周其仁：政府主導(dǎo)投資的經(jīng)濟性質(zhì) ——匯率與貨幣系列評論之三十七

幾乎所有關(guān)于中國經(jīng)濟的重要文告，都少不了“政府主導(dǎo)”這個詞。走進(jìn)現(xiàn)實經(jīng)濟，與此對應(yīng)的現(xiàn)象更是比比皆是。早年改革一度高舉的“政企分開”大旗，也許是敵不過普遍現(xiàn)實的緣故，色調(diào)日趨暗淡。相反，高歌“政府主導(dǎo)”的理論和政策基調(diào)大行其道。不少理論家論證，“政府競爭”不但是中國奇跡不可或缺的組成部分，還是中國模式的真正秘密所在。偏好夸張風(fēng)格的，還說這是有史以來“人類最好的經(jīng)濟制度”。

也許他們是對的吧。我的一點保留態(tài)度，無非是顧及經(jīng)濟比賽的時間相當(dāng)長遠(yuǎn)，因果聯(lián)系復(fù)雜多樣，特別是由非常抽象的原則組成的“體制”，究竟對長期經(jīng)濟績效的貢獻(xiàn)幾何，多看看有益無害，不必急急忙忙馬上說個明白。本文一如既往，限于討論“政府主導(dǎo)”特色對貨幣運動和貨幣政策的影響。

上周本欄提出一個問題，為什么央行以存款準(zhǔn)備金率作為貨幣調(diào)控的一件主打工具？答案是，這不但與匯率壓住利率的開放形勢有關(guān)，而且是政府主導(dǎo)投資與信貸行為的一個合乎邏輯的結(jié)果。關(guān)鍵的一點，是上文指出，“政府主導(dǎo)的貨幣創(chuàng)造直接依托于行政權(quán)力、行政命令和行政審批——都是數(shù)量型手段，所以中國的貨幣調(diào)控手段也必須以數(shù)量型為主才比較對路。”這句話點到為止，讀者有不明白的地方，我再闡釋幾句。

統(tǒng)計說，直接的政府投資在全部社會投資中的比例早已大幅度降低。這是事實。不過進(jìn)入財政預(yù)算的投資項目，只是全部政府投資中的小部分而已。在財政預(yù)算之外，有一片廣闊天地。譬如各類國企投資，要不要算入“政府投資”范疇，各國的國情不同，算法也不同。中國一般不算，但從實際情況看，國企投資常常是“更自由的”政府投資，除了免受人大審議，行為邏輯與政府投資如出一轍。

以新任鐵道部部長盛光祖最近談及的高鐵票價為例。盛部長說，高鐵(京滬直達(dá))的“票價，是企業(yè)根據(jù)鐵路建設(shè)成本、運營成本來測算的，最終的票價，將按照價格法的程序，經(jīng)過測算后報批” (見這里http://news.xinhuanet.com/politics/2011 -03/30/c_121247295.htm)。聽起來，盛部長這里用的是 “成本定價法”，即“企業(yè)”——其實就是政企不分的鐵道部自己——根據(jù)各項成本加以測算后得出，再經(jīng)報批才能最后決定。成本低、票價就低；票價高，只因為成本高，鐵道部并不賺乘客的錢，輿論和公眾理應(yīng)釋懷。

問題是，“成本”又是怎樣決定的？譬如高鐵，“建設(shè)成本”到底由什么決定？說來話長，建議希望了解高鐵故事來龍去脈的讀者，不妨讀一讀財新網(wǎng) 《新世紀(jì)》記者王和巖的長篇報道。主標(biāo)題很吸引人：“節(jié)約10分鐘多付幾十億”。讀下來，事實依據(jù)來自京津城際高鐵。據(jù)報道，2004年國家發(fā)改委審批這條城際軌道交通時，“設(shè)計區(qū)段旅客列車的速度：滿足開行時速200公里及以下列車的要求”，為此批準(zhǔn)項目概算123.4億人民幣。但2008年建成通車后，發(fā)現(xiàn)概算總額超出了92.1億，平均每公里投資達(dá)1.85億元。“建設(shè)成本”大幅度上升的主要原因，是該鐵路的通行速度從“時速200公里及以下”，一下子提升到時速350公里。最妙不可言的是，“什么時候改成350公里”的，連鐵路系統(tǒng)的專家也說 “大家都不知道”！

于是，京津城際就從原來批準(zhǔn)的“200公里及以下”，一下子跨越到“時速350公里”。記者算了一筆賬，“京津城際全長115公里，時速從200公里調(diào)整到350公里，實際運行時間差多少呢？不到10分鐘”。我?guī)退麖?fù)算，其實是通行京津全程快了15分鐘，由此增加投資概算92億。無論誰算得對，“節(jié)約10分鐘多付幾十億”的命題還是成立的。

時速大躍進(jìn)，以成本定出來的京津城際的票價，當(dāng)然 “一下子就上去了”。目前二等車廂票價58元，我坐過兩次，感覺舒適而快捷，從北京到天津僅27分鐘而已，比從北大到北京南站的時間還要快。不過“曲高和寡”，票價終究約束需求量。報道說，京津城際在2008年8月正式開通后，第一年客流量達(dá)1800萬人次，低于預(yù)期的3000多萬人次，“而這個客流量也是在鐵道部停開了京津既有線上所有動車組后才實現(xiàn)的”。各界廣為詬病之余，還嫌票價貴的就只好另選他途，好在鐵道部還不能把其他交通方式一律都給關(guān)了。

按國際鐵路聯(lián)盟的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)歷多次提速達(dá)到時速200公里的中國鐵路，本來就已經(jīng)是“高速鐵路”了。不過，這并不符合鐵道部的要求。要探究的是，如果鐵道部欲建世上最快的高鐵并不令人意外，那么此種要大手花錢的雄心壯志，究竟如何通得過國家審批的呢？

玄機據(jù)說只有幾個字。原來，十幾年前圍繞京滬鐵路，鐵道系統(tǒng)內(nèi)外就爆發(fā)過持久的激烈論爭，究竟靠“磁懸浮”還是靠“輪軌”，究竟高鐵要高到多高的速度等級，到底是“急建”還是“緩建”，各派意見吵到2006年才見分曉——“時速380公里的高速輪軌”。這也許預(yù)示，要把京滬高鐵的模式推到全國，即便不是斷無可能，也將難上加難。不料，時任鐵道部長劉志軍只在《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》里寫入“時速200公里以上的客運專線”，就輕而易舉繞開所有關(guān)于高鐵的爭議，并于2004年通過國務(wù)院審批，成為國家鐵路發(fā)展規(guī)劃。

這里的奧秘在于，“客運專線”不等于高鐵，而 “200公里及以上”，到批下來還不是鐵道部說了算？

再過5年，中國應(yīng)對國際金融危機，4萬億計劃外加天量信貸，中國高鐵再次受益。在毫無不同聲音的背景里，到2020年全國規(guī)劃鐵路營運里程從10萬公里增加到12萬公里，客運專線從1.2萬公里增加到1.6萬公里。2010年3月鐵道部宣布，在2013年前全國建成客運專線和城際鐵路1.3萬公里，中國將很快成為全球高鐵營運里程最長的國家。

各位看客，上述每一個數(shù)目字，從時速200公里及以下到350公里，從10萬公里到12萬公里的全國跑鐵路網(wǎng)，從京滬高鐵到遍布全國四橫四縱、總里程達(dá)1.6萬公里的全球最大高鐵網(wǎng)絡(luò)，都實實在在發(fā)生相應(yīng)的“建設(shè)成本與營運成本”。根據(jù)成本定價的原則，由此也決定了未來中國鐵路客運的票價水準(zhǔn)。

叫人看不懂的地方，是一個人均所得目前排在全球100位的經(jīng)濟體，投下巨資修建全球最快鐵路網(wǎng)，經(jīng)濟根據(jù)究竟何在？是有不少專家預(yù)測中國在不遠(yuǎn)的將來經(jīng)濟總量成為全球老大，這也是有可能的。但是誰也沒有預(yù)言，在可見的將來，中國的人均所得將成為全球老大。人均所得遠(yuǎn)非第一，鐵路客運速度非要排名第一，這兩件事情加得到一起嗎？從普通人的角度想，出門趕路，快一點當(dāng)然好，可是倘若早到幾個鐘頭的代價，遠(yuǎn)高于省下的那個時間所能掙到的錢，你會無緣無故喜歡全球最高速度嗎？應(yīng)該無人希望，春節(jié)大批民工騎摩托車回家的悲壯畫面，成為未來全球最快高鐵網(wǎng)下普通人交通模式的一個預(yù)演吧。

本文不厭其詳討論高鐵投資的故事，為的是借一個實例來幫助自己和讀者，進(jìn)一步理解政府主導(dǎo)投資的經(jīng)濟性質(zhì)。無論如何，這類投資依據(jù)的不是市場的相對價格，不是猜測的未來需求，也不是預(yù)期的支付意愿和支付能力。更為要害的，是這類投資的決策與其最后的結(jié)果之間，沒有可靠的責(zé)任關(guān)聯(lián)。劉志軍留下的教訓(xùn)是，當(dāng)輿論和公眾可以問責(zé)的時候，他本人早就負(fù)不了任何責(zé)任了。但是，如此機制下做出的投資決定，繼續(xù)決定了未來客戶付費的 “成本”，也連帶影響未來的價格、需求量、替代消費的選擇空間。

這就是中國宏觀經(jīng)濟的部分微觀基礎(chǔ)。至少我們要想一想，這樣形成的 “需求”包括投融資和信貸需求，要怎樣 “調(diào)控”才可能見效呢？