二、黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的成就和經(jīng)驗

（一）黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的頂層設(shè)計

1.“四議兩公開”制度

“四議”，是指村級重大事務(wù)決策需經(jīng)過四個關(guān)鍵步驟。一是村黨支部提議，村黨支部根據(jù)上級政策、村民需求或村莊發(fā)展需要，提出初步議題或方案，如修路、土地流轉(zhuǎn)、集體資金使用等。二是村“兩委”商議，村黨支部委員會和村民委員會共同討論議題的可行性、實施細(xì)節(jié)和潛在風(fēng)險，形成統(tǒng)一意見。三是黨員大會審議，召開黨員大會，對村“兩委”商議后的方案進(jìn)行審議和修改，發(fā)揮黨員先鋒模范作用。四是村民代表會議或村民會議決議，將審議后的方案提交村民代表會議或全體村民會議表決，確保村民直接參與決策。“兩公開”，是指決策過程和結(jié)果必須公開透明。其一，決議內(nèi)容公開。村民會議通過的決議需通過村務(wù)公開欄、微信群等渠道向全體村民公示。其二，實施結(jié)果公開。項目完成后，資金使用、工程質(zhì)量、驗收情況等結(jié)果需再次公開，接受村民監(jiān)督。

“四議兩公開”是在實踐中逐步探索、總結(jié)經(jīng)驗形成的。“四議兩公開”發(fā)源于河南省鄧州市2004年的基層治理實踐，其核心是通過“黨組織提議、村‘兩委’會議商議、黨員大會審議、村民會議或者村民代表會議決議”的民主決策流程，以及“決議公開、實施結(jié)果公開”的透明化機(jī)制，確保村級事務(wù)決策的科學(xué)性和合法性。這一制度在解決土地流轉(zhuǎn)、集體資產(chǎn)分配、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等農(nóng)村治理難題中發(fā)揮了重要作用，成為黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的典型范例。

2010年中央一號文件提出推廣“四議兩公開”。此后，“四議兩公開”被多次寫入中央一號文件。2023年中央一號文件提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制，全面落實‘四議兩公開’制度”，進(jìn)一步鞏固了其作為鄉(xiāng)村治理核心工具的地位。此外，“村級重大事項決策實行‘四議兩公開’”還被寫入《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》中。2022年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》指出，“完善村級重要事項、重大問題經(jīng)村黨組織研究討論機(jī)制，全面落實‘四議兩公開’制度”。

“四議兩公開”是中國特色鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新實踐，通過“黨建引領(lǐng)+民主程序”的結(jié)合，既鞏固了基層黨組織權(quán)威，又激活了村民自治活力，其本質(zhì)是通過制度化設(shè)計平衡“集中”與“民主”、“效率”與“公平”的關(guān)系。未來，要進(jìn)一步推動“四議兩公開”從“有形覆蓋”向“有效運(yùn)行”的深化，使其真正成為鄉(xiāng)村振興的治理密碼。

2.“四治融合”模式

鄉(xiāng)村治理中的“四治融合”指的是將自治、法治、德治、智治相結(jié)合的治理模式。自治，以村民為主體，通過民主協(xié)商、自我管理實現(xiàn)鄉(xiāng)村事務(wù)的自主治理，其目標(biāo)是增強(qiáng)村民的主人翁意識，減少行政過度干預(yù)，形成共建共治共享格局。法治，以法律為準(zhǔn)則，通過普法教育和依法管理保障鄉(xiāng)村秩序，其目標(biāo)是構(gòu)建法治化治理框架，確保鄉(xiāng)村事務(wù)有法可依、有章可循。德治，起到弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德、對村規(guī)民約的柔性約束的作用，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)，其目標(biāo)是通過道德教化提升村民素質(zhì)，形成崇德向善的鄉(xiāng)村文化生態(tài)。智治，利用數(shù)字化、智能化技術(shù)優(yōu)化鄉(xiāng)村治理手段，其目標(biāo)是打破信息壁壘，提高治理效率，降低管理成本。

“四治融合”模式的形成是一個從中央政策引導(dǎo)到地方實踐創(chuàng)新逐步推進(jìn)的過程，其背后融合了傳統(tǒng)治理經(jīng)驗與現(xiàn)代治理技術(shù)，并在黨建引領(lǐng)下不斷深化。“四治融合”模式是中國在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，由黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理所提出的創(chuàng)新實踐。“四治”之間具有互補(bǔ)性，自治激發(fā)活力，法治劃定邊界，德治凝聚共識，智治提供支撐，四者形成治理閉環(huán)。“四治融合”既尊重傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的文化根基，又融入現(xiàn)代治理理念和技術(shù)，通過多元共治減少矛盾，推動鄉(xiāng)村社會長期穩(wěn)定發(fā)展。

3.“第一書記”制度

“第一書記”制度是我國基層黨建與鄉(xiāng)村治理的重要創(chuàng)新機(jī)制，旨在通過選派優(yōu)秀黨員干部駐村，強(qiáng)化基層組織建設(shè)，有效推動鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興。第一書記通常由省、市、縣三級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位選派，主要職責(zé)包括以下幾個方面。一是整頓村黨組織，提升黨員隊伍素質(zhì)，規(guī)范組織生活，協(xié)調(diào)村“兩委”關(guān)系，強(qiáng)化黨組織在鄉(xiāng)村治理中的核心地位；二是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，制定村莊發(fā)展規(guī)劃，引入產(chǎn)業(yè)項目（如電商、特色農(nóng)業(yè)等），爭取資金和資源，完善基礎(chǔ)設(shè)施；三是在社會治理方面，化解矛盾糾紛，推動移風(fēng)易俗，組織文化活動，提升村民自治能力；四是在政策落實方面，確保中央政策在基層落地，監(jiān)督扶貧資金使用，防止腐敗和形式主義。

20世紀(jì)90年代初，山東、內(nèi)蒙古等地開始探索選派機(jī)關(guān)黨員干部到村任職工作。2000年前后，安徽、浙江等省開始探索大規(guī)模選派黨員干部駐村工作的做法。2002年，湖南省湘陰縣率先嘗試選派機(jī)關(guān)黨員干部到農(nóng)村擔(dān)任村黨支部第一書記，旨在破解“三農(nóng)”問題，強(qiáng)化基層組織建設(shè)。2008年，湖南湘西自治州正式實施移民村黨組織“第一書記”制度。總的來說，2008年前后，全國多數(shù)省都開始加大開展選派駐村干部的力度。2012年以后，第一書記由中央推進(jìn)逐漸形成制度。

中央對“第一書記”制度高度重視。2012年印發(fā)的《關(guān)于在創(chuàng)先爭優(yōu)活動中開展基層組織建設(shè)年的實施意見》指出“中央確定2012年為基層組織建設(shè)年”，并強(qiáng)調(diào)“對于工作薄弱村，應(yīng)下派得力黨員干部擔(dān)任‘第一書記’，幫助整頓后進(jìn)黨組織”。2015年，中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，要求“對黨組織軟弱渙散村要全覆蓋”。2019年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》指出“建立第一書記派駐長效工作機(jī)制”，提出“并向鄉(xiāng)村振興任務(wù)重的村拓展”。2021年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于向重點(diǎn)鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹落實。

“第一書記”制度，是中國特色的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，體現(xiàn)了“黨建引領(lǐng)+資源下沉”的治理邏輯，不僅是中國減貧與鄉(xiāng)村振興的核心抓手，更是國家治理體系向基層延伸的重要實踐，其意義和價值體現(xiàn)在強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的黨建工作、激活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、密切黨群關(guān)系、培養(yǎng)干部以及進(jìn)行鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新等諸多方面。這一制度創(chuàng)新為全球基層治理提供了中國方案。

（二）黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理在實踐中的創(chuàng)新機(jī)制

鄉(xiāng)村治理中的“黨建+”模式是中國共產(chǎn)黨通過強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)村治理各領(lǐng)域深度融合的創(chuàng)新實踐。以黨建引領(lǐng)為核心，通過組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，形成“以黨建帶治理、以治理促發(fā)展”的良性循環(huán)。

1.“黨建+多元共治”的鄉(xiāng)村治理格局

在黨建引領(lǐng)下，已經(jīng)構(gòu)建起由基層黨組織牽頭，以及鄉(xiāng)政府、村委會、村民、鄉(xiāng)賢、社會組織、市場企業(yè)、高校、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺共同參與的鄉(xiāng)村治理多元共治格局。同時，一些公益組織、行業(yè)協(xié)會、文化團(tuán)體等社會組織通過提供專業(yè)化服務(wù)參與鄉(xiāng)村治理；本地致富帶頭人、退休干部、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者等新鄉(xiāng)賢通過資金支持、文化引領(lǐng)、調(diào)解矛盾參與鄉(xiāng)村治理。

2.“黨建+‘四議兩公開’”的治理工作機(jī)制

通過黨建引領(lǐng)，“四議兩公開”制度已得以落實，目前大多數(shù)鄉(xiāng)村的黨支部在提議階段能夠起著主導(dǎo)的核心作用，確保決策符合國家政策和村莊長遠(yuǎn)利益。通過村民代表會議決議，落實“村民的事村民定”原則，避免少數(shù)人決策的弊端。程序規(guī)范化減少暗箱操作和矛盾沖突，增強(qiáng)村民對村“兩委”的信任。公開環(huán)節(jié)倒逼干部規(guī)范用權(quán)，防范“微腐敗”，促進(jìn)干群關(guān)系和諧。

3.“黨建+‘四治融合’”的治理模式

通過黨建引領(lǐng)，“四治融合”模式基本得以落實。其一，“黨建+自治”，包括完善村民委員會、村民代表大會等自治組織，推行“一事一議”“村務(wù)公開”等制度，保障村民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。其二，“黨建+法治”，體現(xiàn)在法治廣場、法治書屋、法治講堂實現(xiàn)鄉(xiāng)村覆蓋上，依法打擊鄉(xiāng)村黑惡勢力，維護(hù)村民合法權(quán)益。其三，“黨建+德治”，意味著挖掘本土優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，如家風(fēng)家訓(xùn)、鄉(xiāng)賢文化等，樹立道德榜樣。制定村規(guī)民約，倡導(dǎo)移風(fēng)易俗，開展“文明家庭”等評選活動，弘揚(yáng)正能量。其四，“黨建+智治”，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實現(xiàn)村級事務(wù)在線辦理；建設(shè)智慧鄉(xiāng)村平臺，整合治安監(jiān)控、環(huán)境監(jiān)測、應(yīng)急管理等數(shù)據(jù)；運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析村民需求，為村民提供精準(zhǔn)的公共服務(wù)。

4.“黨建+人才”鄉(xiāng)村治理的人才建設(shè)路徑

通過黨建引領(lǐng)，探索出解決鄉(xiāng)村治理人才短缺的有效路徑。其一，落實駐村“第一書記”制度等，解決關(guān)鍵治理人才的短缺；其二，對村干部進(jìn)行流程培訓(xùn)、跨村交流等，提升議題策劃、數(shù)字化治理、矛盾調(diào)解和信息公開能力；其三，吸納返鄉(xiāng)青年、退伍軍人入黨，破解農(nóng)村“空心化”導(dǎo)致的人才斷層；其四，通過績效考評、榮譽(yù)表彰等方式，增強(qiáng)基層干部干事創(chuàng)業(yè)動力。

5.“黨建+責(zé)任體系”的治理運(yùn)行方式

通過黨建引領(lǐng)，探索出一系列鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行方式。其一，在鄉(xiāng)村治理的理論建設(shè)方面，探索出“黨建+理論武裝”；其二，在鄉(xiāng)村治理的組織建設(shè)方面，探索出“黨建+人才”、“黨建+責(zé)任區(qū)”、“黨建+示范引領(lǐng)”、“黨建+網(wǎng)格化管理”；其三，在鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，探索出“黨建+合作社”、“黨建+產(chǎn)業(yè)鏈”；其四，在鄉(xiāng)村治理的社會建設(shè)方面，探索出“黨建+村民說事會”、“黨建+道德評議會”、“黨建+調(diào)解隊”、“黨建+信訪”；其五，在鄉(xiāng)村治理的文化建設(shè)方面，探索出“黨建+村史館”、“黨建+紅色文化傳承”、“黨建+移風(fēng)易俗”；其六，在鄉(xiāng)村治理的生態(tài)建設(shè)方面，探索出“黨建+生態(tài)責(zé)任區(qū)”、“黨建+生態(tài)旅游”、“黨建+垃圾分類”等。