下”,一下子跨越到“時(shí)速350公里”。記者算了一筆賬,“京津城際全長(zhǎng)115公里,時(shí)速?gòu)?00公里調(diào)整到350公里,實(shí)際運(yùn)行時(shí)間差多少呢?不到10分鐘”。我?guī)退麖?fù)算,其實(shí)是通行京津全程快了15分鐘,由此增加投資概算92億。無(wú)論誰(shuí)算得對(duì),“節(jié)約10分鐘多付幾十億”的命題還是成立的。

時(shí)速大躍進(jìn),以成本定出來(lái)的京津城際的票價(jià),當(dāng)然 “一下子就上去了”。目前二等車廂票價(jià)58元,我坐過(guò)兩次,感覺(jué)舒適而快捷,從北京到天津僅27分鐘而已,比從北大到北京南站的時(shí)間還要快。不過(guò)“曲高和寡”,票價(jià)終究約束需求量。報(bào)道說(shuō),京津城際在2008年8月正式開(kāi)通后,第一年客流量達(dá)1800萬(wàn)人次,低于預(yù)期的3000多萬(wàn)人次,“而這個(gè)客流量也是在鐵道部停開(kāi)了京津既有線上所有動(dòng)車組后才實(shí)現(xiàn)的”。各界廣為詬病之余,還嫌票價(jià)貴的就只好另選他途,好在鐵道部還不能把其他交通方式一律都給關(guān)了。

按國(guó)際鐵路聯(lián)盟的標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)歷多次提速達(dá)到時(shí)速200公里的中國(guó)鐵路,本來(lái)就已經(jīng)是“高速鐵路”了。不過(guò),這并不符合鐵道部的要求。要探究的是,如果鐵道部欲建世上最快的高鐵并不令人意外,那么此種要大手花錢(qián)的雄心壯志,究竟如何通得過(guò)國(guó)家審批的呢?

玄機(jī)據(jù)說(shuō)只有幾個(gè)字。原來(lái),十幾年前圍繞京滬鐵路,鐵道系統(tǒng)內(nèi)外就爆發(fā)過(guò)持久的激烈論爭(zhēng),究竟靠“磁懸浮”還是靠“輪軌”,究竟高鐵要高到多高的速度等級(jí),到底是“急建”還是“緩建”,各派意見(jiàn)吵到2006年才見(jiàn)分曉——“時(shí)速380公里的高速輪軌”。這也許預(yù)示,要把京滬高鐵的模式推到全國(guó),即便不是斷無(wú)可能,也將難上加難。不料,時(shí)任鐵道部長(zhǎng)劉志軍只在《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》里寫(xiě)入“時(shí)速200公里以上的客運(yùn)專線”,就輕而易舉繞開(kāi)所有關(guān)于高鐵的爭(zhēng)議,并于2004年通過(guò)國(guó)務(wù)院審批,成為國(guó)家鐵路發(fā)展規(guī)劃。

這里的奧秘在于,“客運(yùn)專線”不等于高鐵,而 “200公里及以上”,到批下來(lái)還不是鐵道部說(shuō)了算?

再過(guò)5年,中國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī),4萬(wàn)億計(jì)劃外加天量信貸,中國(guó)高鐵再次受益。在毫無(wú)不同聲音的背景里,到2020年全國(guó)規(guī)劃鐵路營(yíng)運(yùn)里程從10萬(wàn)公里增加到12萬(wàn)公里,客運(yùn)專線從1.2萬(wàn)公里增加到1.6萬(wàn)公里。2010年3月鐵道部宣布,在2013年前全國(guó)建成客運(yùn)專線和城際鐵路1.3萬(wàn)公里,中國(guó)將很快成為全球高鐵營(yíng)運(yùn)里程最長(zhǎng)的國(guó)家。

各位看客,上述每一個(gè)數(shù)目字,從時(shí)速200公里及以下到350公里,從10萬(wàn)公里到12萬(wàn)公里的全國(guó)跑鐵路網(wǎng),從京滬高鐵到遍布全國(guó)四橫四縱、總里程達(dá)1.6萬(wàn)公里的全球最大高鐵網(wǎng)絡(luò),都實(shí)實(shí)在在發(fā)生相應(yīng)的“建設(shè)成本與營(yíng)運(yùn)成本”。根據(jù)成本定價(jià)的原則,由此也決定了未來(lái)中國(guó)鐵路客運(yùn)的票價(jià)水準(zhǔn)。

叫人看不懂的地方,是一個(gè)人均所得目前排在全球100位的經(jīng)濟(jì)體,投下巨資修建全球最快鐵路網(wǎng),經(jīng)濟(jì)根據(jù)究竟何在?是有不少專家預(yù)測(cè)中國(guó)在不遠(yuǎn)的將來(lái)經(jīng)濟(jì)總量成為全球老大,這也是有可能的。但是誰(shuí)也沒(méi)有預(yù)言,在可見(jiàn)的將來(lái),中國(guó)的人均所得將成為全球老大。人均所得遠(yuǎn)非第一,鐵路客運(yùn)速度非要排名第一,這兩件事情加得到一起嗎?從普通人的角度想,出門(mén)趕路,快一點(diǎn)當(dāng)然好,可是倘若早到幾個(gè)鐘頭的代價(jià),遠(yuǎn)高于省下的那個(gè)時(shí)間所能掙到的錢(qián),你會(huì)無(wú)緣無(wú)故喜歡全球最高速度嗎?應(yīng)該無(wú)人希望,春節(jié)大批民工騎摩托車回家的悲壯畫(huà)面,成為未來(lái)全球最快高鐵網(wǎng)下普通人交通模式的一個(gè)預(yù)演吧。

本文不厭其詳討論高鐵投資的故事,為的是借一個(gè)實(shí)例來(lái)幫助自己和讀者,進(jìn)一步理解政府主導(dǎo)投資的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。無(wú)論如何,這類投資依據(jù)的不是市場(chǎng)的相對(duì)價(jià)格,不是猜測(cè)的未來(lái)需求,也不是預(yù)期的支付意愿和支付能力。更為要害的,是這類投資的決策與其最后的結(jié)果之間,沒(méi)有可靠的責(zé)任關(guān)聯(lián)。劉志軍留下的教訓(xùn)是,當(dāng)輿論和公眾可以問(wèn)責(zé)的時(shí)候,他本人早就負(fù)不了任何責(zé)任了。但是,如此機(jī)制下做出的投資決定,繼續(xù)決定了未來(lái)客戶付費(fèi)的 “成本”,也連帶影響未來(lái)的價(jià)格、需求量、替代消費(fèi)的選擇空間。

這就是中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的部分微觀基礎(chǔ)。至少我們要想一想,這樣形成的 “需求”包括投融資和信貸需求,要怎樣 “調(diào)控”才可能見(jiàn)效呢?

責(zé)任編輯:鄭瑜校對(duì):總編室最后修改:
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